2. Les concours budgétaires et fiscaux à la sécurité sociale

Deux documents de nature budgétaire, qui ne figurent pas parmi les annexes au projet de loi de financement énumérés dans la loi organique, décrivent les transferts financiers entre l'Etat et la sécurité sociale, ainsi que les impôts et taxes affectés.

Ces documents ont tous les deux été créés à l'initiative de votre commission des finances, dans la perspective d'abord du simple débat annuel prévu par la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, puis de la discussion du projet de loi de financement de l'année.

L'article 18 de la loi du 5 juillet 1996 portant règlement définitif du budget 1994 a prévu "qu'à compter du projet de loi de finances pour 1997, le produit pour l'exercice en cours et pour l'exercice suivant de chacune des impositions de toutes natures affectées à des organismes de sécurité sociale fait l'objet d'une évaluation dans une annexe du projet de loi de finances de l'année."

Le "jaune" budgétaire correspondant a été établi pour la première fois dans le cadre du projet de loi de finances pour 1997 sur le produit des impositions affectées à des organismes de sécurité sociale.

Cette nouvelle annexe fournit une description de chacune des impositions et la liste de ses bénéficiaires. Elle contribue à clarifier le financement de la sécurité sociale en présentant une vue d'ensemble de prélèvements très disparates dans leur nature et leur destination.

Par ailleurs, un état récapitulatif des concours de l'Etat au financement de la sécurité sociale est prévu par l'article 33 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995, modifié par l'article 3.-V de la loi organique du 22 juillet 1996.

Ce document présente, pour les deux derniers exercices, l'exercice en cours et le projet de loi de finances de l'année suivante, les montants constatés, estimés ou prévisionnels :

- des crédits inscrits au budget général et aux budgets annexes,

- des dépenses des comptes spéciaux du Trésor,

- des impositions de toute nature affectées à des organismes de sécurité sociale,

- des dépenses fiscales à finalité sociale,

qui constituent l'effort financier de l'Etat en faveur de la protection sociale. Les crédits correspondants sont présentés par titre et par chapitre.

Les tableaux ci-après sont extraits du document présenté cette année en application de ces dispositions.





Les crédits budgétaires consacrés au financement de la sécurité sociale s'élèvent donc à 220,5 milliards de francs pour 1998, en augmentation de 0,7 % seulement. La modération de ce taux de progression s'explique par l'érosion spontanée des subventions d'équilibre aux régimes spéciaux de retraite.

Toutefois, la conception des contributions budgétaires de l'Etat au financement de la sécurité sociale retenu pour ce document apparaît singulièrement restrictive, puisqu'il ne présente que les cotisations effectives des agents de l'Etat.

Or, les dépenses réelles de protection sociale des fonctionnaires doivent être définies sur la base des prestations versées, à partir desquelles les cotisations effectives sont calculées. L'inclusion des charges de pension de l'Etat dans ce document aboutirait à majorer le montant des crédits budgétaires contribuant au financement de la sécurité sociale de 157,5 milliards de francs pour 1998.

Au regard de cette masse de crédits budgétaires, les dépenses au profit de la sécurité sociale des comptes spéciaux du Trésor apparaissent négligeables, puisqu'elles s'élèvent à 1,1 milliard de francs . Leur forte progression en 1998 s'explique par la création du fonds pour l'aide personnelle au logement bénéficiant aux propriétaires, doté de 500 millions de francs.



En revanche, les impositions de toute nature affectées à des organismes de sécurité sociale dépassent largement les crédits budgétaires, puisqu'elles s'élèveront en 1998 à 426,5 milliards de francs. Leur forte progression, de + 72 %, s'explique par le relèvement du taux de la CSG proposé par le présent projet de loi de financement .

Enfin, la partie la moins visible des contributions de l'Etat au financement de la protection est constituée par les dépenses fiscales à finalité sociale, qui sont extrêmement nombreuses et variées.



Leur montant total s'élèverait à 71,9 milliards de francs en 1997. Il convient toutefois de relever que ces dépenses fiscales n'incluent pas les effets du quotient familial, qui serait considéré à compter de cette année "comme partie intégrante de la législation fiscale française." Pourtant, son incidence avait été estimée dans l'annexe des voies et moyens du projet de loi de finances de l'an dernier à 72 milliards de francs : c'est-à-dire qu'il égale à lui seul la totalité des autres dépenses fiscales à finalité sociale.

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