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PJL lutte contre les exclusions


GIROD (Paul)


AVIS 473 (97-98) - COMMISSION DES LOIS


Table des matières







N° 473

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juin 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 780, 856 et T.A.136.

Sénat
 : 445, 450 (1997-1998).

Politique sociale.

LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Réunie le 3 juin 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, et de M. François Blaizot, la commission a examiné, sur le rapport de M. Paul Girod, le projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, adopté le 20 mai dernier par l'Assemblée nationale.

Après avoir rappelé que ce texte prenait le relais du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale élaboré par le précédent gouvernement et avoir souligné la grande diversité des quelque cent trente dispositions y figurant tendant à garantir l'accès aux droits fondamentaux et à prévenir les situations d'exclusion, le rapporteur a énuméré les articles dont la commission des Lois était saisie pour avis, relatifs, pour l'essentiel, au nouveau régime de la réquisition, à l'exercice par les personnes sans domicile fixe des droits civiques et de la citoyenneté, à la procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers, à la procédure de saisie immobilière, à la prévention des expulsions, à la lutte contre les marchands de sommeil et au droit au compte bancaire. Il a observé que si le volet consacré au traitement du surendettement s'inspirait largement des conclusions du rapport d'information sénatorial intitulé " surendettement : prévenir et guérir ", les dispositions concernant tant la réquisition que les expulsions et la saisie immobilière tendaient à conforter le droit au logement au détriment du droit de propriété dont la valeur constitutionnelle était pourtant solennellement consacrée.

Sur les trente et un articles dont elle est saisie, votre commission des Lois a adopté soixante treize amendements introduisant les principales modifications suivantes :

· sur le régime de la réquisition avec attributaire (article 31) :

- exclusion du champ de la réquisition des sociétés civiles immobilières familiales ;

- prise en charge par le seul attributaire du financement initial des travaux de mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité ;

- information du titulaire du droit d'usage sur la nature des travaux envisagés, leur délai d'exécution et le calendrier d'amortissement de leur coût ;

- conclusion de la convention entre l'État et l'attributaire préalablement à toute notification au titulaire du droit d'usage de l'intention de réquisitionner ;

- mention dans l'arrêté de réquisition de l'identité de l'attributaire et de la durée de la réquisition, sans que cette dernière puisse excéder la durée indiquée dans la notification par le préfet de l'intention de réquisitionner ;

- allongement de trois à six mois du délai imparti au titulaire du droit d'usage pour mettre fin à la vacance et donner à bail les locaux concernés ;

- aménagement d'un délai raisonnable pour permettre au titulaire du droit d'usage d'avoir effectivement connaissance de la réquisition avant que le préfet puisse requérir la force publique pour entrer dans les lieux ;

- plafonnement du montant de la déduction du coût d'amortissement au montant de l'indemnité versée par l'attributaire au titulaire du droit d'usage ;

- mise en cohérence du dispositif de sortie de la réquisition pour, d'une part, éviter que le simple fait pour le titulaire du droit d'usage de proposer un bail insusceptible d'être accepté par le bénéficiaire prive ce dernier de toute garantie de relogement, et d'autre part, pour faire peser l'obligation de relogement en fin de réquisition sur le seul préfet ;

- suppression de la possibilité, pour le bénéficiaire, de se prévaloir d'un motif légitime et sérieux pour remettre en cause la déchéance de tout titre d'occupation à l'issue de la réquisition ;

- limitation à cinq ans de la durée de validité du régime de la réquisition avec attributaire.

· sur l'exercice de la citoyenneté (articles 40 à 41 bis) :

- rétablissement de l'exigence selon laquelle le lien entre la personne sans domicile fixe et l'organisme d'accueil agréé doit exister depuis au moins un an pour accéder à l'inscription sur la liste électorale de la commune de situation de cet organisme ;

- extension du champ d'application des dispositions de l'article L. 228 du code électoral concernant les conseillers forains pour limiter le nombre de personnes sans domicile fixe admises au conseil municipal ;

· sur la procédure de surendettement (articles 42 à 52 quater) :

- protection du débiteur surendetté contre le démarchage d'intermédiaires susceptibles de lui proposer une assistance à des conditions financières prohibitives ;

- maintien, au sein de la commission de surendettement, d'une personnalité qualifiée proposée par le fonds de solidarité pour le logement (FSL), sans que celle-ci soit nécessairement représentative des locataires ;

- présence au sein de la commission, avec voix consultative, d'un représentant des services sociaux du département désigné par le président du conseil général ;

- nouvelle définition du " reste à vivre " par référence à la fraction insaisissable des revenus définie par le code du travail, à l'exclusion de toute référence au RMI ;

- rétablissement de la possibilité, pour la commission, de proposer un report de paiement d'une partie des dettes dans le cadre des mesures recommandées ;

- suppression du plafonnement au taux légal du taux applicable dans le cadre des mesures recommandées ;

- suppression de la possibilité pour la caution surendettée de bénéficier d'un moratoire pour la seule raison que sa situation de surendettement aurait pour origine la mise en oeuvre du cautionnement ;

- pendant la phase de moratoire, limitation au seul capital de la possibilité d'appliquer des intérêts, le taux ne devant pas excéder le taux légal ;

- rétablissement de la faculté, pour la commission, de recommander le report du paiement des intérêts à l'issue du moratoire ;

- interdiction, pour le débiteur ayant bénéficié d'une mesure d'effacement, d'être à nouveau éligible à cette procédure au cours des huit années suivantes ;

- limitation à une durée de huit ans de l'inscription au fichier des incidents de crédit aux particuliers (FICP) pour le débiteur bénéficiant d'un plan conventionnel ;

- suppression de la fixation d'un tarif spécifique applicable aux huissiers de justice lorsque la procédure concerne un débiteur dont le dossier a été déclaré recevable par la commission de surendettement ;

- remplacement de la disposition introduite par l'Assemblée nationale tendant à sanctionner par une nullité de plein droit tout contrat de cautionnement qui ne mentionnerait pas le montant maximum de la garantie consentie, par un dispositif obligeant le créancier à informer la caution, personne physique, dès la première défaillance caractérisée du débiteur principal ;

- instauration d'un mécanisme de prévention pour rendre obligatoire l'information de la personne physique qui s'est portée caution d'une créance professionnelle consentie à un entrepreneur individuel ou à une entreprise constituée sous forme de société, dès la première défaillance du débiteur principal ;

· sur la saisie immobilière (articles 53 A à 56) :

- suppression du dispositif proposé par le projet de loi tendant, à défaut d'enchères, à déclarer le créancier poursuivant adjudicataire d'office à la mise à prix fixée par le juge.

· sur la prévention des expulsions (articles 58 à 63 bis) :

- en matière de procédure d'expulsion d'un logement du parc social pour défaut de paiement du loyer ou des charges, réduction de six à quatre mois du délai imparti, avant l'audience, à la SDAPL et au préfet pour rechercher et mobiliser les aides ;

- suppression de la saisine simplifiée du juge de l'exécution par simple demande adressée au secrétariat-greffe en matière de procédure d'expulsion ;

- suppression de la proposition d'une offre d'hébergement comme condition préalable à l'octroi du concours de la force publique pour l'exécution d'une décision d'expulsion ;

- instauration d'une procédure tendant à permettre, sous le contrôle du juge, l'attribution d'un nouveau logement dans le parc social à un locataire ayant causé de graves troubles du voisinage et création d'une procédure de résiliation de plein droit de ce nouveau bail en cas de récidive.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions aujourd'hui soumis à votre examen a été adopté par l'Assemblée nationale le 20 mai dernier.

Ce texte, constitué à l'origine de quatre-vingt deux articles, en contient désormais plus de cent trente et touche à des domaines du droit très divers, ce qui a conduit, outre le renvoi au fond à la commission des Affaires sociales, quatre commissions du Sénat à se saisir pour avis.

L'objectif poursuivi par l'ensemble du dispositif est de renforcer la cohésion de la communauté nationale en luttant contre les phénomènes d'exclusion. A cet égard, le présent texte prend le relais du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale par le précédent Gouvernement dont il s'inspire largement, certaines dispositions y étant purement et simplement reproduites.

Ce projet de loi s'inscrit dans un programme d'action gouvernemental qui s'articule autour de quatre orientations :

- garantir l'accès aux droits fondamentaux que sont le droit à l'emploi, le droit du logement, l'accès aux soins pour tous, l'accès à l'éducation et à la culture ;

- prévenir les exclusions, en particulier en améliorant la procédure de traitement du surendettement, en prévenant l'exclusion par le logement, en garantissant les moyens d'existence des plus démunis, en combattant l'illettrisme et en permettant à chacun d'exercer sa citoyenneté ;

- améliorer l'efficacité des réponses aux situations d'urgence ;

- renforcer la coordination des actions et des moyens de la lutte contre les exclusions.

La structure du projet de loi se conforme à ces orientations dont la dernière est traitée de façon transversale dans ce texte.

Sur le premier volet consacré à l'accès aux droits fondamentaux, votre commission des Lois est saisie de l'article 31, qui instaure un nouveau régime de réquisition de logements, et de trois articles relatifs à l'exercice des droits civiques et de la citoyenneté (article 40 : inscription des personnes sans domicile fixe sur les listes électorales ; article 41 : accès de ces mêmes personnes à l'aide juridictionnelle ; article 41 bis : information des personnes incarcérées sur leurs droits sociaux).

Au titre II relatif à la prévention des exclusions, votre commission des Lois est chargée d'examiner, conjointement avec la commission des Finances, des dispositions qui modifient et adaptent la procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers (articles 42 à 52 quater). Elle est également saisie : des articles 53 A à 56 relatifs à la procédure de saisie immobilière ; de l'article 57 qui, en matière de procédures collectives, permet au débiteur dont la dette est éteinte du fait d'une absence de déclaration de créance ou à celui qui bénéficie de la suspension des poursuites liées à la clôture de la liquidation judiciaire de recouvrer le droit d'émettre des chèques ; des articles 58, 59 et 61 à 63 bis relatifs aux procédures d'expulsion ; de l'article 65 qui crée une peine de confiscation du fonds de commerce à l'encontre des marchands de sommeil ; et de l'article 73 relatif au droit au compte bancaire.

Votre commission des Lois n'est en revanche saisie d'aucun article au titre III concernant les institutions sociales.

Sur les dispositions du projet de loi dont elle est saisie et, plus généralement sur l'ensemble du texte, votre commission des Lois a observé qu'à de nombreuses reprises le terme " préfet " était utilisé pour désigner le représentant de l'Etat dans le département. Or, c'est cette dernière expression qu'il convient de retenir. C'est pourquoi votre commission des Affaires sociales vous proposera un " amendement balai " pour substituer dans l'ensemble du projet de loi l'expression " représentant de l'Etat dans le département " au mot " préfet ".

Le champ défini comme relevant de la compétence de votre commission s'organise essentiellement autour de quatre thèmes principaux (surendettement, réquisition, expulsion, saisie immobilière) qui, à l'exception du premier, sont très liés au droit au logement et touchent de près au droit de propriété.

En ce qui concerne la procédure de traitement des situations de surendettement, mise en place par la loi du 31 décembre 1989 modifiée en 1995, le dispositif proposé s'inspire très largement des orientations définies par le rapport d'information du groupe de travail sénatorial élaboré, au nom de la commission des Lois et de la commission des Finances, par MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant. Partant du constat d'un changement de nature du phénomène du surendettement dû au développement de la précarité, ce rapport concluait à la nécessité d'adapter la procédure existante aux situations les plus désespérées en préconisant l'instauration d'une phase de moratoire suivie, le cas échéant, d'un effacement des dettes en l'absence de retour à meilleure fortune du débiteur.

Conformément à ces orientations, le projet de loi dote les commissions de surendettement et le juge de l'exécution, chargé de trancher les contestations et de conférer force exécutoire aux recommandations des commissions, des nouveaux instruments que constituent le moratoire, permettant de " geler " la situation pendant une période déterminée qui ne peut excéder trois ans, et la possibilité, à l'issue de ce moratoire, de décider la réduction ou l'effacement des dettes. Afin d'éviter la déresponsabilisation des débiteurs, il est prévu que ceux-ci feront l'objet d'une inscription au fichier des incidents de paiement (FICP) dès la déclaration de recevabilité de leur dossier par la commission et pendant toute la durée d'exécution des mesures d'apurement de la dette, cette durée étant fixée à huit ans en cas d'effacement. Par ailleurs, tout débiteur ayant bénéficié d'une mesure d'effacement ne pourra, au cours des huit années suivantes, en bénéficier à nouveau s'il est éligible une seconde fois à la procédure de traitement du surendettement pendant cette période.

En dehors de cette innovation tout à fait essentielle, qui devrait permettre de répondre aux situations les plus désespérées et éviter la saturation des commissions de surendettement aujourd'hui amenées à réexaminer périodiquement des dossiers pour lesquels l'insolvabilité caractérisée du débiteur surendetté empêche toute solution, le projet de loi propose d'aménager le dispositif existant pour en améliorer l'efficacité.

Ainsi la composition de la commission de surendettement est-elle modifiée afin d'améliorer la coordination entre les différents acteurs. Y siège désormais le directeur des services fiscaux qui, mieux informé des situations individuelles, pourra en toute connaissance de cause procéder à des remises gracieuses. L'Assemblée nationale a par ailleurs ajouté un membre du fonds de solidarité pour le logement (FSL) représentant les locataires : si l'adjonction d'un représentant du FSL, organisme contributeur qui joue un rôle clé pour attribuer des aides dans les situations difficiles, semble opportune, il n'y a en revanche pas lieu de restreindre cette représentation aux seuls locataires, ce qui consacrerait une disparité de traitement avec les accédants à la propriété surendettés. Votre commission vous proposera en outre d'adjoindre un représentant des services sociaux du département désigné par le Président du conseil général, qui siégera avec voix consultative et pourra effectuer un suivi individualisé des dossiers. Cet ajout paraît nécessaire puisque le département est compétent en matière d'action sociale. C'est cependant avec raison que la présence du Président du conseil général lui-même au sein de la commission, simple instance administrative, a été rejetée par l'Assemblée nationale.

Concernant la définition du " reste à vivre ", c'est-à-dire le montant des ressources nécessaire au règlement des dépenses de la vie courante du débiteur, le projet de loi, soucieux de remédier aux disparités de traitement constatées entre départements, proposait un mécanisme permettant une meilleure harmonisation se référant à la quotité saisissable définie par le code du travail. L'Assemblée nationale a estimé que la fraction de ressources laissée à la disposition du débiteur ne devait pas être inférieure au revenu minimum d'insertion (RMI). Votre commission vous proposera de revenir sur cet ajout qui pourrait constituer une incitation au surendettement pour l'ensemble des bénéficiaires du RMI, ce qui est en contradiction avec l'objectif tendant à renforcer la prévention.

Enfin, si l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications tendant à améliorer l'information de la caution lorsque le débiteur principal fait l'objet d'une procédure devant la commission de surendettement, la disposition qu'elle propose d'insérer à l'article 2013 du code civil, tendant à exiger à peine de nullité, dans tout contrat de cautionnement, la mention du montant maximum pour lequel le cautionnement est consenti, doit être rejetée. En effet, cela concernerait à la fois les cautions personnes physiques et les personnes morales ainsi que les cautionnements à titre onéreux et à titre gratuit, ce qui excède de beaucoup l'objectif poursuivi qui est en réalité de protéger les cautions familiales. Forfaitiser le cautionnement reviendrait en pratique à lui dénier toute valeur de sûreté et conduirait inéluctablement à la disparition des cautions familiales, les créanciers préférant alors avoir recours à des garanties beaucoup moins protectrices pour le codébiteur, telles que la garantie à première demande.

Votre commission des Lois, afin de limiter la survenance des cas de surendettement " par ricochet " résultant de la mise en oeuvre du cautionnement, vous proposera un dispositif tendant à améliorer la prévention de ce type de situation en exigeant une information de la caution dès la première défaillance du débiteur principal.

Le second volet dont votre commission des Lois est saisie touche au droit au logement et, corrélativement au droit de propriété : il est constitué de trois blocs de dispositions traitant de la réquisition, de l'expulsion et de la saisie immobilière.

Sur ce dernier point, le projet de loi propose de revenir sur un mécanisme mis en place, à l'initiative du Sénat, par la loi du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière. Il s'agit du mécanisme au terme duquel, lors de l'audience d'adjudication, à défaut d'enchères sur la mise à prix fixée par le juge, il est procédé à la remise en vente sur baisses successives, le cas échéant jusqu'au montant de la mise à prix initiale fixée par le créancier poursuivant, alors déclaré adjudicataire.

Le projet de loi propose de supprimer ce système et prévoit qu'en l'absence d'enchères le créancier poursuivant sera déclaré d'office adjudicataire au montant de la mise à prix fixée par le juge.

Un tel dispositif, qui vise à éviter les ventes forcées à vil prix, ne saurait pourtant être accueilli car il fait endosser au créancier poursuivant un risque financier considérable qui pourrait l'amener dans bien des cas à renoncer à faire valoir ses droits. Cela aboutirait à créer une sorte d'accès censitaire au droit d'exercer les poursuites prévues par la loi, ce qui est tout à fait inacceptable et ne saurait être compensé par le système des deux audiences d'adjudication organisées à un mois d'intervalle en l'absence d'enchères lors de la première, ni par la possibilité ouverte au créancier déclaré adjudicataire d'office au prix fixé par le juge de se faire substituer un autre enchérisseur dans les deux mois suivant l'adjudication. Ces aménagements constituent en effet des pis-aller qui ne suffisent pas à réduire le risque pour le créancier poursuivant de se retrouver dans une situation financière compromise alors qu'il recherchait simplement, par les voies légales, à recouvrer son dû. Le dispositif présente en outre l'inconvénient d'allonger la procédure.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous proposera la suppression de ces dispositions, pour " laisser vivre " la loi du 23 janvier 1998 dont il conviendrait de procéder à l'évaluation lorsque sera présentée la réforme d'ensemble des procédures d'exécution depuis longtemps annoncée.

Les deux autres blocs de dispositions dont votre commission des Lois est saisie, relatifs respectivement à la réquisition et aux procédures d'expulsion, ont vocation à renforcer le droit au logement.

Est ainsi instauré un nouveau régime de la réquisition dit " réquisition avec attributaire ".

Le dispositif retenu figurait à l'identique dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Cependant, instrument permettant jusqu'à présent de remédier, à titre exceptionnel et temporaire, à une situation d'urgence, on peut s'interroger sur le point de savoir si ce nouveau régime de la réquisition ne consacre pas désormais un véritable mode de gestion de la pénurie de logements sociaux dans chaque commune où serait constaté un déséquilibre entre l'existence d'un parc de locaux vacants et une demande de logements émanant de personnes défavorisées. La logique de ce système qui fait intervenir un intermédiaire, l'attributaire, chargé de donner à bail des locaux réquisitionnés après avoir procédé aux travaux nécessaires à leur mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité, lequel attributaire sera très vraisemblablement le plus souvent un organisme d'HLM, tend in fine à une " consolidation " des immeubles réquisitionnés dans le parc social.

Par ailleurs, les conditions de mise en oeuvre de la réquisition prévues par le texte semblent bien peu respectueuses du droit de propriété dont la valeur est pourtant solennellement consacrée de longue date.

Rappelons qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, " la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ", disposition dont le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, a affirmé très clairement la portée constitutionnelle : les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne " le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit ".

Or, le nouveau régime de réquisition avec attributaire privilégie nettement le droit au logement alors que " la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent " ne constitue, selon la décision n° 94-359 DC du Conseil constitutionnel en date du 19 janvier 1995, qu'un objectif à valeur constitutionnel. En effet, la durée de la réquisition, en principe limitée à six ans, peut aller, si les travaux à réaliser le justifient, jusqu'à douze ans. Un droit de reprise n'est ouvert au propriétaire, ou " titulaire du droit d'usage ", qu'au terme d'un délai de neuf ans, c'est-à-dire, en pratique dans les cas où la durée de la réquisition est fixée à dix ans au moins. En outre, le projet de loi prévoit une simple information du propriétaire sur les travaux qui seront réalisés par l'attributaire, sans autre précision. Enfin, le propriétaire ne peut prétendre à une remise en état des lieux aux termes de la réquisition : ainsi, si les locaux réquisitionnés étaient à usage de bureaux et sont transformés en logements, ces locaux conservent leur affectation initiale à l'issue de la réquisition mais, concernant leur remise en état, seul un recours en indemnisation est ouvert au titulaire du droit d'usage.

Ainsi peut-on se demander si avec un tel régime juridique la réquisition ne devient pas une sorte d' " expropriation à durée déterminée sans indemnisation préalable ".

Ces considérations auxquelles s'ajoute le caractère fort complexe des mécanismes envisagés conduisent votre commission des Lois à vous proposer une phase d'expérimentation de cinq années au terme de laquelle il conviendra de procéder à une évaluation avant de pérenniser, le cas échéant, un tel système.

En vue de sa mise en oeuvre au cours de cette période, elle vous proposera un certain nombre de modifications tendant à renforcer l'information du titulaire du droit d'usage et le caractère contradictoire de la procédure, à lui garantir qu'il n'aura pas à faire l'avance des sommes nécessaires à la réalisation des travaux, et à corriger des incohérences dans le mécanisme de sortie de la réquisition. Concernant le champ d'application de ce nouveau régime de la réquisition, qui ne vise que les locaux détenus par des personnes morales, elle vous proposera d'en exclure les SCI familiales, cette forme juridique étant souvent utilisée comme un mode de gestion d'une indivision entre personnes physiques. Celles-ci ne peuvent en effet être assimilées à des personnes morales de la sphère institutionnelle.

Cet affaiblissement du droit de propriété au bénéfice du droit au logement se vérifie également à la lecture des dispositions relatives aux procédures d'expulsion. Si les innovations proposées tendent à renforcer en amont l'information des autorités, en particulier le préfet, susceptibles de prévenir l'expulsion en mobilisant les aides auxquelles l'intéressé est éligible, elles ont également pour effet d'allonger substantiellement la procédure au détriment du bailleur. Aussi votre commission des Lois vous proposera-t-elle, concernant la procédure d'expulsion applicable aux logements du parc social, une réduction des délais prévus. Par ailleurs, elle vous proposera de revenir sur la disposition tendant à faire de la formulation par le préfet d'une offre d'hébergement une condition préalable à l'octroi du concours de la force publique pour garantir la mise en oeuvre de la décision d'expulsion. Elle estime en effet que cela reviendrait à pouvoir aisément tenir en échec une décision juridictionnelle et priverait de toute efficacité la procédure d'expulsion qui s'apparente déjà bien souvent à un véritable marathon pour le bailleur.

Modifiant un dispositif introduit dans le projet de loi par l'Assemblée nationale pour organiser le transfert dans un nouveau logement du locataire, installé dans un logement du parc social, qui occasionne de graves troubles du voisinage, votre commission des Lois vous proposera enfin d'adopter un dispositif permettant de rendre effective cette nouvelle attribution de logement sous le contrôle du juge et instaurant une procédure de résiliation de plein droit lorsque les troubles de voisinage sont réitérés par le locataire attributaire du nouveau logement.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter les dispositions du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions dont elle est saisie.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DE L'ACCÈS AUX DROITS
CHAPITRE II
ACCÈS AU LOGEMENT

SECTION 2
Accroissement de l'offre de logement
Article 31
Création d'un régime de réquisition avec attributaire

Acte par lequel l'autorité administrative impose unilatéralement à une personne privée, dans un intérêt général, le transfert de la propriété d'un bien ou le louage d'une chose, moyennant indemnités, la réquisition connaît une diversité de statuts juridiques selon l'objectif poursuivi et l'objet réquisitionné.

I - Les régimes juridiques applicables aux réquisitions de logement

En matière de réquisitions de logement, deux régimes peuvent être aujourd'hui distingués, l'un résultant de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, l'autre des articles L. 641-1 à L. 641-14 du code de la construction et de l'habitation.

Il est en effet admis que le pouvoir de réquisition reconnu au représentant de l'Etat dans le département résultant de l'ordonnance n° 45-2394 du 11 octobre 1945, ultérieurement modifiée et transcrite dans le code de la construction et de l'habitation, n'a pas fait disparaître les pouvoirs généraux de police dont le maire est titulaire en vertu de l'article  2212-2 du code général des collectivités territoriales reproduisant l'ancien article L. 131-2 du code des communes, qui lui permettent de prononcer la réquisition de locaux vacants nécessaires au logement de familles sans abri. Ce pouvoir de réquisition du maire ne saurait cependant être exercé " qu'en cas d'urgence et à titre exceptionnel lorsque le défaut de logement de la famille dont il s'agit est de nature à apporter un trouble grave à l'ordre public " (CE, 18 octobre 1989, commune de Pugnac C/ Banque La Hénin).

Outre ces pouvoirs dévolus au maire dont la mise en oeuvre est appelée à demeurer exceptionnelle, le régime juridique de la réquisition résulte des articles L. 641-1 à L. 641-14 du code de la construction et de l'habitation issus de l'ordonnance n° 45-2394 du 11 octobre 1945 prise en vue de remédier aux difficultés de logement causées par les destructions de la deuxième guerre mondiale. Ces mesures, qui avaient initialement vocation à répondre à une situation temporaire d'une gravité particulière, sont restées en vigueur du fait de la persistance de la crise du logement.

Ainsi, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la construction et de l'habitation qui pose le principe de la réquisition de logements, le droit de réquisition peut être exercé dans toutes les communes où sévit " une crise grave du logement ", cette situation étant caractérisée, selon la jurisprudence, par " d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logements au détriment de certaines catégories sociales " (CE, Ass., 11 juillet 1980 Lucas).

Les locaux susceptibles d'être réquisitionnés sont les " locaux à usage d'habitation vacants, inoccupés ou insuffisamment occupés ", définis par les articles R. 641-2 à R. 641-4 du code de la construction et de l'habitation. Alors que l'ordonnance de 1945 n'avait ainsi visé que les locaux d'habitation (article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation), la loi n° 56-588 du 18 juin 1956 a étendu le champ de cette procédure de réquisition aux locaux à caractère commercial, artisanal ou professionnel et aux logements accessoires à ces différentes catégories de locaux (article L. 641-12 du code de la construction et de l'habitation).

La décision initiale, qui se traduit par une prise de possession partielle ou totale des locaux concernés, ne vaut que pour une durée maximale d'un an renouvelable, la durée totale de l'attribution d'office ne pouvant excéder cinq ans, sauf dérogation exceptionnelle limitée à deux ans.

Les bénéficiaires de la réquisition sont " les personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes " et celles à l'encontre desquelles une décision judiciaire définitive a ordonné l'expulsion (article L. 641-2 du code de la construction et de l'habitation) ; aucune condition de revenu n'est requise. Ils doivent en outre, préalablement à toute attribution, avoir déposé au service municipal du logement une déclaration. L'attribution d'office d'un logement revêt un caractère personnel et ne crée au profit du bénéficiaire qu'un titre à " une occupation précaire et personnelle des lieux " (L. 641-6).

Le bénéficiaire est redevable d'une indemnité d'occupation dont le montant est fixé par accord amiable avec le propriétaire ou, à défaut, par voie judiciaire. L'évaluation de ce montant est établie " dans la limite du prix licite en matière de loyer ", c'est-à-dire, en réalité, par référence aux loyers du marché (article L. 641-7 du code de la construction et de l'habitation). En cas de non-paiement de cette indemnité par le bénéficiaire, le représentant de l'Etat dans le département règle celle-ci au nom de l'Etat à charge pour lui d'exercer une action récursoire contre le bénéficiaire (article L. 641-8 du code de la construction et de l'habitation).

En outre, le propriétaire ne peut s'opposer à l'exécution par le bénéficiaire, aux frais de ce dernier, des " travaux strictement indispensables pour rendre les lieux propres à l'habitation ". En revanche, aucune indemnité ne peut être exigée par le bénéficiaire, à raison des aménagements réalisés et, à l'expiration de la réquisition, il peut être mis en demeure de remettre les lieux en l'état, à ses frais (article L. 641-10 du code de la construction et de l'habitation).

Aux termes de l'article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation, la décision de procéder à des réquisitions appartient au représentant de l'Etat dans le département, sur proposition du service municipal du logement et " sauf dans les communes de l'ancien département de la Seine ", après avis du maire qui constitue une formalité substantielle (CE, 25 novembre 1949, Montel).

II - Une procédure inadaptée et obsolète

La procédure administrative qui régit la mise en oeuvre de la réquisition est particulièrement lourde et, en partie au moins, devenue obsolète.

Elle s'appuie sur un système déclaratif auprès du service municipal du logement. Ainsi, en vertu de l'article R. 641-5 du code de la construction et de l'habitation, tout propriétaire, locataire, sous-locataire, bénéficiaire d'une réquisition ou occupant un local à usage d'habitation ou professionnel doit déclarer le nombre total des pièces du logement dont il est détenteur ainsi que le nom des personnes qui y résident à titre principal. Doit également être déclaré tout logement dont la vacance doit survenir à une date ferme en raison d'un congé ou de l'expiration d'un bail, sauf dans le cas où l'occupant bénéficie du droit au maintien dans les lieux. Toute fausse déclaration tendant à dissimuler des locaux vacants soumis à déclaration est passible d'un an d'emprisonnement et de 40.000 F d'amende (article L. 651-3 du code de la construction et de l'habitation).

Toute décision de réquisition est précédée d'une enquête par un contrôleur assermenté dont les conclusions proposant une attribution d'office sont affichées à la porte du local considéré. La décision de réquisition est prise dans le délai d'un mois à compter de cet affichage.

Ce dispositif datant de l'immédiat après-guerre, tombé en désuétude pendant de longues années, a été récemment réactivé, non sans difficultés, à l'occasion de deux plans de réquisitions lancés respectivement en août 1995 et en janvier 19961(*).

La réalisation de ces programmes a mis en évidence d'épineuses questions juridiques et économiques liées à l'application de l'ordonnance du 11 octobre 1945 qui s'est révélée inadaptée au contexte actuel.

Les principaux écueils du dispositif existant, susceptibles d'emporter l'illégalité des procédures de réquisition mises en oeuvre, sont les suivants :

- l'encadrement administratif de la procédure incombe au service municipal du logement. Or, ce service n'existe généralement plus ;

- la réquisition est prononcée au bénéfice de personnes nommément désignées si bien qu'en cas de renoncement, la procédure doit être intégralement recommencée ;

- l'indemnité due par le bénéficiaire est fixée par référence aux loyers du marché. En réalité, s'agissant de loger des personnes en grande difficulté incapables d'assumer une telle charge financière, le montant de l'indemnité mensuelle a été fixé à 25 francs le mètre carré lors des réquisitions de 1995 et à 26 francs le mètre carré en 1996. Or, le fondement juridique d'une telle indemnité est très contestable dans la mesure où le prix ainsi fixé constitue une entorse évidente aux conditions du marché et ne respecte pas le critère défini par l'ordonnance de 1945 ;

- la durée de la réquisition est apparue trop brève pour permettre l'amortissement des travaux effectués dans les immeubles concernés2(*).

Tirant les conséquences des inconvénients constatés, le projet de loi propose d'instituer une nouvelle procédure de réquisition sans pour autant supprimer celle résultant de l'ordonnance de 1945 susceptible de permettre, le cas échéant, de remédier à une pénurie de logements causée par la survenance d'événements graves et exceptionnels. Il reste que ces dispositions auraient nécessité un sérieux " toilettage ", afin de les mettre en cohérence avec les réalités administratives actuelles et de tenir compte, en particulier, de l'inexistence d'un service municipal du logement.

III - La réquisition comme mode de gestion de la pénurie de logements sociaux

Le nouveau dispositif a vocation à répondre, dans certaines zones, en particulier les grandes agglomérations, à une pénurie de logements accessibles à des personnes faiblement solvables, ne disposant pas de ressources suffisantes pour acquitter un loyer du marché.

Il s'agit de permettre la réquisition d'ensembles immobiliers, et non plus seulement de logements isolés, parfois même d'immeubles entiers, demeurés vacants pendant une durée d'au moins dix-huit mois et sur lesquels une personne morale est titulaire d'un droit réel conférant l'usage des locaux.

Partant du constat que ces immeubles nécessitent généralement la réalisation d'importants travaux de mise en état d'habitabilité portant à la fois sur les parties privatives et sur les parties communes, la procédure prévoit la désignation par le préfet d'un intermédiaire maître d'ouvrage, l'attributaire, et une durée de réquisition suffisamment longue pour permettre l'amortissement des travaux (six ans, pouvant être portés à douze en fonction du volume des travaux réalisés).

Le champ des logements susceptibles d'être réquisitionnés est circonscrit aux seuls logements possédés par des personnes morales.

Si le dispositif proposé tente de gommer les difficultés juridiques et pratiques rencontrées lors de la mise en oeuvre des deux programmes de réquisitions de 1995 et 1996, il n'est pas sans soulever quelques interrogations.

La durée de la réquisition, tout d'abord, par sa longueur, est susceptible de conduire à une véritable confiscation du bien immobilier pour le titulaire du droit d'usage, d'autant plus que celui-ci ne peut exercer son droit de reprise qu'au terme d'un délai de neuf ans. Il est en outre simplement tenu informé par l'attributaire des travaux de mise aux normes d'habitabilité, sans pouvoir prétendre à une remise en état des lieux au terme de la réquisition. L'imputation des échéances d'amortissement des travaux de mise aux normes sur l'indemnité mensuelle qui lui est versée par l'attributaire lui fait supporter, en définitive, la charge financière correspondant aux travaux réalisés.

De telles conditions peuvent paraître bien peu respectueuses du droit de propriété : non seulement le propriétaire est privé de l'usage de son bien mais il peut être porté atteinte à sa substance, les travaux réalisés pouvant en modifier la destination. En effet, rien n'exclut que les locaux réquisitionnés pour être affectés au logement soient à l'origine des locaux à usage de bureaux, des locaux professionnels ou commerciaux.

Or, si le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 concernant la loi relative à la diversité de l'habitat, a considéré qu'il résultait du préambule de la Constitution de 1946 que " la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ", les conditions de mise en oeuvre du droit au logement ainsi reconnu doivent se concilier avec l'exercice du droit de propriété dont la valeur constitutionnelle résulte de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du Citoyen du 26 août 17893(*).

Conçue jusqu'à présent comme un moyen permettant de remédier, à titre exceptionnel et de façon temporaire, à une situation d'urgence, la réquisition devient un mode de gestion de la pénurie de logements sociaux dans une zone déterminée.

En réalité, le régime applicable est de nature à inciter le propriétaire de l'immeuble réquisitionné à le céder à l'attributaire. L'idée sous-jacente est clairement celle d'une " consolidation sociale " du parc immobilier réquisitionné, par le biais de son rachat, en particulier par les organismes HLM.

On peut ainsi se demander si la réquisition ne devient pas " une expropriation à durée déterminée sans indemnisation préalable ".

En outre, le dispositif proposé instaure un mécanisme complexe faisant intervenir un enchaînement d'acteurs successifs -préfet, titulaire du droit d'usage, attributaire, bénéficiaire-, l'attributaire constituant une sorte d'écran entre le propriétaire des locaux et le bénéficiaire de la réquisition. Si le nouveau régime défini distingue d'une part les relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire, et d'autre part celles entre l'attributaire et le bénéficiaire, tous les problèmes susceptibles de se poser ne semblent pas pour autant résolus : de quel recours dispose le propriétaire si, à l'expiration de la réquisition, le bénéficiaire déchu de son titre d'occupation refuse de quitter les lieux ? A quel dédommagement pourra-t-il prétendre si les locaux ne sont pas remis en l'état à l'issue de la réquisition alors que les transformations réalisées en ont modifié la destination initiale -bureaux transformés en logements- ?

IV - Le dispositif proposé

L'article 31 du projet de loi ajoute un second chapitre intitulé " réquisition avec attributaire " au sein du titre IV du livre VI du code de la construction de l'habitation. La notion de " droit au logement " est consacrée par la modification de l'intitulé de ce titre IV qui, précédemment " Logement d'office ", devient " Mise en oeuvre du droit au logement par la réquisition ".

Cet intitulé seul laisse présumer que la réquisition est désormais conçue comme un nouveau mode de règlement ordinaire de la question du logement des personnes défavorisées.

Le nouveau chapitre ainsi créé comprend cinq sections relatives successivement aux principes généraux de la réquisition (section I : articles L. 642-1 à L. 642-6), à la procédure (section II : articles L. 642-7 à L. 642-13), aux relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire (section III : articles L. 642-14 à L. 642-20), aux relations entre l'attributaire et le bénéficiaire (section IV : articles L. 642-21 à L. 642-26) et aux dispositions pénales (section V : article L. 642-27).

Section I : principes généraux

· L'article L. 642-1 fixe le cadre et les principales caractéristiques de la nouvelle procédure de réquisition.

Le premier alinéa prévoit que l'initiative appartient au préfet dans le but de garantir le droit au logement dans les communes où sont constatés d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logements " au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées ", c'est-à-dire les communes où coexistent un parc de locaux vacants et des personnes dont la situation ne leur permet pas d'accéder au marché locatif privé. Le déséquilibre est apprécié par le préfet dans le périmètre de chaque commune, la réquisition de locaux dans une commune déterminée ne pouvant être engagée pour satisfaire une demande de logements apparue dans une autre commune. L'importance des déséquilibres susceptibles de motiver une réquisition est à l'appréciation discrétionnaire de l'autorité administrative.

Seuls peuvent être réquisitionnés les locaux restés vacants depuis plus de dix-huit mois sur lesquels une personne morale est titulaire d'un droit réel lui en conférant l'usage.

La durée de dix-huit mois, retenue comme critère pour la vacance, peut paraître très brève en considération de situations qui n'ont rien de rare telles que les indivisions résultant, par exemple, d'une procédure successorale ou la nécessité de rendre un immeuble entier libre de toute occupation avant d'entreprendre des travaux de grande ampleur.

Les locaux détenus par des personnes physiques sont exclus du champ de la nouvelle procédure de réquisition. Seules sont visées les personnes morales, l'idée sous-jacente étant d'utiliser les locaux laissés vacants par les propriétaires institutionnels pour des raisons supposées spéculatives ou de les inciter à les remettre sur le marché. Cependant, l'ensemble des personnes morales étant visé, la réquisition concerne aussi bien ces propriétaires institutionnels que d'autres structures, à caractère familial, constituées sous forme de sociétés civiles pour des raisons de commodité de gestion ou pour répondre à des situations d'indivision.

Or, dans cette seconde hypothèse, on peut considérer que le propriétaire, personne physique, se situe dans l'ombre immédiate de la personne morale et que la forme juridique choisie n'est qu'une commodité d'exercice du droit de propriété. En outre, il paraît nécessaire d'éviter que la crainte de la réquisition ne provoque une contraction de l'investissement locatif privé.

C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à exclure du champ de la réquisition les locaux détenus par les sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus.

Au premier alinéa de l'article L. 642-1, votre commission vous propose également un amendement pour intégrer la durée, qui constitue un élément déterminant de la réquisition, dans sa définition. On observera qu'à la fin de ce même alinéa, la notion de " personnes à revenus modestes et personnes défavorisées ", qui sert de référence au préfet pour apprécier l'importance du déséquilibre entre l'offre et la demande de logement, ne correspond pas à une catégorie juridique. Sans doute eût-il été préférable de se référer, pour déterminer la population concernée, à la définition délimitant la catégorie des bénéficiaires de la réquisition.

Le deuxième alinéa de l'article L. 642-1 décrit le chaînage juridique découlant de la réquisition : le préfet désigne un attributaire qui exerce un droit de jouissance sur les locaux réquisitionnés et doit les donner à bail aux personnes désignées par le préfet comme répondant aux critères définissant les bénéficiaires.

Cependant, la rédaction proposée, tout en explicitant le rôle d'intermédiaire dévolu à l'attributaire, laisse supposer que ce dernier pourrait, au moins à titre temporaire, utiliser les locaux concernés pour son propre compte. Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à cet égard à lever toute ambiguïté.

Le troisième aliéna de l'article L. 642-1 ouvre à l'attributaire la faculté de réaliser des travaux de réhabilitation des locaux réquisitionnés. Cette disposition part du constat que si le bénéficiaire ne dispose pas de ressources nécessaires pour accéder au marché locatif privé, il n'a pas non plus les moyens de réaliser les travaux qui s'imposent. Ceux-ci incombent donc à l'attributaire.

Aux termes du projet de loi, il est simplement tenu d'en informer le titulaire du droit d'usage, sans autre précision. Or, la teneur des travaux, leur importance ainsi que le délai prévu pour leur réalisation n'est pas indifférent pour le titulaire du droit d'usage puisque, en particulier, en vertu de l'article L. 642-15, l'indemnité qui lui sera versée par l'attributaire sera amputée du montant correspondant à l'amortissement de ces travaux. Aussi convient-il de garantir au titulaire du droit d'usage que l'ensemble de ces informations lui seront délivrées par l'attributaire.

Votre commission des Lois vous propose un amendement en ce sens.

Par le mécanisme susvisé de déduction des sommes correspondant à l'amortissement des travaux, il apparaît que c'est en définitive le titulaire du droit d'usage qui supportera le coût des travaux de mise aux normes. Ce dispositif diffère fondamentalement du mécanisme prévu en matière de bail à réhabilitation où le poids de l'investissement repose sur le preneur : en effet, le prix du bail à réhabilitation, laissé à l'appréciation des parties, peut être constitué par l'apport en nature que constituent les travaux réalisés par le preneur, auquel vient s'ajouter, le cas échéant, le versement d'une somme en espèces. En outre, l'article L.252-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit qu'en fin de bail " les améliorations réalisées bénéficient au bailleur sans indemnisation ". Si, dans le régime de réquisition proposé, la charge financière des travaux réalisés doit in fine peser sur le titulaire du droit d'usage, alors même que son accord n'est pas requis pour définir les travaux nécessaires, il paraît au minimum indispensable de prévoir que c'est l'attributaire qui effectuera la mise de fonds initiale, sachant qu'à cette avance de trésorerie s'ajoutera, pendant la durée des travaux, le paiement de l'indemnité due au titulaire du droit d'usage dès le début de la réquisition, non compensée par la perception de loyers puisque le bénéficiaire n'occupera pas encore les lieux.

Votre commission des Lois vous propose un amendement pour apporter cette garantie au titulaire du droit d'usage.

Votre commission ayant proposé d'intégrer la durée de la réquisition, élément essentiel de sa définition, au premier alinéa de l'article L. 642-1, il conviendrait de vider totalement de sa substance l'article L. 642-5 en déplaçant, en fin d'article L. 642-1, la précision selon laquelle la durée de la réquisition peut être portée jusqu'à douze ans en fonction de l'ampleur des travaux réalisés. Votre commission des Lois vous soumet à cet effet un amendement.

Le dernier alinéa de l'article L. 642-1 constitue un ajout de l'Assemblée nationale. Son objet est de préciser que les locaux régulièrement affectés à un usage autre que l'habitation peuvent, à l'issue de la réquisition, retrouver leur affectation initiale sur simple déclaration.

Bien que l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation prévoie que les locaux régulièrement affectés à un usage autre que l'habitation et temporairement affectés à l'habitation pour une durée n'excédant pas treize ans retrouvent, à l'expiration du délai, leur affectation antérieure sur simple déclaration, il n'est pas certain que cette disposition puisse s'appliquer en matière de réquisition. En effet, si la durée de la réquisition est expressément limitée dans le temps et ne peut excéder douze ans, le caractère temporaire du changement d'affection éventuel n'est pas spécifié. Aussi votre commission des Lois vous propose-t- elle de maintenir cet ajout de l'Assemblée nationale.

· L'article L. 642-2 fixe la liste des différentes catégories d'attributaires. Il s'agit de l'Etat, des collectivités territoriales, des organismes HLM, des sociétés d'économie mixte dont l'objet est de construire ou de donner à bail des logements, ainsi qu'une catégorie résiduelle constituée par les " organismes agréés à cette fin par l'Etat ".

L'attributaire a vocation à jouer le rôle de maître d'ouvrage pour la réalisation des travaux de mise aux normes minimales d'habitabilité, et de gestionnaire de l'immeuble réquisitionné.

Aussi doit-il pouvoir fournir des garanties d'ordre à la fois technique et financier. Les conditions de l'agrément délivré par l'Etat, devant permettre en particulier à certaines associations de se porter attributaire, devront être suffisamment strictes. A cet égard, la formule retenue par le dernier alinéa (5°) de cet article paraît trop vague et il semble préférable de reproduire ici l'expression figurant sous l'article L. 252-1 du code la construction et de l'habitation relatif au bail à réhabilitation. Votre commission vous soumet un amendement à cet effet.

· L'article L. 642-3 précise que les rapports entre l'Etat et les attributaires sont régis par voie conventionnelle. On suppose que cette convention comportera la désignation des biens réquisitionnés, la durée de la réquisition, la description et le calendrier des travaux à réaliser qui pourront, comme en 1995 et 1996, être partiellement pris en charge par l'Etat. En effet, s'agissant d'une opération d'intérêt général et de solidarité nationale, l'Etat devrait logiquement contribuer au financement des travaux par l'octroi de subventions 4(*).

Il paraît cependant nécessaire de préciser ici que la convention devra être conclue avant que l'opération de réquisition ne puisse être véritablement engagée, c'est-à-dire avant toute notification au titulaire du droit d'usage des locaux concernés de l'intention de réquititionner. Votre commission des Lois vous soumet un amendement insérant cette précision.

· L'article L. 642-4 définit les personnes éligibles au bénéfice d'un logement réquisitionné. Contrairement au régime de la réquisition actuellement en vigueur, la définition est fondée sur une condition de ressources : le bénéficiaire est une personne justifiant de ressources inférieures à un plafond fixé par décret. Il s'agit là d'un critère objectif. Vient s'ajouter un critère plus subjectif : celui des " mauvaises conditions de logement ", laissé à l'appréciation du préfet chargé de désigner les bénéficiaires.

· L'article L. 642-5 précise la durée de la réquisition en fixant un plancher, un an, et un plafond, six ans, ce dernier pouvant être porté à douze ans lorsque l'importance des travaux de mise aux normes d'habitabilité à réaliser nécessite une période d'amortissement supérieure à six ans. L'appréciation en revient au préfet. On peut cependant s'interroger sur la véritable signification d'une réquisition dont la durée atteindrait douze ans : une telle durée confère à la réquisition un caractère confiscatoire qui pourrait s'apparenter à une expropriation déguisée.

Pour fixer cette durée, les auteurs du projet de loi se sont inspirés des dispositions applicables en matière de bail à réhabilitation : l'article L. 252-1 du code la construction et de l'habitation résultant de l'article 11 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement dispose en effet qu'un tel bail " est conclu pour une durée minimale de douze ans ". Il ne saurait cependant y avoir d'assimilation entre bail à réhabilitation et réquisition. En effet, le régime applicable au bail à réhabilitation fournit d'importantes garanties au propriétaire : sa conclusion suppose un accord de volonté et nécessite un acte authentique ; le preneur verse au bailleur un prix laissé à leur appréciation commune ; le preneur s'engage à réaliser les travaux d'amélioration spécifiés par le bail, leur bénéfice restant acquis in fine de plein droit au bailleur sans indemnité ; enfin, pendant toute la durée du bail, une obligation d'entretien et de réparation pèse sur le preneur.

Votre commission des Lois ayant proposé d'intégrer les éléments relatifs à la durée de la réquisition au sein de l'article L. 642-1, elle vous soumet un amendement de coordination tendant à supprimer l'article L. 642-5.

· L'article L. 642-6 ouvre au titulaire du droit d'usage la faculté d'exercer un droit de reprise au bout de neuf ans, dans les conditions prévues à l'article L. 642-18 (préavis d'un an et remboursement du coût des travaux non amorti).

Cette disposition réserve l'existence d'un droit de reprise aux seules hypothèses où, les travaux à réaliser étant particulièrement importants, la durée de réquisition excède six ans. Encore ce droit ne peut-il être mis en oeuvre qu'après neuf années, c'est-à-dire en pratique dans les cas où la réquisition aura été décidée pour dix à douze ans. Le point de départ de ce délai de neuf ans est la date de prise d'effet de l'arrêté de réquisition, c'est-à-dire sa date de notification. Pour éviter toute ambiguïté sur ce point, votre commission des Lois vous propose un amendement de précision.

On peut s'interroger sur le choix du butoir de neuf ans. Le projet de loi semble avoir transposé aux relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire le régime applicable aux relations entre le nu-propriétaire et l'usufruitier résultant de l'article 595 du code civil. En vertu de cet article 595 du code civil, un bail conclu par un usufruitier est inopposable au nu-propriétaire, en cas de cession de l'usufruit, au-delà d'une durée de neuf ans. Le projet de loi semble ainsi assimiler le titulaire du droit d'usage à un simple nu-propriétaire et l'attributaire à un usufruitier donnant à bail les locaux.

Cette transposition paraît cependant audacieuse car le titulaire du droit d'usage propriétaire des locaux se voit réduit au rang de nu-propriétaire. La dépossession pendant ce délai est donc totale et irréfragable.

Section II : Procédure

· L'article L. 642-7 permet au préfet de bénéficier du concours d'agents assermentés pour déterminer les locaux vacants, rechercher depuis quelle date ces locaux sont vacants et identifier les personnes titulaires d'un droit d'usage sur ces locaux.

Pour effectuer ces recherches, les agents assermentés sont dotés du pouvoir de consulter plusieurs fichiers : celui de l'eau, du gaz, de l'électricité, du téléphone, ainsi que ceux tenus par les professionnels de l'immobilier. En contrepartie de ces prérogatives exorbitantes les autorisant à consulter des fichiers nominatifs, ces agents doivent garder secrètes les informations recueillies.

Les agents assermentés bénéficient également d'un droit de visite des locaux réquisitionnés et peuvent être accompagnés par des experts. Chaque visite doit être autorisée par le titulaire du droit d'usage. A défaut de l'accord de celui-ci, l'autorisation du juge judiciaire est requise.

Votre commission des Lois vous propose au premier alinéa de l'article L. 642-7 deux amendements, l'un de nature rédactionnelle, l'autre pour préciser que l'ensemble des démarches effectuées par les agents assermentés sont couvertes par le secret, qu'il s'agisse des consultations de fichiers ou des visites de locaux réquisitionnés.

· L'article L.642-8 prévoit que les services fiscaux fournissent au préfet les informations nominatives dont ils disposent sur les locaux vacants. Il devrait s'agir en particulier du non paiement de la taxe d'habitation.

· L'article L.642-9 prévoit qu'après avoir sollicité l'avis du maire, le préfet notifie au titulaire du droit d'usage son intention de procéder à une réquisition. La notification doit indiquer les motifs et la durée de la réquisition envisagée.

Dans la procédure de réquisition actuellement en vigueur, l'avis du maire est requis par l'article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un avis conforme, la décision de réquisitionner appartenant au préfet, l'avis du maire constitue néanmoins une formalité obligatoire, à peine de nullité de la procédure (CE, 16 avril 1947, Dame Maurellet). Cette solution doit être transposée à la procédure de réquisition avec attributaire.

Par ailleurs, afin de conférer date certaine à la notification de l'intention de réquisitionner et de faciliter la computation des délais impartis au titulaire du droit d'usage pour répondre et au préfet pour prendre sa décision définitive, il convient de prévoir que la notification de l'intention sera effectuée par voie de lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Votre commission des Lois vous propose un amendement à cet effet qui opère d'ailleurs une coordination avec l'article L. 642-13.

· L'article L 642-10 octroie au titulaire du droit d'usage auquel le préfet a signifié son intention de réquisitionner, la faculté de répondre, dans un délai de deux mois suivant la notification, pour faire part de son accord ou de son opposition, de son intention de mettre fin à la vacance ou de son engagement à effectuer des travaux pour mettre fin à la vacance des locaux .

L'accord ou l'opposition exprimés ont une portée purement informative : ils ne lient en rien le préfet qui conserve sa liberté d'appréciation sur l'opportunité d'engager la procédure de réquisition.

Dans le cas où le titulaire du droit d'usage manifeste son intention de mettre fin à la vacance, c'est-à-dire de donner à bail les locaux concernés, il est prévu que cette intention doit se traduire dans les faits dans un délai de trois mois à compter de la notification adressée par le préfet. Il est apparu à votre commission que ce délai, qui paraît inclure le délai de deux mois imparti au titulaire du droit d'usage pour répondre, était trop court pour que ce dernier puisse effectivement trouver un locataire. C'est pourquoi elle vous propose, par un amendement, de le porter à six mois, laps de temps qui constitue un délai raisonnable.

Enfin, lorsque le titulaire du droit d'usage s'engage à effectuer des travaux pour mettre fin à la vacance, il doit fournir un échéancier soumis à l'approbation du préfet.

· L'article L.642-11 limite dans le temps la possibilité, pour le préfet, de notifier sa décision au titulaire du droit d'usage. Cette notification ne peut intervenir qu'après la réponse de ce dernier à l'intention de réquisitionner ou, à défaut de réponse expresse du titulaire du droit d'usage, à l'expiration du délai de deux mois qui lui était imparti pour répondre. La décision préfectorale doit en outre intervenir, en tout état de cause, avant l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la notification de l'intention de réquisitionner.

Trois hypothèses sont distinguées :

- le préfet décide de procéder à la réquisition : il prend un arrêté motivé.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à ce que cet arrêté mentionne l'attributaire désigné et la durée de réquisition. Cette dernière indication est en effet exigée aux termes de l'article L. 642-9, concernant la notification de l'intention de réquisitionner, mais il ne s'agit à ce moment que d'un projet. S'agissant d'une information essentielle pour le titulaire du droit d'usage privé de la jouissance de son bien, cette indication doit figurer dans la décision de réquisition. La durée de réquisition décidée ne saurait en outre excéder celle initialement envisagée ;

- le préfet approuve l'échéancier de réalisation des travaux destinés à mettre fin à la vacance qui lui a été adressée par le titulaire du droit d'usage en vertu de l'article L.642-10 (3°) ;

- le préfet décide de ne pas poursuivre la procédure de réquisition.

S'il apparaît opportun que le préfet informe expressément le titulaire du droit d'usage de sa décision d'abandonner la procédure de réquisition, la portée d'une telle décision paraît limitée. En effet, en l'absence d'une telle décision, la procédure sera frappée de caducité à l'expiration du délai de quatre mois suivant la notification de l'intention de procéder à la réquisition.

Votre commission vous propose, par un amendement, de compléter cet article afin de prévoir que la notification de la décision préfectorale interviendra par voie de lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette formalité permet de conférer date certaine à la notification de la décision préfectorale et d'opérer une coordination avec l'article L. 642-13.

· L'article L.642-12 prévoit que le titulaire du droit d'usage qui, en vertu de l'article L. 642-10 (2°), s'est engagé à mettre fin à la vacance dans un délai de trois mois, doit justifier de l'exécution de son engagement à la demande du préfet. A défaut de justification utile, laissée à l'appréciation du préfet, ce dernier peut notifier l'arrêté de réquisition.

· L'article L.642-13 dispose qu'à défaut d'adresse connue du titulaire du droit d'usage ou à défaut de réception de la lettre recommandée, la notification de l'intention de réquisitionner ou l'arrêté de réquisition sont affichés à la porte des locaux, cet affichage valant alors notification.

Il précise qu'à compter de la notification de l'arrêté de réquisition, le préfet peut requérir la force publique pour pénétrer dans les locaux réquisitionnés.

Cet article appelle plusieurs observations.

Tout d'abord, l'hypothèse selon laquelle l'adresse du titulaire du droit d'usage resterait inconnue du préfet paraît peu vraisemblable. Les articles L. 642-7 et L.642-8 lui offrent en effet des moyens d'investigation efficaces : en particulier, les services fiscaux chargés de recouvrer la taxe foncière devraient pouvoir lui fournir l'adresse fiscale du titulaire du droit d'usage. En outre, s'agissant d'une personne morale constituée sous forme de société, l'adresse de son siège est nécessairement inscrite au registre du commerce et des sociétés. Ainsi l'image d'une personne morale partie à la cloche de bois peut-elle prêter à sourire !

Par ailleurs, il apparaît inopportun de permettre au préfet d'entrer dans les lieux avec le concours de la force publique dès la notification de l'arrêté de réquisition. Sans faire obstacle à la réquisition, il convient de ménager un délai raisonnable pour que le titulaire du droit d'usage puisse prendre connaissance de la décision de réquisition.

Votre commission vous propose un amendement de réécriture de l'article L. 642-13 pour tenir compte de ces observations.

Section III : Relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire

Cette troisième section, constituée des articles L. 642-14 à L. 642-20, définit le régime juridique applicable aux relations nouées entre le titulaire du droit d'usage des locaux et l'attributaire.

· L'article L. 642-14 prévoit que, sous réserve des dispositions du présent chapitre, les relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire sont régies par les articles du code civil relatif au louage des choses. Ces dispositions du code civil n'ont donc vocation à s'appliquer qu'à titre subsidiaire, lorsque le régime de la réquisition ne permet pas de répondre à la question posée.

Si, à défaut d'élaborer un régime juridique complet, il convenait de viser un cadre juridique existant, la référence au louage des choses paraît cependant singulière. Il n'existe en effet aucun contrat de location entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire : leurs relations ne sont d'ailleurs pas de nature conventionnelle.

Une telle situation étant tout à fait inédite, il paraît cependant difficile de viser un autre régime juridique de référence. La référence aux dispositions du code civil constitue donc une simple commodité. Devrait ainsi s'appliquer, par l'exemple, l'obligation selon laquelle, aux termes de l'article 1735 du code civil, le preneur est tenu des dégradations et des pertes qui arrivent par le fait de ses sous-locataires : le bénéficiaire de la réquisition, auteur des dégradations, sera assimilé à un sous-locataire et l'attributaire devra dédommager le titulaire du droit d'usage.

· L'article L. 642-15 prévoit le versement mensuel au titulaire du droit d'usage, par l'attributaire, d'une indemnité. Cette indemnité est due dès la prise de possession des locaux par l'attributaire et comprend donc le délai de réalisation des travaux de mise aux normes bien que pendant ce délai l'attributaire ne puisse percevoir de loyer lorsque l'importance des travaux empêche toute occupation par un bénéficiaire. Pendant parfois plusieurs mois, l'attributaire devra ainsi payer une indemnité mensuelle sans compensation correspondant à un encaissement de loyers.

Le montant de l'indemnité est égal à celui du loyer, dont les modalités de calcul sont fixées par décret, amputé d'un somme correspondant à l'amortissement des travaux et aux frais de gestion. Les conditions de calcul de l'amortissement et des frais de gestion sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Comme cela a été souligné précédemment, pareil dispositif signifie qu'in fine les travaux réalisés auront été financés par le titulaire du droit d'usage, contrairement à ce qui résulte du régime applicable en matière de bail à réhabilitation. Si cela peut paraître admissible dans la mesure où, à l'issue de la réquisition, ces travaux d'amélioration bénéficient à celui-ci, il convient cependant d'empêcher que le dispositif proposé ne conduise, au gré de l'application du tableau d'amortissement, à ce que l'échéance mensuelle relative au coût d'amortissement des travaux n'excède le montant de l'indemnité : on se trouverait alors dans une situation singulière où le titulaire du droit d'usage, au lieu de percevoir une indemnité, serait conduit à effectuer des versements à l'attributaire.

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à prévenir ce type de situation.

· L'article L. 642-16 donne compétence au juge judiciaire pour connaître du contentieux aux fins d'indemnisation du fait du préjudice matériel, direct et certain causé par la mise en oeuvre de la réquisition.

C'est en effet traditionnellement le juge judiciaire qui est compétent lorsque le préjudice résulte d'une atteinte au droit de propriété. Contrairement à l'expropriation, où la fixation de l'indemnité constitue un préalable, l'indemnisation, en matière de réquisition, n'intervient qu'a posteriori et à condition, pour le titulaire du droit d'usage, de faire la preuve d'un préjudice matériel, direct et certain.

Il est précisé que l'indemnisation est prise en charge par l'Etat.

On peut cependant s'interroger sur le point de savoir quel type de préjudice sera pris en considération. Il ne s'agit sans doute pas du préjudice résultant de la privation du droit de jouissance puisque le titulaire du droit d'usage perçoit une indemnité censée la compenser. Peut-être pourrait-il s'agir, par exemple, du préjudice résultant de l'impossibilité de conclure une vente du fait de la réquisition, alors assimilable à la perte d'une chance selon la jurisprudence applicable en matière de responsabilité délictuelle ?

· L'article L.642-17 prévoit que la cession des locaux concernés, qu'elle soit réalisée à titre onéreux ou à titre gratuit, n'affecte pas la réquisition.

Cette disposition tend à éviter que le titulaire du droit d'usage n'essaie de soustraire son bien à la réquisition en le vendant ou en en faisant don, cette dernière hypothèse semblant, au demeurant, largement relever de la fiction puisque le projet de loi entend lutter contre l'investissement immobilier spéculatif.

Au surplus, la précision " à titre onéreux ou gratuit " paraît superfétatoire : en effet, la transmission ne peut être réalisée qu'à titre onéreux ou à titre gratuit.

Cette disposition pose toutefois le problème de la connaissance, par l'acquéreur éventuel, de la situation du bien au regard de la réquisition. S'il peut paraître inopportun, au regard des principes généraux du droit des obligations, de prévoir que l'acte réalisant ou constatant la vente devra mentionner la réquisition à peine de nullité, il convient en revanche d'exiger que cette mention soit inscrite au fichier immobilier tenu par le bureau des hypothèques du lieu de situation de l'immeuble. Le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière devra donc être modifié pour tenir compte de cet impératif.

· L'article L. 642-18 précise les conditions d'exercice du droit de reprise ouvert au titulaire du droit d'usage au bout de neuf ans par l'article L.642-6.

Le droit de reprise ne peut ainsi être exercé qu'à la double condition, pour le titulaire du droit d'usage, d'avoir signifié à l'attributaire sa décision de reprendre le bien avec un préavis d'un an et de l'avoir indemnisé du montant des travaux non amortis trois mois avant l'expiration de ce délai de préavis.

Le droit de reprise ne pouvant s'exercer effectivement, aux termes de l'article L.642-6, qu'à l'expiration de la neuvième année de réquisition, le préavis devra être adressé à l'attributaire au plus tôt à l'expiration de la huitième année.

Respect du délai de préavis et indemnisation du coût des travaux non encore amortis constituent deux conditions cumulatives de l'exercice du droit de reprise.

· L'article L. 642-19 attribue compétence au juge judiciaire pour connaître du contentieux des relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire, bien que ce dernier puisse être une personne publique, État ou collectivité territoriale. Ceci paraît conforme au principe selon lequel le contentieux relatif au droit de propriété constitue un bloc de compétence judiciaire.

· L'article L. 642-20 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions d'application des dispositions figurant sous les trois premières sections du chapitre II consacré à la réquisition avec attributaire.

Section IV : Relations entre l'attributaire et le bénéficiaire

La section IV, constituée de six articles (articles L. 642-21 à L. 642 - 26), rend compte du régime juridique applicable aux relations entre l'attributaire et le bénéficiaire.

· L'article L.642-21 dispose que, sous réserve des obligations légales spécifiques figurant à la présente section, les relations qui se nouent entre l'attributaire et le bénéficiaire sont régies par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Le lien juridique qui les unit est de nature contractuelle : il s'agit d'un bail. Ainsi, contrairement au régime de la réquisition résultant de l'ordonnance du 11 octobre 1945, le bénéficiaire, titulaire d'un bail, ne se trouve pas dans une situation précaire et révocable à tout moment. On peut s'interroger sur la compatibilité d'un tel lien avec la nature même de la réquisition qui doit rester une réponse exceptionnelle et temporaire aux problèmes de logement.

Les articles qui suivent prévoient un certain nombre de dérogations au régime qui résulterait de l'application de la loi du 6 juillet 1989.

· Votre commission vous propose par un amendement, d'insérer après l'article L.642-21 un article additionnel reproduisant les dispositions figurant sous le premier alinéa de l'article L. 642-23 qui définit la durée du bail et exclut toute exigence de dépôt de garantie ou de caution. Il paraît en effet logique de placer en tête du dispositif des dispositions comportant des indications essentielles du régime applicable.

· L'article L.642-22 fixe des modalités de détermination, de révision et de paiement du loyer dû par le bénéficiaire à l'attributaire. Le loyer est déterminé par application d'un prix de base au mètre carré de surface habitable, fixé par décret. Il s'agit donc d'un prix forfaitaire, indépendant de la qualité et de la situation de l'immeuble et sans lien avec le prix du marché, contrairement à ce que prévoyait l'ordonnance du 11 octobre 1945 (article L. 641-7 du code la construction et de l'habitation). Cette disposition tire les conséquences de la pratique des réquisitions mises en oeuvre en 1995 et 1996 où le prix de base retenu fut respectivement de 25 francs et de 26 francs le mètre carré.

Le contrat de location étant conclu pour une durée d'un an renouvelable aux termes de l'article L. 642-23, la révision du loyer intervient au terme de chaque période annuelle.

Le critère retenu pour déterminer l'évolution du loyer est celui prescrit par l'article 17 d) de la loi du 6 juillet 1989, à savoir la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice national mesurant le coût de la construction publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et des indices des trois trimestres qui précèdent la date de référence.

Le dernier alinéa précise que le loyer est payé mensuellement, à terme échu. La périodicité de paiement ainsi prévue ne trouve pas de correspondance dans la section III concernant les modalités de versement par l'attributaire d'une indemnité au titulaire du droit d'usage si bien que, dans l'hypothèse où cette indemnité devrait faire l'objet d'un versement préalable, ce qui semble devoir être le cas s'agissant d'un dédommagement de la privation de jouissance touchant au droit de propriété, il revient à l'attributaire de faire l'avance des sommes correspondantes dans l'attente du recouvrement du loyer.

· Votre commission vous propose, par deux amendements, de transférer dans deux articles additionnels après l'article L. 642-22 les dispositions figurant sous les articles L.642-24 et L. 642-25, qui respectivement, définissent le délai de préavis du congé donné par le bénéficiaire et interdisent à celui-ci de céder son bail ou de sous-louer. La bonne compréhension du dispositif relatif à l'expiration du bail et au mécanisme de sortie de la réquisition figurant sous les articles L. 642-23 et L. 642-26 exige que ces dispositions soient immédiatement consécutives.

· L'article L.642-23 fixe la durée du bail, ses modalités de reconduction et les conditions auxquelles l'occupant peut être déchu du bénéfice du contrat de location.

Le premier alinéa dispose que le contrat de location est conclu pour une durée d'un an ou, si la période restant à courir jusqu'à la fin de la réquisition est inférieure à un an, pour cette période.

L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a complété cet alinéa pour préciser que le contrat de location ne devrait comporter ni dépôt de garantie, ni caution simple ou solidaire. Si l'exigence d'un dépôt de garantie ou d'une caution paraît en effet difficilement praticable dans la mesure où les bénéficiaires sont des personnes particulièrement défavorisées, on peut s'interroger sur le recours dont disposera le titulaire du droit d'usage à l'expiration de la réquisition en cas de dégradations.

Il semble que la réponse puisse être trouvée dans l'article 1735 du code civil applicable aux relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire qui énonce que le preneur est tenu des dégradations et pertes occasionnées par le fait du sous-locataire.

Votre commission vous soumet un amendement de suppression de ce premier alinéa dont elle a proposé de reproduire les dispositions dans un article additionnel après l'article L. 642-21.

Le deuxième alinéa ouvre la faculté au préfet, trois mois avant l'expiration du bail, de proposer au bénéficiaire un autre logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités. En cas de refus du bénéficiaire, celui-ci est déchu de tout titre d'occupation au terme du contrat de location. Cette déchéance est automatique et résulte du seul refus : ainsi, l'ajout de l'Assemblée nationale tendant à excepter les cas où le bénéficiaire pourrait se prévaloir d'un " motif légitime et sérieux " paraît sans portée pratique dès lors que le juge n'est pas amené à apprécier la situation. En outre, l'offre de relogement formulée par le préfet doit tenir compte des besoins et des possibilités du bénéficiaire ce qui constitue une garantie suffisante. Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à supprimer cet ajout.

Elle vous soumet en outre un amendement de cohérence tendant à préciser que l'hypothèse dans laquelle le préfet a la faculté et non l'obligation de proposer un relogement est celle où l'expiration du bail intervient avant le terme de la réquisition. L'hypothèse de la coïncidence entre expiration du bail et expiration de la réquisition relève en effet de l'article L. 642-26.

Le dernier alinéa prévoit qu'à défaut d'offre de relogement le bail est reconduit pour la même durée, à savoir une année, ou pour la durée restant à courir jusqu'au terme de la réquisition si celle-ci est inférieure à un an. Cette disposition tend une nouvelle fois à accréditer l'idée selon laquelle la réquisition, contrairement à ce qui devrait être, peut constituer une réponse durable aux problèmes de logement des personnes défavorisées.

· L'article L. 642-24 permet au bénéficiaire de donner congé à tout moment à condition de respecter un préavis d'un mois. Cette durée de préavis diffère de celle résultant du I de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 qui est en principe de trois mois. On observera cependant qu'aux termes de cette loi le délai est réduit à un mois en cas de mutation ou de nouvel emploi consécutif à une perte d'emploi, pour les locataires de plus de soixante ans dont l'état de santé justifie un changement de domicile et pour les bénéficiaires du RMI.

Votre commission vous propose un amendement de conséquence tendant à supprimer cet article dont les dispositions sont transférées après l'article L. 642-22.

· L'article L. 642-25 interdit au bénéficiaire de céder le bail dont il est titulaire ou de sous-louer le logement qu'il occupe. Pareille interdiction est également prescrite par l'article 8 de la loi du 6 juillet 1989 qui réserve cependant le cas où le locataire recueillerait l'accord du bailleur en vue de céder son contrat ou de sous-louer.

Votre commission vous propose un amendement de conséquence tendant à supprimer cet article dont les dispositions sont transférées après l'article L. 642-22.

· L'article L. 642-26 décrit le mécanisme de sortie de la réquisition.

Aux termes du premier alinéa, si le titulaire du droit d'usage n'a pas proposé au bénéficiaire, trois mois au moins avant la fin de la réquisition, un contrat de location, une obligation de relogement pèse sur l'attributaire et, subsidiairement, sur le préfet. L'attributaire ou le préfet sont en effet alors tenus de proposer au bénéficiaire qui remplit les conditions pour l'attribution d'un logement HLM la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités.

Ce dispositif, bien qu'inspiré de l'article L. 252-4 du code la construction et de l'habitation relatif au bail à réhabilitation contient une double incohérence. En effet, et en premier lieu, l'obligation de relogement étant subordonnée à l'absence de proposition de contrat de location émanant du titulaire du droit d'usage, il suffit que ce dernier formule une telle proposition pour que cette obligation n'ait pas cours. Or une offre de location pourrait très bien être formulée sans pour autant être susceptible d'être acceptée par le bénéficiaire dans la mesure où, en particulier, elle excéderait ses possibilités. Le bénéficiaire se verrait alors privé de toute garantie de relogement.

Par ailleurs et en second lieu, le mécanisme proposé prévoit une obligation de relogement à la charge à la fois de l'attributaire et du préfet. En l'absence de caractère solidaire d'une telle obligation, ce dispositif paraît dépourvu de signification juridique. En outre, il semble difficile de faire peser sur l'attributaire une obligation de relogement dans la mesure où il ne dispose pas nécessairement d'un parc locatif suffisant : cette impossibilité pourrait en particulier concerner certains organismes agréés susceptibles d'être désignés comme attributaire.

Pour cet ensemble de raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à substituer au mécanisme proposé un dispositif aux termes duquel, en l'absence de contrat de location conclu entre le titulaire du droit d'usage et le bénéficiaire au moins trois mois avant la fin de la réquisition, l'attributaire peut formuler une offre de relogement à défaut de quoi l'obligation de reloger le bénéficiaire incombe au préfet.

Le second alinéa prévoit qu'en l'absence de bail conclu entre le titulaire du droit d'usage et le bénéficiaire et en cas de refus de l'offre de relogement qui lui est adressée, le bénéficiaire est déchu de tout titre d'occupation à l'expiration de la réquisition.

Comme à l'article L. 642-23, l'Assemblée nationale a exclu du champ de cette déchéance les bénéficiaires pouvant se prévaloir d'un motif légitime et sérieux. De le même façon, votre commission des Lois vous propose un amendement pour supprimer cet ajout qui aurait pour effet d'annuler le caractère automatique de la déchéance et consacrerait, de facto, le maintien dans les lieux du bénéficiaire et un prolongement sine die de la réquisition.

Section V : Dispositions pénales

· La section V, constituée d'un article unique (article L. 642-27) érige en délit puni d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende le fait de dissimuler par des manoeuvres frauduleuses des locaux vacants ou de faire obstacle à une opération de réquisition en détruisant ou détériorant le bien qu'il est envisagé de réquisitionner.

Il est prévu que les personnes morales puissent être déclarées pénalement responsables : le montant de l'amende encouru est alors égal au quintuple de celui susceptible d'être infligé à une personne physique, soit 500 000 francs (article 131-38 du code pénal).

L'article L. 642-27 dispose in fine que les travaux de remise en état peuvent être exécutés aux frais du condamné : il s'agit d'une peine complémentaire qui vient s'ajouter à la peine d'amende ou d'emprisonnement.

Le dispositif répressif résultant de l'ordonnance du 11 octobre 1945 applicable au propriétaire du bien réquisitionné ne vise que les agissements tendant à faire obstacle aux visites par les agents assermentés. L'article L. 651-7 du code la construction et de l'habitation prévoit dans ce cas l'application d'une simple amende civile de 15 000 francs.

Sous réserve des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 31.

Article additionnel après l'article 31
Limitation à une durée de cinq ans de la validité du régime de la réquisition avec attributaire

Le dispositif instaurant la réquisition avec attributaire constitue un mécanisme novateur et complexe dont la mise en oeuvre mérite d'être expérimentée et validée. Il serait en effet souhaitable d'éviter la multiplication des régimes qui, à défaut de prévoir leur caducité, restent en vigueur et sont progressivement frappés d'obsolescence, " polluant " ainsi l'ordonnancement juridique, comme cela a été constaté pour le dispositif résultant de l'ordonnance du 11 octobre 1945.

C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose un amendement insérant un artilce additionnel après l'article 31 pour limiter à cinq ans la durée de validité du régime de réquisition avec attributaire.

CHAPITRE IV
EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ

Article 40
(articles L. 15-1 nouveau et L. 18 du code électoral)
Inscription des personnes sans domicile fixe sur les listes électorales

Cet article tend à rendre plus effectif l'exercice du droit de vote des personnes qui ne remplissent pas la condition de domicile posée par le code électoral.

En l'état actuel du droit, seuls les électeurs qui ont leur domicile réel dans la commune et ceux qui y habitent depuis six mois au moins, ainsi que ceux qui acquittent depuis cinq ans au moins les impôts locaux, peuvent être inscrits sur la liste électorale communale (article L. 11 du code électoral). Celle-ci indique le domicile ou la résidence des électeurs (L. 18 du code électoral).

Ainsi, la condition de domicile fixée par la loi rend plus difficile l'exercice du droit de vote par les personnes sans domicile fixe. Pourtant, aux termes de l'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, " sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ". Le projet de loi faciliterait la mise en oeuvre d'un droit que la Constitution reconnaît à tous les Français.

· Le paragraphe I du présent article complète la section première du chapitre II du titre Ier du livre Ier du code électoral (dispositions communes à l'élection des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux) en y ajoutant un article L. 15-1 pour faciliter la domiciliation électorale des personnes sans domicile fixe.

Cet article L. 15-1 nouveau envisage le cas des citoyens qui ne peuvent fournir la preuve d'un domicile ou d'une résidence et auxquels la loi n'a pas fixé une commune de rattachement.

Le rattachement à une commune permet en effet à certaines personnes sans domicile fixe d'exercer leurs droits électoraux. Il est organisé par la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe, qui prévoit le rattachement à une commune des personnes logeant de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout autre abri mobile, dans la limite d'un seuil fixé par la loi : le nombre de ces personnes rattachées à une commune ne doit pas dépasser 3% de la population municipale.

Le rattachement à une commune, s'il ne vaut pas domicile fixe et déterminé, permet cependant l'exercice des droits électoraux : l'inscription sur la liste électorale, sur la demande des intéressés, s'opère après trois ans de rattachement ininterrompu dans la même commune.

L'article L. 15-1 nouveau du code électoral proposé par cet article prévoit que les personnes sans domicile fixe sont, sur leur demande, inscrites sur la liste électorale de la commune où est situé l'organisme d'accueil agréé dont l'adresse figure depuis au moins six mois sur leur carte nationale d'identité, ou qui leur a fourni une attestation établissant leur lien avec lui depuis au moins six mois.

La solution proposée par ce dispositif est comparable à celle résultant de l'article 1er du décret n° 94-876 du 12 octobre 1994 relatif à la délivrance de la carte nationale d'identité (CNI) aux personnes sans domicile fixe, selon lequel : "  les personnes qui n'ont pas la possibilité d'apporter la preuve d'un domicile ou d'une résidence, ou auxquelles la loi n'a pas fixé une commune de rattachement, doivent fournir une attestation établissant leur lien avec un organisme d'accueil figurant sur une liste établie par le préfet et, à Paris, par le préfet de police. Il est fait mention sur la carte nationale d'identité de l'adresse de l'organisme d'accueil, à l'exclusion de sa dénomination ". L'organisme d'accueil qui fournit une adresse pour l'exercice du droit de vote est agréé dans les mêmes conditions que l'organisme dont l'adresse figure sur la carte d'identité du demandeur.

Le décret n° 94-876 précité dispose que la mention de l'adresse de l'organisme d'accueil agréé sur la CNI n'emporte pas les effets juridiques attachés à la résidence ou au domicile. L'article L. 15-1 nouveau, qui serait inséré dans le code électoral, signifie que la domiciliation ainsi créée aurait une portée limitée à ce code. En particulier, elle ne peut être confondue avec le domicile de secours de la personne sans domicile fixe ; elle ne décharge pas l'Etat de sa responsabilité en matière d'aide sociale pour ces personnes. D'ailleurs une rédaction similaire existe dans la loi n°69-3 du 3 janvier 1969 précitée : " le rattachement à une commune ne vaut pas domicile fixe et déterminé. Il ne saurait entraîner un transfert de charges de l'Etat sur les collectivités locales, notamment en ce qui concerne les frais d'aide sociale ".

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission spéciale, a ramené d'un an à six mois la durée du lien entre l'intéressé et son organisme d'accueil. Cette modification ne paraît pas souhaitable, en raison des risques possibles de fraude électorale liés à une mobilité importante des personnes sans domicile fixe. En effet, une même personne sans domicile fixe pourrait très bien se faire domicilier auprès de plusieurs organismes d'accueil, la condition de " lien " pouvant être interprétée dans un sens plus ou moins restrictif. Pour permettre aux services de l'Institut national de la statistique et des études économiques de contrôler efficacement les lites électorales, notamment supprimer les inscriptions multiples, il conviendrait de rétablir la durée initialement prévue (un an) du lien entre l'intéressé et l'organisme d'accueil ; votre commission des Lois vous propose donc deux amendements à cet effet.

· Le paragraphe II tire les conséquences de l'inscription des personnes sans domicile fixe sur les listes électorales. Il complète l'article L. 18 du code électoral, en prévoyant que l'indication du domicile de l'électeur sur la liste électorale est remplacée, pour les citoyens mentionnés à l'article L. 15-1 nouveau, par l'adresse de l'organisme d'accueil au titre duquel ils ont été inscrits sur la liste électorale. Votre commission des Lois vous propose un amendement permettant de mentionner également le nom de l'organisme d'accueil sur la liste électorale (voir infra).

Il convient d'examiner les conséquences de la mise en oeuvre pratique du droit de vote des personnes sans domicile fixe sur leur éligibilité.

En l'état actuel du droit, il semblerait qu'une personne visée à l'article L. 15-1 nouveau du code électoral ne puisse être élue député ou conseiller régional, malgré l'article L. 44 du code électoral selon lequel " tout Français et toute Française ayant vingt-trois ans accomplis peuvent faire acte de candidature et être élus, sous réserve des cas d'incapacité ou d'inéligibilité prévus par la loi ", et l'article L.339 du même code : " sont éligibles au conseil régional tous les citoyens (âgés de vingt et un ans révolus) inscrits sur la liste électorale... domiciliés dans la région ". En effet, la déclaration de candidature doit comporter la mention du domicile du candidat (art. L. 154 du code électoral pour les députés et L. 347 pour les conseillers régionaux).

Les personnes sans domicile fixe pourraient être élues conseiller général : " sont éligibles au conseil général tous les citoyens (âgés de vingt et un ans révolus) inscrits sur une liste électorale... qui sont domiciliés dans le département... " (article L. 194 du code électoral), conseiller municipal : "sont éligibles au conseil municipal tous les électeurs (âgés de dix-huit ans révolus) de la commune..." (article L. 228 du code électoral). Pour ces deux mandats, la loi ne mentionne pas l'obligation d'inscrire le domicile sur la déclaration de candidature.

Pourtant, le cas pratique d'une petite commune ayant une population de résidents inférieure en nombre aux personnes sans domicile fixe domiciliées auprès d'un organisme d'accueil situé sur son territoire doit être évoqué. En effet, la liberté de choix de l'organisme d'accueil pose problème ; que faire au cas où des personnes sans domicile fixe choisiraient de se domicilier en grand nombre dans une petite commune, au risque de la déstabiliser ?

C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose, par analogie avec la solution retenue par l'article L. 228 du code électoral, un amendement visant à limiter le nombre de personnes sans domicile fixe admises au conseil municipal après leur élection.

En vertu du deuxième alinéa de l'article L. 228 du code électoral, " dans les communes de plus de 500 habitants, le nombre de conseillers qui ne résident pas dans la commune au moment de l'élection ne peut excéder le quart des membres du conseil. Dans les communes de 500 habitants au plus, ce nombre ne peut excéder quatre pour les conseils municipaux comportant neuf membres et cinq pour les conseils municipaux comportant onze membres. Si les chiffres visés ci-dessus sont dépassés, la préférence est déterminée selon les règles posées à l'article 25 du Code de l'administration communale (art. R. 121-11 du code des communes) ". Cet article R. 121-11 du code des communes fixe les conditions dans lesquelles les conseillers municipaux prennent rang dans l'ordre du tableau ; les conseillers forains excédentaires sont éliminés en fonction de l'ordre du tableau.

Il ne s'agit pas d'un cas d'inéligibilité, car ces seuils ne s'appliquent qu'après la proclamation des résultats de l'élection. Les personnes sans domicile fixe ne peuvent être considérées comme résidant dans la commune, puisque la domiciliation, on l'a vu, n'emporte pas les effets juridiques liés à la résidence ou au domicile. Elles seraient donc assimilées aux conseillers " qui ne résident pas dans la commune au moment de l'élection ", dits " conseillers forains ". En conséquence, les personnes sans domicile fixe doivent pouvoir apparaître sur la liste électorale comme " foraines ".

Votre commission des Lois vous propose à cet effet un amendement permettant d'indiquer sur la liste électorale, en même temps que l'adresse de l'organisme d'accueil, le nom de celui-ci. Il s'agit d'une condition indispensable pour pouvoir appliquer l'article L. 228 du code électoral aux personnes sans domicile fixe bénéficiant du dispositif prévu par l'article L. 15-1 proposé ; elle permet de distinguer entre les résidents et contribuables de la commune d'une part, et les personnes sans domicile fixe d'autre part, afin d'appliquer à ces dernières les mesures relatives aux conseillers forains.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 40, sous réserve des amendements qu'elle vous soumet.

Article 41
(article 13 de la loi n°91-647 du 10 juillet 1991)
Aide juridictionnelle pour les personnes sans domicile fixe

Cet article tend à compléter l'article 13 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, afin de permettre aux personnes sans domicile fixe de bénéficier de l'aide juridictionnelle.

Cette loi a institué de nouveaux dispositifs d'accès à la justice et au droit, dont l'aide juridictionnelle, par laquelle l'Etat prend en charge tout ou partie des dépenses liées à une procédure judiciaire, en faveur des personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour leur permettre de faire valoir leurs droits en justice. Le bénéfice de cette aide est subordonnée à des plafonds de ressources mensuelles définis par la loi ; ces plafonds sont revalorisés chaque année, comme la tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu, lors de l'examen de la loi de finances initiale.

L'admission à l'aide juridictionnelle est prononcée par un bureau d'aide juridictionnelle (BAJ), établi au siège de chaque tribunal de grande instance. L'article 13 de la loi n° 91-647 précitée prévoit que " le demandeur peut adresser sa demande (d'admission à l'aide juridictionnelle) au bureau d'aide juridictionnelle du lieu de son domicile ".

Cette rédaction impose ainsi une condition de domicile, que ne peuvent remplir les personnes sans domicile fixe, alors que l'objet de la loi vise précisément les personnes les plus démunies. Il convient donc d'envisager le cas des personnes qui ne remplissent pas cette condition de domicile.

L'article 41 du projet de loi propose une solution analogue à celle de l'article 40 relatif au droit de vote des personnes sans domicile fixe :

Le demandeur qui n'a pas de domicile est réputé domicilié à l'organisme d'accueil qu'il choisit. Le BAJ compétent pour recevoir sa demande d'aide juridictionnelle sera donc celui qui est établi au siège de la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve cet organisme d'accueil.

Selon ce dispositif, contrairement à celui prévu à l'article 40 du projet de loi, le demandeur n'a pas à prouver son absence de domicile, il choisit librement l'organisme d'accueil qui lui fournira une adresse pour relever d'un bureau d'aide juridictionnelle, cet organisme n'étant pas soumis à l'exigence d'un agrément spécifique. En effet, les risques de fraude existant en matière électorale ne valent pas pour l'admission à l'aide juridictionnelle.

La dernière phrase de cet article tend à prévoir le cas d'un demandeur changeant plusieurs fois d'organisme d'accueil : il n'aura pas plusieurs adresses successives mais une seule, celle de l'organisme initialement choisi par lui. Cette domiciliation est limitée au seul champ de la procédure d'aide juridictionnelle.

La domiciliation pour les besoins de la procédure d'aide juridictionnelle n'emporte aucune conséquence sur la détermination de la juridiction compétente au fond. En effet, selon les termes de l'article 42 du nouveau code de procédure civile : " la juridiction territorialement compétente est, sauf disposition contraire, celle du lieu où demeure le défendeur (...) ; si le défendeur n'a ni domicile ni résidence connus, le demandeur peut saisir la juridiction du lieu où il demeure ou celle de son choix s'il demeure à l'étranger ".

Par ailleurs, cette élection de domicile ne signifie en aucun cas que l'organisme d'accueil choisi pourra être mandataire de la personne sans domicile demandant à bénéficier de l'aide juridictionnelle.

La seule réserve qui pourrait être opposée à cette domiciliation est le risque d'engorgement de certains bureaux d'aide juridictionnelle, situés par exemple en région parisienne, où la proportion de personnes sans domicile fixe est plus importante que la moyenne nationale.

Cependant, il semblerait que les bureaux d'aide juridictionnelle susceptibles d'accueillir un nombre important de personnes sans domicile fixe seraient aussi les mieux dotés et les plus adaptés pour faire face à leurs demandes.

Le bureau d'aide juridictionnelle ayant une fonction sociale, il est légitime que le BAJ compétent soit le plus proche du domicile ou du lieu d'hébergement des demandeurs.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 41 sans modification.

Article 41 bis (nouveau)
Information des personnes exécutant
une peine d'emprisonnement

Cet article vise à rendre obligatoire l'information des personnes condamnées à une peine d'emprisonnement.

Actuellement, les établissements pénitentiaires ne sont pas tenus par la loi d'assurer l'information des personnes incarcérées ; ils y sont simplement invités par voie de circulaire.

Le " dispositif de préparation à la sortie de prison " tend à un retour à la vie libre sans récidive des délinquants ; il est encouragé par les notes adressées aux directeurs régionaux des services pénitentiaires par l'administration centrale (notes du 3 août 1993, du 18 août 1995 et du 31 octobre 1995).

Les établissements pénitentiaires contactent les différents partenaires locaux : collectivités territoriales, ANPE et Assedic, mission locale, centre d'hébergement et de réadaptation sociale, organismes de formation professionnelle, caisse d'allocations familiales (CAF), associations, etc. Les partenaires informent les détenus sur leurs activités et, quand cela est possible, procèdent à une première inscription. La CAF peut faire des avances sur droits supposés ; elle passe à cet effet une convention avec l'établissement pénitentiaire.

L'administration pénitentiaire mène une politique de conventionnement avec les organismes et institutions concernés par les dispositifs de préparation à la sortie de prison. Les conventions précisent les compétences de chacun et les modalités de co-financement. Au niveau national, il existe une convention signée avec l'ANPE et l'UNEDIC, pour favoriser au niveau local le travail des agents de l'ANPE et des Assedic dans les établissements pénitentiaires.

Les rencontres avec les partenaires locaux étant organisées à la diligence des établissements pénitentiaires, l'information des détenus présente d'importantes inégalités géographiques.

La note du 18 août 1995 demande aux directeurs régionaux des services pénitentiaires que la mise en oeuvre effective des dispositifs de préparation de sortie de prison intervienne dans un délai de quatre ans, dans l'ensemble des maisons d'arrêt et dans les centres de détention où ces dispositifs paraîtront souhaitables.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale a souhaité que la loi intervienne pour rendre obligatoire l'information des détenus, en vue de préparer le retour à une vie libre sans récidive. Aux termes de cet article, les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement ont droit, pendant l'exécution de leur peine, à une information sur leurs droits sociaux, de nature à faciliter leur réinsertion.

Ces droits sociaux sont en pratique très variés ; il s'agit par exemple de l'information sur les droits familiaux, de l'accès à la formation professionnelle, de l'allocation chômage pour les personnes qui en remplissent les conditions, de l'accès aux revenus de substitution (allocation spécifique de solidarité, revenu minimum d'insertion...), de l'accès au logement d'urgence et aux réseaux de soins.

Toutefois, la rédaction de cet article appelle plusieurs réserves.

Sans remettre en cause le principe même de l'information des personnes incarcérées, dont l'inscription dans la loi est une intention louable, il semble bien que les dispositifs de préparation à la sortie de prison, dont l'existence est actuellement prévue par voie de circulaire, relèvent du domaine réglementaire.

Votre commission des Lois vous propose donc un amendement de suppression de l'article 41 bis, afin d'attirer l'attention sur les insuffisances de sa rédaction et engager le débat sur cette question d'importance.

TITRE II
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS
CHAPITRE PREMIER
PROCÉDURE DE TRAITEMENT
DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

Ce premier chapitre du volet du projet de loi relatif à la prévention des exclusions contenait initialement onze articles modifiant le dispositif de la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, communément appelée " loi Neiertz ".

Lors de son examen par l'Assemblée nationale, cette partie du projet de loi a été enrichie de six nouveaux articles et a subi d'importantes modifications résultant de l'adoption de plus d'une trentaine d'amendements.

Avant d'examiner dans le détail les dispositions du projet de loi tendant à modifier la procédure résultant de la " loi Neiertz " et s'inspirant sur de nombreux points des conclusions du groupe de travail sénatorial figurant dans un rapport d'information5(*) publié à l'automne 1997, pour l'adapter aux nouvelles formes du surendettement des ménages, votre rapporteur exposera les évolutions de ce phénomène au cours des dernières années et rappellera corrélativement en quoi une révision de la procédure s'avérait nécessaire.

I. UNE ÉVOLUTION DU PHÉNOMÈNE DU SURENDETTEMENT IMPOSANT UNE ADAPTATION DES PROCÉDURES EN VIGUEUR

Le phénomène du surendettement a connu depuis 1990, première année de mise en oeuvre de la procédure de traitement instaurée par la loi Neiertz, une profonde évolution en termes quantitatif et qualitatif.

D'un point de vue quantitatif, le nombre de dépôts annuels de dossiers devant les commissions de surendettement, après avoir connu une relative stagnation jusqu'en 1990, a enregistré une forte augmentation à partir de 1995 retracée dans le tableau ci-après :

Dépôts annuels de dossiers de surendettement en phase amiable

auprès des 119 commissions

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

90.174

68.075

68.830

68.863

68.608

70.112

86.806

95.756

Source : Banque de France

La progression enregistrée semble encore s'accentuer au premier trimestre 1998 avec quelque 30.000 dépôts de dossiers (contre environ 25.000 au premier trimestre 1997).

Ainsi, en données cumulées au 31 mars 1998, les commissions de surendettement ont été saisies de près de 650.000 dossiers depuis 1990.

Si cette progression peut en partie s'expliquer par la meilleure connaissance que peuvent avoir les particuliers en difficulté des procédures existantes et, pour la période la plus récente, par l'effet d'appel dû à l'annonce du projet de loi, l'évolution résulte pour l'essentiel d'un fort accroissement de la précarité qui a provoqué un changement de nature du phénomène du surendettement.

Concernant cette évolution qualitative du surendettement, les observateurs estiment que la période charnière se situe en 1993-1994. A compter de cette période, ils constatent une décrue du nombre de dossiers comportant exclusivement des dettes bancaires et, simultanément, une forte croissance du nombre de dossiers de surendettement dit " passif ", lié à la survenance d'accidents de la vie provoquant une forte et brutale contraction des ressources, en particulier le chômage.

Si, géographiquement, le surendettement continue à marquer le plus fortement les régions industrialisées où le taux de chômage est particulièrement élevé tels que le Nord-Pas-de-Calais, la Haute Normandie et la Picardie, le profil sociologique du surendetté a subi de profondes transformations, les situations se caractérisant cependant par une grande diversité.

Le surendettement passif touche de plus en plus les classes moyennes, parfois même les cadres et les professions libérales et les personnes seules ou isolées à la suite, pour la majorité d'entre elles, d'un éclatement de la famille.

La structure de l'endettement de ces personnes révèle un poids croissant des dettes fiscales et des dettes de la vie courante. A défaut de données statistiques qualitatives établies au niveau national, les secrétariats des commissions ne disposant pas des outils adaptés pour observer l'évolution du phénomène, des exemples ponctuels peuvent illustrer ce propos.

Sur les 123 dossiers présentés le 5 décembre 1996 devant la commission de Melun aux fins d'examen de leur recevabilité, 75,6 % d'entre eux contenaient des dettes fiscales et 52,8 % des dettes de la vie courante (factures EDF-GDF, factures de téléphone... non acquittées). La commission a constaté que 26,8 % de ces dossiers présentaient une capacité de remboursement nulle.

Dans son étude publiée en janvier 1997, l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS)6(*) indiquait que la capacité de remboursement par ménage était, en 1995, négative dans 32 % des cas et inférieure à 500 francs par mois dans 41 % des cas.

Si les mécanismes de traitement du surendettement mis en place par la loi du 31 décembre 1989, modifiée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 pour renforcer le rôle pivot des commissions, se sont révélés globalement efficaces, les procédures existantes paraissent aujourd'hui inadaptées au traitement des cas, de plus en plus nombreux, de surendettement dit " passif ".

Selon les informations délivrées par la Banque de France, plus de 580.000 dossiers ont été traités en phase amiable par les commissions depuis l'entrée en vigueur du dispositif jusqu'au 31 décembre 1997, et près de 95.000 pour la seule année 1997. La proportion de plans d'apurement conventionnels conclus par rapport aux constats de non-accord en phase amiable s'élève en moyenne sur la période à 64 %. Ce taux a connu une forte augmentation au fil des années et une importante accélération depuis 1995 pour atteindre 74 % en 1997.

BILAN NATIONAL DE L'ACTIVITÉ
DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT
PAR ANNÉE CIVILE

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Cumul depuis

le 01.03.1990

à la fin 1997


Dossiers déposés

en phase amiable......... A

90 174

68 075

63 830

68 863

68 608

70 112

86 999

95 756

612 417

Ouvertures de procédures

de conciliation

à la demande du juge....B

1 179

1 035

1 411


1 197

1 366

753

2

0

6 943

Dossiers estimés

irrecevables..................C

10 076

6 789

6 311

6 603

5 690

4 780

5 727

6 610

52 586

Dossiers recevables.........

64 320

60 240

55 067

57 003

59 000

56 400

71 588

80 161

503 779

Taux de recevabilité........

86

90

90

90

91

92

93

92

91

Plans conventionnels....D

13 662

36 866

35 755

32 934

37 280

32 131

43 357

55 971

287 956

Constats

de non-accord...............E

16 799

26 582

22 051

19 618

22 065

16 549

19 606

19 350

162 620

Taux de réussite (a)........

45

58

62

63

63

66

69

74

64

Dossiers clos.................F

6 334

14 029

10 470

9 317

8 895

6 847

10 865

12 859

79 648

Dossiers traités

en phase amiable...........

46 871

84 266

74 587

68 472

73 930

60 307

79 555

94 842

582 810

Taux de traitement

en phase amiable (b)......

51

122

114

98

106

85

91

99

94

Stock restant à traiter

en phase amiable

à la fin de l'année...........

44 482

28 147

19 980

21 568

17 612

28 170

35 616

36 550

 

Demandes

de recommandation........

 
 

-

 
 

9 381

16 262

15 798

41 441

Recommandations

élaborées........................

 
 
 
 
 

4 135

17 064

16 408

37 607

Recommandations

homologuées..................

 
 
 
 
 

1 062

11 246

11 131

23 439

Recommandations restant

à traiter à la fin de l'année

 
 
 
 
 

5 125

3 488

2 244

 

(a) D/(D + E)

(b) (C+D+E+F)/(A+B)

Source : tableau extrait du bulletin de la banque de France n° 51 de mars 1998

Toutefois, et comme l'a fait valoir le rapport d'information du groupe de travail sénatorial,7(*)l'efficacité du dispositif doit se mesurer à l'aune non seulement du taux de succès de la phase amiable, mais aussi et surtout en fonction du taux de réussite dans la mise en oeuvre des plans conventionnels. Or, en l'absence de système de suivi de l'exécution des plans, aucune étude statistique d'ensemble ne permet de procéder à une telle évaluation ". Seule une étude ponctuelle réalisée par le Centre de Recherche sur l'Épargne (CREP), en mai 1995, indique que le taux d'échec correspondant à la proportion de plans frappés de caducité du fait du non-respect par le débiteur des engagements souscrits est de l'ordre de 10 %. Ce chiffre semble corroboré par les statistiques du Fichier des Incidents de Crédit aux Particuliers (FICP) qui révèlent qu'au 31 mars 1997, seuls 13,2 % des plans ont fait l'objet d'un incident caractérisé postérieur à leur signature.

Si ces échecs peuvent, dans une partie des cas, être analysés comme le résultat du non-respect délibéré du plan par le débiteur, ils traduisent également la difficulté à élaborer des plans d'apurement viables du fait de la faible solvabilité des débiteurs. La Banque de France estime ainsi à environ 15 % la proportion de dossiers faisant l'objet d'un nouveau dépôt et d'un nouvel examen par la commission de surendettement. Ces dépôts renouvelés sont également dus à un recours croissant des commissions à la pratique des moratoires, seul instrument actuellement à leur disposition pour traiter les cas d'insolvabilité absolue dans la mesure où elles ne sauraient décliner leur compétence, l'absence de ressources ou de capacité de remboursement du débiteur ne constituant pas un motif d'irrecevabilité.

Comme le montre le tableau ci-après, la part des plans de surendettement comportant des moratoires tend à augmenter depuis un an en phase amiable, passant de 25,1 % en mars 1997 à 39,4 % en mars 1998 :


 

1997

1998

 

mars

2ème trimestre

3ème trimestre

4ème trimestre

1er trimestre

mars

phase amiable

25,1

32,8

32,9

35,4

36,7


39,4

phase de

recommandation

65,1

57

59,6

59,5

63

64,1

La part des plans recommandés incluant des moratoires reste quant à elle très élevée puisqu'elle s'élève à près des deux tiers.

L'ensemble de ces données révélant les limites du dispositif en vigueur a conduit le Gouvernement à proposer une nouvelle réforme qui, sans remettre en cause fondamentalement les procédures existantes vient les compléter et les adapter.

II. GENÈSE ET ÉCONOMIE DE LA RÉFORME PROPOSÉE

La réflexion et la concertation en vue de l'élaboration d'un nouveau projet de loi a été engagée par les pouvoirs publics dès l'été 1997.

Un consensus s'est rapidement dessiné autour de plusieurs axes qui correspondent aux orientations préconisées par le rapport du groupe de travail sénatorial :

- le rôle des commissions de surendettement, dont l'efficacité est unanimement reconnue8(*), est conforté. Les commissions doivent rester le point d'entrée de tous les dossiers ;

- l'évolution qualitative du phénomène du surendettement doit être prise en considération avec l'instauration d'une phase différente de celle du plan amiable et des mesures recommandées, ménageant " une issue de secours en faveur des cas les plus désespérés "9(*) ;

- il est exclu de créer un fichier positif de l'endettement, comportant des risques pour les libertés individuelles et le respect de la vie privée, et d'étendre à l'ensemble du territoire le régime de la faillite civile applicable en Alsace-Moselle, considéré à la fois comme dangereux, inutile et pourvoyeur d'exclusion au plan juridique et économique.10(*)

Le projet de réforme de la procédure de traitement du surendettement, plus ambitieux que celui adopté en 1995 dont l'objet était essentiellement de décharger le juge en renforçant le rôle des commissions a recueilli, pour l'essentiel, l'approbation des consommateurs et des professionnels, qui s'est traduite par un avis du Conseil national de la consommation publié le 19 décembre 1997 rendant compte d'une position commune des deux collèges concernés.

Le projet de loi adapte et complète le dispositif existant :

- il ne remet pas en cause le déroulement de la procédure : après s'être prononcée sur la recevabilité du dossier, la commission tente d'élaborer un plan amiable de règlement du passif accepté par le débiteur et les créanciers. En cas d'échec de cette phase amiable, la commission formule des recommandations auxquelles le juge confère force exécutoire après avoir vérifié la régularité de la procédure. Toutefois, pour les cas de surendettement passif caractérisé, le projet de loi innove en rendant possible le recours au moratoire dont la durée maximale est fixée à trois ans. Ce " gel " de la situation du débiteur peut être suivi d'un effacement ou d'une réduction de la dette ou d'une reprise de la procédure de recommandation. Moratoires et mesures d'effacement font l'objet d'une homologation par le juge.

- le " reste à vivre " correspondant au minimum incompressible pour subvenir aux besoins de la vie courante, fait l'objet d'une définition légale.

- la durée maximale des plans amiables d'apurement est portée de cinq à huit ans.

- la composition de la commission est modifiée afin d'améliorer la coordination des différentes interventions.

- une procédure de contestation de l'état du passif du débiteur dressé par la commission est aménagée aux fins de vérification des créances par le juge.

- possibilité est ouverte au président de la commission, en cas d'urgence, de saisir le juge de l'exécution pour demander la suspension des poursuites.

- l'effacement d'une créance dans le cadre de la nouvelle procédure vaut régularisation de l'incident de paiement au sens du régime applicable aux chèques et aux cartes de paiement.

- l'inscription des débiteurs surendettés au fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) intervient dès la déclaration de recevabilité du dossier par la commission de surendettement afin de prévenir une aggravation de la situation.

Lors de l'examen du volet du projet de loi relatif au surendettement les 14 et 18 mai derniers, l'Assemblée nationale a apporté de nombreuses modifications au projet du Gouvernement. Pour l'essentiel, elle a :

- supprimé la présence, ajoutée par le projet de loi, du Président du conseil général au sein de la commission de surendettement et a ajouté un représentant des locataires ;

- modifié la définition du " reste à vivre " pour faire à la fois référence à la quotité saisissable et au revenu minimum d'insertion (RMI) ;

- précisé que l'assistance du débiteur devant la commission par une personne de son choix serait gratuite ;

- ramené de 45 à 30 jours le délai imparti aux créanciers pour justifier de leurs créances ;

- exigé que les créanciers indiquent les créances ayant donné lieu à caution ;

- étendu au représentant local de la Banque de France et au débiteur la faculté de saisir, en cas d'urgence, le juge aux fins de suspension des procédures d'exécution ;

- plafonné le taux d'intérêt applicable aux échéances rééchelonnées dans le cadre des mesures recommandées au taux légal ;

- prévu que le produit de la vente d'un bien de la personne surendettée s'imputerait sur le principal restant dû ;

- étendu le principe du moratoire aux cas dans lesquels l'état de surendettement est exclusivement dû à la mise en oeuvre d'un cautionnement ;

- prévu que le moratoire et la décision d'effacement pourraient concerner les dettes fiscales, parafiscales ou envers la Sécurité sociale et que le moratoire entraînerait la suspension du paiement des intérêts ;

- exclu la possibilité d'une nouvelle mesure d'effacement ou de réduction de dettes similaires avant l'expiration d'un délai de huit ans ;

- ramené à huit ans la durée d'inscription au FICP pour les mesures de réduction ou d'effacement de la dette ;

- renvoyé à un décret la définition des tarifs pratiqués par les huissiers de justice lorsque la procédure concerne une personne surendettée :

- autorisé les cautions à présenter leurs observations à la commission de surendettement lorsque le débiteur principal fait l'objet d'une procédure devant celle-ci ;

- prévu que le contrat de cautionnement devrait, à peine de nullité, porter mention du montant maximum pour lequel il est consenti à l'égard de la personne cautionnée.

A la suite de cet aperçu synthétique du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, votre commission des Lois vous propose un examen détaillé de chaque disposition nouvelle.

Article additionnel avant l'article 42
(Article L.321-1 du code de la consommation)
Nullité des conventions conclues entre un débiteur et un intermédiaire pour les besoins de la procédure de surendettement

L'article L. 331-10 du code de la consommation prévoit que les parties peuvent être assistées devant la commission de surendettement par toute personne de leur choix. L'Assemblée nationale a complété cette disposition en précisant que cette assistance serait nécessairement gratuite (article 48 III bis).

Si cette modification partait de l'intention louable de protéger le débiteur surendetté et désemparé contre les offres de services d'officines de recouvrement ou de conseil pratiquant des tarifs prohibitifs, l'objectif poursuivi semble être dépassé. Il convient en effet de ne pas priver le débiteur d'avoir recours, selon son souhait, à un avocat. L'ajout proposé aurait pour conséquence d'empêcher tout recours à une telle assistance même lorsque l'intéressé bénéficie de l'aide juridictionnelle.

Votre commission vous proposera donc, à l'article 48 du projet de loi, de supprimer cette mention. Soucieuse cependant de protéger le débiteur surendetté contre le démarchage d'intermédiaires peu scrupuleux susceptibles de profiter de son état de faiblesse en proposant une assistance à des conditions financières de nature à obérer encore davantage sa situation, elle vous soumet un amendement insérant un article additionnel avant l'article 42 tendant à compléter l'article L. 321-1 du code de la consommation pour interdire ce type de convention.

Article 42
(Article L.331-1 du code de la consommation)
Composition de la commission de surendettement

L'article 42 tend à modifier l'article L. 331-1 du code de la consommation qui fixe la composition de la commission de surendettement.

Cette commission, présidée par le préfet, comprend au total aujourd'hui cinq membres. Outre le préfet, il s'agit du trésorier-payeur général, vice-président, du représentant local de la Banque de France, qui en assure le secrétariat, ainsi que deux personnalités représentant, l'une les professionnels du crédit qui est choisie par le préfet sur proposition de l'Association française des établissements de crédit (AFECEI), l'autre les consommateurs qui est également choisie par le préfet, sur proposition cette fois, des associations familiales ou de consommateurs.

Le décret n° 95-660 du 9 mai 1995 a prévu, pour l'application de ces dispositions, que le préfet et le trésorier-payeur général pourraient se faire représenter. Aux termes de ce décret, les représentants locaux de la Banque de France sont désignés par son Gouverneur et les personnalités qualifiées sont nommées par le préfet pour une année renouvelable sur des listes comportant quatre noms. Le quorum est fixé à quatre membres.

Le projet de loi initial proposait d'adjoindre à ces cinq membres deux membres supplémentaires, le Président du conseil général et le directeur des services fiscaux, portant ainsi à sept l'effectif de la commission.

Tout en approuvant la présence nouvelle du directeur des services fiscaux qui, mieux informé des situations individuelles, pourra statuer en pleine connaissance de cause sur les demandes gracieuses relatives aux dettes fiscales, l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission spéciale, a rejeté la participation du Président du conseil général. L'intégration d'un élu dans la composition de la commission qui constitue, par nature, une instance administrative, pouvait en effet paraître singulière et non dépourvue de tout risque d'appel à une contribution des finances départementales. Votre commission des lois approuve, pour ces raisons, cette suppression.

Partant du constat que la présence du directeur des services fiscaux, aussi souhaitable fût-elle, ne pouvait être considérée comme un renforcement de la représentation des surendettés, et considérant qu'il était opportun de rétablir la parité entre créanciers et débiteurs, l'Assemblée nationale a intégré à la commission un représentant des locataires chargé d'assurer le lien avec les organismes chargés du logement, en particulier le Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale préconise donc la présence, au sein de la commission, d'une troisième personnalité qualifiée, choisie par le préfet sur proposition du FSL ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires.

Cet ajout, qui répond à la nécessité, soulignée par l'ODAS11(*), d'assurer une meilleure coordination entre les procédures de traitement du surendettement et le FSL, semble devoir être retenu. Toutefois, la précision selon laquelle la personnalité qualifiée doit être choisie parmi les représentants des locataires ne semble pas opportune. Cette catégorie n'est pas systématiquement représentée au sein du FSL et il n'y a pas lieu de privilégier les locataires par rapport aux accédants à la propriété. Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement de suppression de cette précision.

Par ailleurs, dans le prolongement des analyses et conclusions résultant du rapport d'information du groupe de travail sénatorial12(*), la présence d'un travailleur social serait bienvenue. Celui-ci pourrait apporter un soutien personnalisé au débiteur pendant la phase d'instruction de son dossier et, pleinement informé de sa situation, pourrait vérifier lors de la délibération que les sacrifices demandés ne sont pas excessifs. Cependant, afin de ne pas alourdir l'effectif de la commission, celui-ci n'interviendrait qu'avec voix consultative. Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement afin que soit désigné par le Président du conseil général un représentant des services sociaux du département.

Considérant que la stabilité des membres de la commission constituait un gage d'efficacité, l'Assemblée nationale a enfin précisé que le préfet, le trésorier-payeur général et le directeur des services fiscaux pourraient se faire représenter par un seul et même délégué, dans des conditions fixées par décret. Cette précision pourrait être de nature à permettre un meilleur suivi des dossiers.

Sous réserve des deux modifications susvisées, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 42.

Article 43
(Article L. 331-2 du code de la consommation)
Fixation des ressources minimales du ménage
par la commission de surendettement

Le champ d'application de la procédure de traitement des situations de surendettement résultant du premier alinéa de l'article L. 331-2 du code de la consommation demeure inchangé : seules sont éligibles à cette procédure les personnes physiques dont la situation est caractérisée par l'impossibilité manifeste de faire face à l'ensemble de leurs dettes non professionnelles exigibles ou à échoir. Une précision importante est que le débiteur doit être de bonne foi.

Un débat s'est engagé à l'Assemblée nationale sur le point de savoir si certaines dettes professionnelles ne devaient pas être inclues dans le champ d'application de la loi. La question se pose en effet pour les personnes qui ne peuvent bénéficier des procédures de redressement et de liquidation judiciaires résultant de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée par la loi du n° 94-475 du 10 juin 1994. Aux termes de l'article 2 de la loi du 25 janvier 1985, ces procédures s'appliquent à toute personne morale de droit privé mais également aux personnes physiques ayant la qualité de commerçant, d'artisan ou d'agriculteur. Ces procédures collectives sont exclusives de celles relatives au règlement des situations de surendettement des particuliers : la " loi Neiertz " est donc insusceptible de s'appliquer parallèlement à la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises.

Si la situation est claire pour ces trois catégories de personnes physiques, la loi laisse hors de son champ d'application celles qui exercent une profession libérale : ces dernières ne peuvent donc être mises en redressement judiciaire à moins qu'en fait leur activité réelle soit de nature commerciale, artisanale ou agricole (Cour de cassation, ch. com, 20 juin 1995) ; elles ne sont pas non plus éligibles à la procédure de traitement du surendettement des particuliers dans la mesure où il y a confusion entre leur patrimoine personnel et leur patrimoine professionnel.

Si la pérennisation d'une telle lacune ne paraît pas acceptable, il semble cependant difficile de résoudre cette question complexe par voie d'amendement tendant à rendre ces personnes éligibles à la procédure de surendettement. Cela supposerait en effet d'admettre que les commissions de surendettement puissent traiter des dettes professionnelles en même temps que des dettes privées : or, le traitement de telles situations nécessite des compétences que les secrétariats des commissions, chargés de l'instruction des dossiers, n'ont pas. Il convient de veiller à ce qu'une telle modification, qui consacrerait un véritablement changement de nature de la procédure de traitement du surendettement, ne compromette pas le bon fonctionnement des commissions déjà saisies d'un nombre de dossiers en forte augmentation. Il est donc impératif de préserver l'équilibre existant. Il semblerait en outre de meilleure logique juridique de faire bénéficier les personnes exerçant une profession libérale d'un régime comparable à celui dont bénéficient les commerçants, les artisans et les agriculteurs.

Comme l'avait fait le rapport d'information du Sénat13(*), votre commission des Lois souligne l'urgence à trouver une solution sur ce point.

L'article 43 du projet de loi tend à compléter l'article L. 331-2 du code de la consommation par un second alinéa destiné à fixer un cadre d'évaluation de ce qu'il est communément convenu d'appeler le " reste à vivre ", c'est-à-dire la part des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage. Aucune disposition relative à la définition du reste à vivre ne figurait jusqu'à présent dans la loi, la commission de surendettement ayant toute latitude d'appréciation.

En pratique, deux méthodes ont été définies par les commissions, combinant chacune le système des frais réels et celui du forfait : dans un cas, le forfait couvre les dépenses d'alimentation et les diverses charges courantes (électricité, téléphone, assurances...), les autres charges (loyers, impôts...) étant évaluées en fonction de leur montant réel. Dans le second cas, plus restrictif, le forfait ne couvre que les frais d'alimentation et d'entretien. Cette dualité de méthodes a conduit à une certaine disparité dans l'appréciation du reste à vivre dans les différents départements, illustrée par les deux tableaux ci-après élaborés par la Banque de France sur un échantillon de 22 commissions :

Méthode 1


 

Minimum

Maximum

Moyenne

Célibataire

1.800

3.500

2.927

Couple sans enfant

2.900

4.500

4.074

Couple avec 2 enfants

5.100

6.550

5.960

Méthode 2


 

Minimum

Maximum

Moyenne

Célibataire

1.000

2.300

1.623

Couple sans enfant

2.000

3.400

2.700

Couple avec 2 enfants

3.900

5.000

4.638

Ce constat appelait un effort d'harmonisation auquel le projet de loi tente de répondre.

L'article 43 du projet de loi du Gouvernement prévoyait ainsi qu'un " barème résultant de l'application des dispositions de l'article L. 145-2 du code du travail " devrait être appliqué par la commission, selon des modalités fixées par décret, à l'ensemble des ressources du ménage, et que le reste à vivre ainsi défini devrait être inscrit dans le plan conventionnel de redressement ou dans les mesures recommandées.

La référence à l'article L. 145-2 du code du travail vise la définition de la quotité saisissable des rémunérations, le minimum insaisissable étant défini en fonction du montant de la rémunération, de ses accessoires et le cas échéant de la valeur des avantages en nature, après déduction des cotisations obligatoires, les sommes correspondant à des remboursements de frais et les allocations ou indemnités pour charge de famille étant exceptées. En application de cet article, l'article R. 145-2 du même code issu du décret n° 97-1167 du 22 décembre 1997 fixe les proportions dans lesquelles les rémunérations annuelles sont saisissables.

L'Assemblée nationale a estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement revenait à donner priorité au calcul des remboursements à effectuer pour apurer la dette par référence à la définition de la quotité saisissable sans pour autant limiter le montant de ces remboursements à celui de cette quotité. Elle a ainsi préféré un mécanisme tendant à réserver par priorité une partie des ressources au règlement des dépenses courantes du ménage, le montant des remboursements inscrits dans le plan conventionnel ou les mesures recommandées étant fixé, dans des conditions précisées par décret, par référence à la quotité saisissable. Elle a de surcroît prévu que le montant du reste à vivre ne pourrait être inférieur à celui du revenu minimum d'insertion (RMI)14(*).

S'il paraît effectivement souhaitable, dans l'intérêt de la viabilité du plan d'apurement, de réserver prioritairement, avant de déterminer les échéances de remboursement, une partie des ressources aux dépenses de la vie courante entendues comme la somme des charges fixes (loyer, impôts, assurances...) et des frais incompressibles (alimentation, eau, électricité...), le nouveau dispositif proposé appelle une série d'observations qui conduisent votre commission des Lois à vous proposer sa modification.

En effet, l'objectif poursuivi est que le débiteur surendetté puisse disposer des sommes minimales nécessaires pour assumer les charges de la vie courante. Or, le mécanisme proposé par l'Assemblée nationale, tout en faisant de ce calcul un préalable à l'élaboration du plan ou des mesures recommandées, prévoit qu'" une partie " et non " la partie " des ressources nécessaires aux dépenses de la vie courante est réservée par priorité. Par ailleurs, fixer comme seuil irréductible des ressources affectées aux dépenses de la vie courante le montant du RMI est contestable. En effet, la procédure de traitement du surendettement bénéficie à la fois aux surendettés " passifs " et aux surendettés " actifs ". Or, il paraît choquant de permettre à ces derniers de bénéficier des mêmes garanties que des personnes percevant le RMI qui, plus vertueuses dans la gestion de leurs dépenses, ne se trouvent pas en situation de surendettement. Un tel mécanisme pourrait en outre constituer un encouragement au surendettement : pourquoi rester vertueux si la loi garantit chacun de disposer de sommes équivalentes au montant du RMI ? Il semble préférable, comme le préconise d'ailleurs l'avis du Conseil national de la consommation15(*), de laisser " à la commission la possibilité de moduler le reste à vivre " et de prévoir que " la part des ressources consacrées aux remboursements ne soit pas supérieure à la quotité saisissable " définie par le code du travail, ce qui équivaut à prévoir que le reste à vivre ne doit pas être inférieur à la fraction insaisissable de la rémunération. Ce seuil étant fixé, la commission doit pouvoir adapter le reste à vivre aux conditions d'existence du débiteur, lesquelles peuvent varier considérablement en fonction notamment du lieu d'implantation de la résidence principale. Les conditions de vie sont en effet fort différentes selon que l'on réside en agglomération ou en zone rurale en disposant par exemple d'un jardin.

Ainsi, votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à instaurer un mécanisme susceptible de préserver la souplesse du système tout en apportant les garanties d'une harmonisation minimale.

Elle vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié.

Article 43 bis (nouveau)
(Article L. 145-2 du code du travail)
Fixation du montant de la fraction insaisissable
au montant du RMI

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission spéciale, modifie l'article L. 145-2 du code du travail pour étendre à l'ensemble des salariés le principe d'un reste à vivre correspondant à une fraction insaisissable des rémunérations d'un montant égal à celui du RMI.

Pour les raisons exposées précédemment, votre commission estime une telle disposition inopportune et vous propose, par un amendement, sa suppression.

Article 44
(Article L. 331-3 du code de la consommation)
Procédure applicable devant la commission

L'article L.331-3 du code de la consommation que l'article 44 propose de modifier détermine les règles de procédure applicables devant la commission de surendettement.

L'engagement de la procédure est réservé au débiteur.

La commission statue tout d'abord sur la recevabilité du dossier : elle vérifie que le débiteur est bien éligible à la procédure en fonction des critères définis par l'article L.331-2 (personnes physiques, impossibilité manifeste de faire face à l'ensemble des dettes non professionnelles exigibles ou à échoir). Le juge de l'exécution est compétent pour connaître des décisions de la commission.

Dans un second temps, la commission dresse l'état d'endettement du débiteur qui est tenu de lui déclarer les éléments de son patrimoine. Pour l'instruction du dossier, elle peut effectuer toute audition utile et faire publier un appel aux créanciers. Elle peut en outre obtenir, auprès des administrations, des établissements de crédit, des organismes sociaux et du FICP tout renseignement de nature à préciser son information. Elle peut enfin faire procéder à des enquêtes sociales.

L'article 44 a pour objet de renforcer le caractère contradictoire de la procédure au bénéfice du débiteur et ouvre aux créanciers, informés par la commission du passif déclaré, un délai pour fournir les justificatifs de leurs créances en cas de désaccord avec l'état dressé par la commission.

A défaut de justification délivrée dans le délai imparti à l'appui de la contestation, la commission prend en compte les seuls éléments déclarés par le débiteur. Cette nouvelle possibilité de contestation paraît tout à fait opportune dans la mesure où elle permet en amont, de vider les désaccords éventuels et donc d'établir une base claire avant d'engager la conciliation.

Sur cet article, l'Assemblée nationale a apporté trois modifications :

- Concernant la possibilité offerte à la commission d'entendre toute personne dont le témoignage lui paraît utile, elle a estimé nécessaire de préciser que cette intervention ne pourrait être effectuée qu'à titre gratuit. Cet ajout semble procéder d'une erreur d'interprétation : en effet, contrairement à ce qui résulte du rapport de l'Assemblée nationale, l'audition ici envisagée ne concerne pas l'assistance du débiteur. Conférer une telle signification à cette disposition serait source de redondance avec l'article L. 331-10 qui prévoit que " les parties peuvent être assistées devant la commission par toute personne de leur choix ". L'ajout proposé ne semble donc pas pertinent et votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à sa suppression.

- En ce qui concerne le délai ouvert aux créanciers pour apporter à la commission des justificatifs de leurs créances s'ils sont en désaccord avec l'état du passif déclaré par le débiteur, l'Assemblée nationale en a ramené la durée de quarante-cinq à trente jours. Votre commission des Lois approuve une telle réduction en considérant qu'il faut éviter d'allonger la procédure, tout délai supplémentaire étant généralement accompagné d'une aggravation de la situation du débiteur.

- Le dernier ajout paraît également opportun. Il s'agit d'exiger des créanciers qu'ils indiquent si les créances en cause, c'est-à-dire celles pour lesquelles ils sont amenés à fournir un justificatif à la commission, ont donné lieu à caution et si celle-ci a été actionnée. Votre commission des Lois vous soumet toutefois un amendement rédactionnel tendant à substituer au verbe " devoir " l'indicatif présent qui vaut l'obligation dans les textes juridiques.

Elle vous propose d'adopter l'article 44 ainsi modifié.

Article 45
(Article L. 331-4 du code de la consommation)
Saisine du juge de l'exécution par la commission
aux fins de vérification de la validité des créances

L'article 45 du projet de loi tend à modifier l'article L. 331-4 du code de la consommation qui, issu de la loi n° 95-125 du 8 février 1995, ouvre à la commission la faculté de saisir, en cas de difficulté, le juge de l'exécution aux fins de vérification de la validité des titres de créance et du montant des sommes réclamées.

Cette possibilité offerte à la commission est maintenue par le projet de loi. En revanche, celui-ci ne fait pas droit à la demande formulée par le collège des consommateurs du Conseil national de la consommation qui exigeait une vérification systématique de toutes les créances par le juge. Une telle demande pouvait en effet paraître excessive dans la mesure où sa mise en oeuvre aurait considérablement retardé le déroulement de la procédure et où la saisine systématique du juge serait revenue sur le principe de " déjudiciarisation " consacré par la loi du 8 février 1995 précitée.

Le Gouvernement a ainsi préféré, conformément à l'avis du Conseil national de la consommation16(*), proposer qu'en cas de contestation seulement la créance soit soumise au contrôle du juge, la saisine de ce dernier par la commission étant de droit à la demande du débiteur.

Aux termes de l'article L. 331-4 nouveau, la commission informe le débiteur de l'état du passif qu'elle a dressé. En cas de contestation du débiteur, ce dernier dispose d'un délai de vingt jours pour demander à la commission de saisir le juge de l'exécution aux fins de vérification. Ainsi le débiteur, comme les créanciers aux termes de l'article L. 331-3, dispose d'un recours. Le délai qui lui est imparti est cependant de vingt jours au lieu de trente.

Le débiteur contestataire doit indiquer précisément à la commission les créances en cause et lui fournir les motifs justifiant sa demande . Cette précision a pour objet de prévenir les demandes systématiques et les manoeuvres dilatoires du débiteur. Pour autant, la commission n'exerce aucun droit de regard sur la demande ou les motifs qui la fondent : elle est tenue d'y faire droit et de saisir le juge, lequel disposera de tous les éléments d'appréciation pour statuer rapidement.

L'Assemblée nationale a complété le dispositif pour préciser que le délai de vingt jours imparti au débiteur était impératif et qu'au-delà il ne lui était plus possible de demander la saisine du juge. Elle a en outre précisé qu'il incombait à la commission d'informer le débiteur de la faculté qui lui était ainsi offerte.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 45.

Article 46
(Article L. 331-5 du code de la consommation)
Saisine du juge de l'exécution par le président
de la commission, en cas d'urgence, aux fins de suspension
des procédures d'exécution

Aux termes de l'article L. 331-5 du code de la consommation, la commission peut saisir le juge de l'exécution aux fins de suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur. Cet article a été réécrit par la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière pour opérer une meilleure coordination entre la procédure de surendettement et la procédure de saisie immobilière. Le premier alinéa de l'article L. 331-5 précise ainsi que le juge de la saisie immobilière est seul compétent pour prononcer la suspension postérieurement à la publication du commandement aux fins de saisie immobilière.

· Le paragraphe I du projet de loi prévoit qu'en cas d'urgence la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du président de la commission, à charge pour lui d'en informer ensuite celle-ci.

L'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale, a élargi le nombre des initiateurs de cette procédure d'urgence : peuvent ainsi également saisir le juge, le délégué du président de la commission, le représentant local de la Banque de France ou le débiteur lui-même. Cette extension paraît opportune en ce qui concerne le représentant local de la Banque de France dans la mesure où le préfet, qui préside la commission, n'est sans doute pas le plus immédiatement informé de la situation du débiteur. Il est d'ailleurs probable que cette saisine d'urgence soit mise en oeuvre le plus souvent par le représentant local de la Banque de France, l'instruction du dossier étant effectuée par le secrétariat de la succursale de la Banque de France. En revanche, l'extension au délégué du préfet paraît superfétatoire puisqu'il peut, par définition, représenter le préfet, et l'extension au débiteur est inutile car ce dernier dispose des procédures de droit commun. Votre commission vous propose en conséquence un amendement tendant à supprimer ces deux dernières extensions.

Le deuxième alinéa de l'article L. 331-5 prévoit que, si la situation du débiteur l'exige, le juge prononce la suspension provisoire des procédures d'exécution. Celle-ci est acquise, sans pouvoir excéder un an, pour la durée de la procédure devant la commission, c'est-à-dire jusqu'à l'approbation du plan conventionnel ou, en cas d'échec de la phase de conciliation, jusqu'à l'expiration du délai imparti au débiteur pour demander de formuler des recommandations ou encore, si tel est le cas, jusqu'à ce que le juge ait conféré force exécutoire aux mesures recommandées ou qu'il ait statué sur l'action en contestation de ces mesures.

· Le paragraphe II de l'article 46 maintient ce dispositif en y intégrant la référence à l'article L. 331-7-1 permettant à la commission qui constate l'insolvabilité du débiteur faisant obstacle à la préconisation de toute recommandation de décider d'un moratoire. Il s'agit là d'une simple mise en cohérence de la période de suspension des procédures d'exécution avec le nouveau dispositif.

· l'Assemblée nationale a complété l'article 46 par un paragraphe III tendant à modifier le troisième alinéa de l'article L. 331-5 afin d'exonérer la commission du recours à un avocat lorsque, en matière de saisie immobilière, elle saisit le juge aux fins de remise de l'adjudication dans les conditions prévues par l'article 703 du code de procédure civile ancien.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 46 ainsi modifié.

Article 47
(Article L. 331-7 du code de la consommation)
Pouvoirs de la commission
en cas d'échec de la conciliation

Aux termes de l'article L. 331-6, la commission a pour mission de concilier les parties en vue de l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement.

En cas d'échec de la conciliation, l'article L. 331-7 introduit par la loi du 8 février 1995 confère à la commission le pouvoir de recommander une série de mesures inspirées de celles que le juge pouvait prendre dans le cadre du redressement judiciaire civil avant cette réforme. Ces mesures sont les suivantes :

- le report ou le rééchelonnement du paiement des dettes autres que fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale, dans la limite d'un délai de cinq ans ou de la moitié de la durée de remboursement restant à courir des emprunts en cours. En cas de déchéance du terme, c'est-à-dire lorsque le solde est exigible immédiatement du fait de la rupture du contrat de prêt, ce délai est porté à la moitié de la durée qui restait à courir avant la déchéance ;

- l'imputation des paiements en priorité sur le capital ;

- l'application d'un taux réduit pouvant être inférieur au taux légal aux échéances reportées ou rééchelonnées, si la situation du débiteur l'exige. Cette mesure doit être motivée ;

- la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due après la vente du logement principal sur vente forcée ou amiable. Le bénéfice de cette disposition ne peut être invoqué que dans le délai de deux mois suivant la sommation d'avoir à payer la fraction de prêt restant due, à moins que la commission de surendettement n'ait été saisie.

L'article 47 du projet de loi conserve cette phase des mesures recommandées par la commission en apportant quelques modifications ponctuelles.

· Le paragraphe I opère ainsi deux modifications, d'une part, pour allonger de cinq à huit ans la durée maximale de mise en oeuvre des recommandations, d'autre part, pour supprimer la faculté jusque-là ouverte à la commission de préconiser un moratoire, susceptible le cas échéant de se combiner avec une mesure de rééchelonnement.

L'allongement de la durée au cours de laquelle pourront être exécutées les mesures recommandées aux fins d'apurement de la dette devrait permettre l'élaboration de plans de redressement moins draconiens, plus supportables pour le débiteur et donc ayant davantage de chances d'aboutir.

En revanche, l'interdiction de toute mesure de report ne paraît pas souhaitable. En effet, si en cas d'insolvabilité du débiteur constatée par la commission celle-ci peut recommander un moratoire global, on ne voit pas pourquoi la priver de cet instrument dans le cadre de la phase de recommandations. Un gel temporaire du paiement de certaines échéances peut en effet permettre de remettre à flots le débiteur qui sera alors en mesure de s'acquitter des échéances rééchelonnées selon les modalités préconisées par la commission. Pour conserver toute sa souplesse au dispositif, votre commission des Lois vous propose donc un amendement tendant à rétablir la faculté, pour la commission, de décider d'un report de paiement d'une partie des dettes dans le cadre de la phase des recommandations.

· Le paragraphe I bis, introduit par l'Assemblée nationale, tendait à corriger un oubli en supprimant au quatrième alinéa (3°) de l'article L. 331-7 la référence aux échéances " reportées ", la commission n'ayant plus, aux termes du projet de loi, la faculté de recommander un report.

Par coordination avec sa proposition précédente au paragraphe I, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression du paragraphe I bis.

· Le paragraphe II opère une modification rédactionnelle au quatrième alinéa (3°) de l'article L. 331-7 pour substituer au mot " décision " le mot " proposition ". En phase de recommandation, la commission se borne en effet à formuler des propositions qui ne deviendront des décisions que lorsque le juge, en vertu de l'article L. 332-1, leur aura donné force exécutoire.

· Le paragraphe III, ajouté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale, tend à plafonner au taux d'intérêt légal le taux d'intérêt applicable au plan recommandé, quelle que soit la durée du plan de redressement.

Bien que cette disposition parte de l'intention généreuse de desserrer l'étau afin de permettre au surendetté de rembourser dans des conditions plus supportables, une telle limitation ne paraît pas opportune. En effet, il est nécessaire de conserver au système sa souplesse et de permettre à la commission d'apprécier au cas par cas. En outre, la limitation systématique au taux légal risquerait d'alourdir la tâche des commissions, les débiteurs ayant alors intérêt à refuser le plan amiable pour bénéficier de mesures à taux plafonné. En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression du paragraphe III.

· Le paragraphe IV ajoute une précision au dernier alinéa (4°) de l'article L. 331-7 pour prévoir qu'en cas de vente forcée ou amiable du logement principal du débiteur, la réduction proposée par la commission de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente jouera après imputation du produit de la vente sur le capital restant dû. Cette affectation prioritaire du prix retiré de la vente sur le capital restant dû et non plus sur les intérêts et pénalités accumulés permettra de réduire la fraction de la dette continuant à produire des intérêts, ce qui évitera d'alimenter la spirale du surendettement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 47 ainsi modifié.

Article 48
(Article L. 331-7-1 du code de la consommation)
Mise en place d'un moratoire en cas d'échec des phases
de conciliation et de recommandation

Cet article comporte la principale innovation de la procédure de traitement du surendettement : il instaure la possibilité d'un moratoire pour les cas d'insolvabilité notoire et durable à l'issue duquel la dette peut-être réduite ou effacée.

Ce dispositif correspond aux orientations définies par le rapport d'information du Sénat17(*) qui imaginait une phase ultime aménageant une " issue de secours " définitive pour les cas les plus désespérés. Le constat et les propositions figurant dans ce rapport sont les suivants :

" Selon les indications fournies par la Banque de France, les dépôts successifs de dossiers concernant un même débiteur ont tendance à se multiplier : la proportion des dossiers correspondant à un dépôt renouvelé s'élèverait ainsi à 15 %, ce phénomène étant imputable à la fois à une fragilité accrue des plans élaborés, 35 % des dossiers déposés ne présentant aucune capacité de remboursement, et à un recours croissant à la pratique des moratoires.

Le pourcentage des plans comportant des moratoires est évalué à un quart en phase amiable et à la moitié en phase de recommandation. Les moratoires de courte durée recueillant la préférence des créanciers (60 % sont d'une durée inférieure ou égale à un an), cela a pour conséquence mécanique d'entraîner un réexamen périodique des dossiers par les commissions de surendettement. En l'absence de véritables mesures de réaménagement de la dette, ces moratoires ne constituent souvent qu'un simple répit, sans apporter de solution, car il est rare que des changements favorables interviennent pendant ce délai dans la situation du débiteur.

Or, l'évolution constatée, si elle devait se perpétuer ou, pire, s'accentuer, ferait courir au dispositif de traitement du surendettement un risque d'asphyxie de nature à compromettre son efficacité globale, pourtant reconnue de tous. Il convient donc de remédier rapidement à cette situation pour éviter que le phénomène d'engorgement, à l'origine de la réforme de 1995 concernant les juridictions, n'affecte à son tour le fonctionnement des commissions.

Cela nécessite d'imaginer une issue définitive pour les situations les plus désespérées. Cette étape ultime devrait cependant être réservée aux cas inextricables pour éviter les travers de la faillite civile qui encourage la déresponsabilisation des emprunteurs. Elle ne doit pas remettre en cause le caractère fondamentalement consensuel de la procédure actuelle : il convient donc de souligner son caractère résiduel.

Les conditions qui devraient être réunies pour accéder à cette ultime étape de la procédure devraient fournir les garanties de nature à éviter toute dérive.

Afin qu'un même dossier ne fasse pas l'objet de dépôts successifs résultant du seul effet mécanique de l'expiration de moratoires de trop courte durée, une procédure de traitement des cas les plus désespérés pourrait être imaginée. Elle serait initiée soit, dès l'origine à l'occasion de l'examen de la première demande en phase amiable, par la commission de surendettement, soit, au terme du déroulement de la procédure actuelle à l'occasion de la contestation devant le juge des mesures recommandées, par l'une des parties.

Dans ce dernier cas, et afin d'éviter les manoeuvres dilatoires du débiteur, une condition de recevabilité serait que l'impossibilité de parvenir à un plan amiable n'ait pas été la conséquence de son refus et que l'échec d'un tel plan ne soit pas imputable à des agissements de celui-ci ayant aggravé son endettement par la souscription de nouveaux emprunts ou par des actes de disposition de son patrimoine.

Cette phase ultime se déroulerait sous le contrôle du juge qui, appréciant la gravité de la situation, prescrirait un moratoire global d'une durée qui pourrait être fixée à trois ans. Une telle décision s'accompagnerait d'un fichage au FICP du débiteur bénéficiaire pendant toute la durée de ce moratoire avec obligation pour lui de répondre à un rendez-vous annuel avec le secrétariat de la succursale de la Banque de France pour faire le point sur sa situation.

En cas de fait nouveau consistant en une amélioration de la solvabilité du débiteur rendant envisageable l'élaboration d'un plan de redressement, la procédure ordinaire serait reprise au point où elle avait été suspendue (phase amiable ou phase de recommandation). Tout acte de dissimulation ou provoquant une aggravation volontaire de la situation financière du débiteur emporterait à son encontre déchéance du bénéfice de ce dispositif. "


Corrélativement à ce dispositif, le rapport d'information du groupe de travail sénatorial rejette le système de la faillite civile, porteur d'exclusion juridique et économique. Il observe ainsi que la faillite civile présente de nombreux écueils.

" Tout d'abord, la perspective d'un effacement total et définitif des dettes induit un risque de déresponsabilisation des emprunteurs. Comme le souligne à juste titre le rapport Léron, une  telle solution porte atteinte au principe de la force obligatoire des contrats et contribue à accréditer dans le public l'idée qu'il est possible, sinon légitime, de se dérober à ses engagements .

L'évolution des mentalités, qui s'explique au moins partiellement par l'émergence d'un sentiment collectif selon lequel il existerait " un droit au crédit " d'une part, et par les effets de la crise économique qui accroît les risques de " surendettement passif " d'autre part, se traduit par une atténuation du caractère infamant de la faillite et favorise cette déresponsabilisation en réduisant considérablement le frein psychologique qui limitait jusque-là les velléités de recours à une telle procédure. Il s'agit non d'un risque potentiel mais bien d'un risque avéré : l'accroissement du nombre des procédures dans les trois départements de l'Alsace-Moselle en fournit la preuve. Ainsi, à Strasbourg, le nombre de dépôts de dossiers de faillite est passé de 88 en 1990 à 608 en 1996, à Colmar, de 46 à 225 entre 1990 et 1994 et à Mulhouse de 68 en 1992 à 186 en 1996. En outre, la cohabitation de la faillite civile et du dispositif de traitement du surendettement instauré en 1989 conduirait vraisemblablement à une remise en cause de ce dernier : il apparaît en effet que, dans le ressort du tribunal de grande instance de Colmar, 70 % des demandeurs ont immédiatement fait appel à la procédure de faillite civile. Cela reviendrait, en contradiction avec l'objectif poursuivi par la réforme de 1995, à faire de nouveau peser cette lourde tâche sur les juridictions, ce qui paraît inenvisageable.

D'autres inconvénients de la faillite civile sont d'une part le risque de fraude qui, s'il ne doit pas être surestimé, reste réel, et d'autre part le coût de la procédure. La faillite civile constitue en effet une aubaine pour certains débiteurs qui y trouvent le moyen d'organiser leur insolvabilité et vont ainsi parfois jusqu'à se prévaloir d'une domiciliation fictive en Alsace-Moselle pour pouvoir en bénéficier.

La procédure reste cependant onéreuse pour les débiteurs de bonne foi et, loin de permettre un " nouveau départ ", peut conduire à l'exclusion. Les frais de procédure sont élevés, souvent sans rapport avec les dettes concernées et restent ainsi le plus souvent à la charge de l'État : ces frais concernent en particulier les publications dans un journal d'annonces légales et au BODACC (2.400 F environ) ainsi que la procédure devant le juge-commissaire (procès-verbal d'inventaire, parution au BODACC de l'état de créances et de l'état de collation). La rémunération du liquidateur judiciaire est quant à elle fixée au minimum à 15.000 F HT, soit 18.090 F TTC : elle n'est souvent pas recouvrée dans sa totalité, la majorité des débiteurs mis en liquidation ne disposant d'aucun actif susceptible d'être réalisé.

Par ailleurs, la faillite civile risquerait d'accélérer l'exclusion de débiteurs surendettés des circuits économiques. Lorsqu'un patrimoine existe encore, même s'il s'agit du logement principal, sa liquidation est automatique. Si la procédure est clôturée pour insuffisance d'actif, le débiteur est libéré de son passif, mais tout recours au crédit bancaire lui est dès lors interdit. Il ne pourra plus disposer que d'un compte bancaire, sans chéquier ni carte de paiement, ce qui ne simplifie pas les actes de la vie courante. En outre, l'inscription obligatoire du jugement de liquidation au bulletin n° 2 du casier judiciaire pendant une durée de cinq ans n'est pas de nature à faciliter une recherche d'emploi. De surcroît, l'extension de la faillite civile conduirait à créer un fichier des faillis. "


L'avis rendu au mois de décembre 1997 par le Conseil national de la consommation préconise à son tour que lorsqu'aucun plan de redressement réaliste ne peut-être mis en place, la commission peut proposer au juge un moratoire portant sur l'ensemble des dettes et d'une durée maximale de trois ans, au terme duquel la commission, après réexamen du dossier, soit estime possible un plan d'apurement soit propose l'effacement des dettes sous le contrôle du juge.

L'avis souligne le caractère exceptionnel des mesures d'effacement réservées aux situations extrêmes et encadrées par des conditions strictes :

- le débiteur ne doit pas avoir refusé le plan amiable ;

- tous les créanciers doivent être mis sur un pied d'égalité ;

- l'effacement ne peut intervenir qu'après un moratoire maximum de trois ans ;

- le débiteur ne peut bénéficier d'un nouvel effacement avant l'expiration d'un délai de dix ans suivant le premier ;

- concernant la liquidation des biens du débiteur, la préconisation de mise en vente du véhicule ou de la résidence principale doit donner lieu à un avis motivé de la commission qui peut recommander au juge de laisser au débiteur l'usage de certains biens.

Conformément à ces différentes préconisations, le projet de loi instaure une possibilité de moratoire et une possibilité d'effacement des dettes.

· Le paragraphe I de l'article 48 insère dans le code de la consommation un article L. 331-7-1.

Le premier alinéa de ce nouvel article dispose que lorsque la commission constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables permettant d'apurer tout ou partie de la dette et rendant impossible tout plan d'apurement, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale. La durée de ce moratoire ne peut excéder trois ans. Il est précisé que pendant cette période les sommes dues sont de plein droit productives d'intérêts au taux légal, étant entendu que si la situation du débiteur l'exige, le paiement des intérêts peut être reporté à l'issue du moratoire.

L'Assemblée nationale a modifié sur plusieurs points ce dispositif :

- tout d'abord, elle étend la faculté qu'a la commission de proposer un moratoire aux cas de surendettement résultant de la mise en cause d'un cautionnement, c'est-à-dire les cas de surendettement " par ricochet ". Le surendettement lié au cautionnement est ainsi érigé en catégorie spécifique, créant une situation inégalitaire injustifiée entre débiteurs. En effet, le critère d'insolvabilité caractérisée ne serait pas applicable à tous, l'origine du surendettement étant seule retenue en ce qui concerne les cautions. Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à supprimer cette mention inutile dès lors que les cautions surendettées sont éligibles, comme les autres débiteurs, au bénéfice de la procédure de surendettement.

- en second lieu, l'Assemblée nationale a étendu le champ du moratoire susceptible d'être proposé par la commission aux créances fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale, contre l'avis du Gouvernement selon lequel l'échec des plans de surendettement ne serait pas dû au poids des dettes publiques, 560.000 remises gracieuses ayant été accordées en 1997 pour un montant total d'un milliard de francs.

Cette modification, qui revient sur le privilège des créances de l'État, répond à la demande du Conseil national de la consommation de traiter tous les créanciers sur un pied d'égalité.

Soulignons que cette remise en cause du privilège des créances publiques est limitée à la phase du moratoire et ne s'applique ni au plan conventionnel de redressement, ni aux mesures recommandées. La phase du moratoire, éventuellement suivie d'un effacement, étant réservée aux situations les plus désespérées où la solidarité nationale s'impose, votre commission des Lois vous propose le maintien de la modification introduite par l'Assemblée nationale.

- Avec la même logique qui est, pendant la durée du moratoire, d'organiser un véritable " gel " de la situation du débiteur, l'Assemblée nationale a prévu que la suspension de l'exigibilité de la créance avait pour corollaire la suspension du paiement des intérêts afférents à cette créance, sauf proposition contraire de la commission. Elle renverse donc le principe posé par le projet de loi qui faisait du report de paiement des intérêts en fin de période l'exception et non la règle.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel reprenant la modification retenue par l'Assemblée nationale.

- Alors que le projet de loi prévoyait que pendant la durée du moratoire les sommes dues sont de plein droit productives d'intérêts au taux légal, l'Assemblée nationale a décidé que seules les sommes dues au titre du capital seraient de plein droit productives d'intérêt au taux légal, estimant nécessaire d'enrayer la spirale du surendettement.

Si votre commission des Lois approuve cette position, elle observe que la rédaction proposée n'exclut aucunement que les intérêts produisent eux-mêmes des intérêts. Par ailleurs, il paraît souhaitable de laisser la commission décider du taux applicable, dans la limite du taux légal, en fonction de chaque situation concrète. Aussi vous propose-t-elle un amendement tendant à réécrire la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 331-7-1. Elle vous soumet en outre un amendement pour rétablir une mention, supprimée à tort par l'Assemblée nationale, prévoyant que lorsque la situation du débiteur l'exige, la commission peut recommander le report du paiement des intérêts à l'issue de la période de moratoire.

Le second alinéa de l'article L. 331-7-1 prévoit qu'à l'issue de la période de moratoire, la commission procède à un réexamen de la situation du débiteur. Si celui-ci est revenu à meilleure fortune, la commission recommande tout ou partie des mesures prévues à l'article L. 331-7 aux fins d'apurement de la dette. En revanche, si le débiteur demeure insolvable, elle peut recommander la réduction ou l'effacement de tout ou partie des créances autres qu'alimentaires. Par cohérence avec l'extension du moratoire aux créances publiques, l'Assemblée nationale a prévu la possibilité d'appliquer les mesures de réduction ou d'effacement à ces créances. Elle a par ailleurs réduit de dix à huit ans le délai pendant lequel le débiteur ne pourra bénéficier d'une nouvelle mesure de réduction ou d'effacement ; toutefois, la référence à la notion de " dettes similaires " ne paraît pas pertinente car imprécise. C'est pourquoi votre commission des Lois vous soumet sur ce point un amendement optant pour une référence purement chronologique.

· Le paragraphe I bis de cet article énonce selon quelles modalités seront compensées les pertes de recettes occasionnées par les mesures de moratoire, de réduction ou d'effacement :

- pour les collectivités locales : majoration de la dotation globale de fonctionnement ;

- pour l'État : majoration des droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts ;

- pour les organismes bénéficiaires du produit d'une taxe parafiscale, par la création d'une taxe additionnelle ;

- pour les organismes de sécurité sociale, par majoration de la contribution visée à l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

· Le paragraphe II opère une coordination à l'article L. 331-8 pour faire référence à l'article L. 331-7-1 nouveau. Cet article L. 331-8 prévoit que les mesures recommandées rendues exécutoires par le juge ne sont pas opposables aux créanciers dont l'existence n'aurait pas été signalée par le débiteur et que la commission n'aurait pas avisés.

· Le paragraphe III opère de la même façon une coordination à l'article L. 331-9 qui prévoit que les créanciers auxquels les mesures recommandées ainsi que les mesures de suspension sont opposables ne peuvent exercer des procédures d'exécution à l'encontre des biens du débiteur pendant leur durée de mise en oeuvre, c'est-à-dire pendant l'exécution des mesures recommandées ou pendant le moratoire.

· Le paragraphe III bis, introduit par l'Assemblée nationale, modifie l'article L. 331-10 qui prévoit que les parties peuvent être assistées devant la commission par toute personne de leur choix, pour préciser que cette assistance est gratuite. Comme l'a fait valoir le Gouvernement au cours des débats, il ne faudrait pas qu'une telle disposition conduise à l'impossibilité pour le débiteur, d'avoir recours à un avocat si tel est son souhait. La situation du débiteur étant parfois d'une grande complexité, confier ses intérêts à un avocat peut s'avérer nécessaire, d'autant que le débiteur bénéficiera le plus souvent de l'aide juridictionnelle. S'il convient donc de maintenir le principe de gratuité pour faire barrage aux officines dont le fonds de commerce serait l'exploitation matérielle de la détresse, il convient de réserver le cas du recours à l'aide juridictionnelle. Cette préoccupation étant satisfaite par la modification de l'article L. 321-1 du code de la consommation proposée par votre commission des Lois (article additionnel avant l'article 42), celle-ci vous soumet un amendement de suppression de ce paragraphe III bis.

· Le paragraphe IV modifie l'article L. 332-1 qui prévoyait qu'à défaut de contestation portée devant lui, le juge de l'exécution confère force exécutoire aux mesures recommandées proposées par la commission, après en avoir vérifié la régularité. Le paragraphe IV applique cette même procédure aux recommandations tendant à la suspension de l'exigibilité des créances, c'est-à-dire instaurant un moratoire, ainsi qu'aux mesures prescrivant la réduction ou l'effacement des créances. Dans ce dernier cas, le juge vérifie non seulement la régularité de la procédure mais également le bien fondé des mesures, c'est-à-dire l'existence d'une situation d'insolvabilité caractérisée.

· Le paragraphe V opère une coordination à l'article L. 332-2 qui prévoit qu'une partie peut contester les mesures recommandées devant le juge de l'exécution dans les quinze jours de la notification qui lui en est faite. Il s'agit de soumettre à la même possibilité de contestation les mesures instaurant un moratoire ou préconisant une réduction ou un effacement de créance prises sur le fondement de l'article L. 331-7-1.

· Le paragraphe VI introduit une dernière coordination à l'article L. 333-2 (3°) qui prévoit la déchéance du bénéfice de la procédure et des mesures prises pour traiter la situation du surendettement du débiteur lorsque ce dernier aura aggravé son endettement sans requérir l'accord des créanciers, que ce soit en souscrivant de nouveaux emprunts ou en faisant des actes de disposition sur son patrimoine. Le champ d'application de cet article est désormais étendu à la procédure de moratoire et de réduction ou d'effacement des créances.

Sous réserve des modifications qu'elle vous propose, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 48.

Article 49
(Article L. 332-3 du code de la consommation)
Pouvoirs du juge en cas de contestation
des recommandations de la commission

L'article 49 modifie l'article L. 332-3 qui prévoyait jusqu'à présent que le juge qui statue sur une contestation dont il est saisi contre une mesure recommandée proposée par la commission sur le fondement de l'article L. 331-7, dispose des pouvoirs énumérés par ce même article (rééchelonnement du paiement des dettes, imputation des paiements par priorité sur le capital, réduction des taux d'intérêts applicables, réduction de la fraction des prêts immobiliers restant due).

L'article L. 332-3 est actualisé par la référence à l'article L. 331-7-1 relatif au moratoire ou aux mesures de réduction et d'effacement des créances que la commission peut préconiser en cas d'insolvabilité du débiteur. Ces mesures sont également susceptibles de contestation devant le juge qui tranche en disposant des mêmes possibilités que la commission.

La rédaction de l'article L. 332-3 tel qu'il résulte du projet de loi prête cependant à confusion : il pourrait en effet être interprété comme permettant au juge, quelle que soit la nature de la mesure contestée devant lui (mesure recommandée de l'article L. 331-7, d'une part ; moratoire ou effacement sur le fondement de l'article L. 331-7-1, d'autre part), de " faire son marché " dans l'ensemble des mesures mises à la disposition de la commission lors des différentes phases de la procédure. Il convient de faire en sorte que, comme la commission, le juge fasse application, soit des mesures énumérées à l'article L. 331-7, soit de celles figurant à l'article L.  331-7-1.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement à cet effet.

Elle vous propose d'adopter l'article 49 ainsi modifié.

Article 50
(Article L. 332-4 du code de la consommation)
Effets de l'effacement d'une créance

L'article 50 insère un article L. 332-4 nouveau au chapitre II du titre III du livre III du code de la consommation relatif au contrôle par le juge des mesures recommandées par la commission de surendettement.

Il tire les conséquences de la nouvelle possibilité de prononcer l'effacement des créances à l'issue de la période de moratoire donnant lieu à une décision du juge de l'exécution, soit sur le fondement de l'article L. 332-1 en l'absence de contestation, soit après contestation en application de l'article L. 332-3. Ainsi, le débiteur qui aura bénéficié d'une mesure d'effacement sera relevé de l'interdiction d'émettre des chèques si une telle interdiction pesait sur lui sans avoir à remplir les conditions prescrites par l'article 65-3 du décret-loi du 30 octobre 1935 unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement.

Aux termes de ce décret, après un refus de la banque de payer un chèque pour insuffisance de provision, la personne à l'encontre de laquelle a été prise une mesure d'interdiction peut retrouver la capacité d'émettre des chèques à condition, soit d'avoir réglé le montant des chèques litigieux, soit d'avoir payé une pénalité libératoire dont le montant est fixé à 120 francs par tranche de 1.000 francs ou fraction de tranche. Cette pénalité n'est pas due lorsque le titulaire du compte n'a pas émis d'autre chèque rejeté pour défaut de provision dans les douze mois précédant l'incident de paiement et qu'il justifie, dans un délai d'un mois à compter de l'injonction de payer, avoir réglé le montant du chèque impayé ou constitué une provision suffisante destinée à son règlement par les soins du tiré ; les pénalités libératoires sont versées au Trésor public. A défaut de régularisation, le titulaire du compte ne retrouve la faculté d'émettre des chèques qu'à l'issue d'un délai de dix ans.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 50.

Article 51
(Article L. 333-4 du code de la consommation)
Inscription au fichier national
des incidents de paiement (FICP)

L'article 51 modifie l'article L. 333-4 du code de la consommation instituant un fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels, géré par la Banque de France.

· Le paragraphe I de l'article 51 remplace le troisième alinéa de l'article L. 333-4 par trois nouveaux alinéas :

La première de ces nouvelles dispositions prévoit l'inscription au FICP dès que le dossier qui lui est présenté par le débiteur est déclaré recevable par la commission de surendettement. Jusqu'à présent, seules les mesures conventionnelles ou judiciaires prises en application de la procédure de traitement du surendettement faisaient l'objet d'une inscription : il fallait donc attendre que la procédure parvienne à sont terme.

La novation introduite par le projet de loi tend à prévenir les manoeuvres dilatoires du débiteur et à éviter que ce dernier n'aggrave sa situation en contractant de nouveaux crédits : l'avis du Conseil national de la consommation18(*) est partagé sur la détermination de la date à laquelle l'inscription doit être effectuée, le collège représentant les professionnels suggérant de se référer à la date de dépôt du dossier auprès de la commission, l'inscription étant immédiatement levée si le dossier est déclaré irrecevable, le collège représentant les consommateurs rejetant l'inscription automatique et préconisant que celle-ci soit effectuée au plus tôt lorsque le dossier est déclaré recevable.

Le rapport d'information du groupe de travail sénatorial19(*), quant à lui, tout en rejetant la création d'un fichier positif de l'endettement comme susceptible d'être attentatoire au respect de la vie privée, d'être utilisé comme outil de prospection commerciale et d'aboutir à la consécration d'une norme d'endettement, proposait d'inscrire les débiteurs au FICP dès le dépôt du dossier devant la commission de surendettement, en estimant qu'une telle mesure " dissuaderait les débiteurs mal intentionnés d'encombrer les commissions en les interdisant de crédit " dès cette date et " renforcerait ainsi la logique de bonne foi supposée des débiteurs " tout en les empêchant d'aggraver leur insolvabilité.

Le projet de loi a préféré retenir la date à laquelle le dossier est déclaré recevable : cette solution paraît en définitive raisonnable dans la mesure où l'effet dissuasif à l'encontre des débiteurs de mauvaise foi subsiste et où cela évitera de nombreuses manipulations par les services de la Banque de France pour la mise à jour du FICP.

Rappelons en effet que sur les 95.756 dossiers déposés en 1997, 6.610 ont été déclarés irrecevables.

Le dispositif prévoit en outre la saisine de la Banque de France aux fins d'inscription au FICP par le greffe du juge de l'exécution dans le cas où ce dernier est saisi d'un recours par " l'intéressé en application du deuxième alinéa de l'article L. 331-3 ". Cette situation vise les cas où la commission ayant déclaré le dossier irrecevable, cette décision est contestée par le débiteur. Si le juge infirme la décision de la commission en estimant que le débiteur est éligible à la procédure de traitement du surendettement, la démarche tendant à l'inscription au FICP lui incombe : cette précision comble opportunément une lacune du dispositif actuel.

Le deuxième alinéa ajouté à l'article L. 333-4 reprend en partie le dispositif existant.

Il prévoit que le FICP recense les mesures figurant dans le plan conventionnel de redressement. Il précise que l'information de la Banque de France, chargée de procéder à l'inscription, incombe à la commission et que l'inscription est maintenue pendant toute la durée d'exécution du plan conventionnel, ce qui devrait empêcher le débiteur surendetté de souscrire inconsidérément de nouveaux crédits et donc d'aggraver son insolvabilité. Toutefois, il semble nécessaire, afin que le principe d'égalité entre les débiteurs soit respecté, de limiter cette durée à huit ans par coordination avec ce qui est prévu à l'alinéa suivant au titre des mesures recommandées. Il paraîtrait en effet singulier qu'un débiteur bénéficiant d'un plan conventionnel puisse être fiché pendant une durée supérieure à celle qui sera applicable au débiteur surendetté astreint à la mise en oeuvre de mesures recommandées ou à celui qui bénéficie de mesures d'effacement dont la situation est, par définition, davantage obérée.

Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement pour corriger cette distorsion.

Le dernier alinéa tendant à compléter l'article L. 333-4 prévoit que feront également l'objet d'une inscription au FICP les mesures prises sur le fondement des articles L. 331-7 et L. 331-7-1 nouveau, à charge pour le greffe du juge de l'exécution d'informer la Banque de France. Il s'agit des mesures recommandées ainsi que des recommandations aux fins de moratoire ou d'effacement, rendues exécutoires par le juge. S'agissant des mesures recommandées et du moratoire, l'inscription est maintenue pendant toute la durée de leur exécution. Concernant les mesures de réduction ou d'effacement de dettes, le projet de loi laissait le juge libre d'apprécier la durée de l'inscription, dans la limite de dix années. L'Assemblée nationale a préféré, avec l'avis favorable du Gouvernement, une inscription d'une durée forfaitaire de huit ans correspondant à la durée maximale d'inscription pour la mise en oeuvre d'un plan d'apurement fondé sur des mesures recommandées.

· Le paragraphe II de l'article 51 corrige une erreur de référence à l'article L. 333-6 du code de la consommation visant les attributions dévolues, dans les départements d'outre-mer, à l'Institut d'émission.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 51 ainsi modifié.

Article 51 bis (nouveau)
Tarifs des actes d'huissiers de justice

L'article 51 bis, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale, renvoie à un décret la fixation des tarifs pratiqués par les huissiers de justice lorsque la procédure concerne un ménage dont la commission de surendettement a vérifié qu'il se trouve en situation d'insolvabilité telle que définie à l'article L. 331-2 du code de la consommation.

La fixation du tarif des huissiers de justice en matière civile et commerciale résulte actuellement du décret n° 96-1080 du 12 décembre 1996.

Le tarif pratiqué n'est donc pas libre. L'adoption d'un tarif spécifique applicable lorsque la procédure concerne un débiteur soumis à la procédure de traitement du surendettement ne paraît pas opportune. Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement de suppression de l'article 51 bis.

Article 51 ter (nouveau)
(article 302 bis Y du code général des impôts)
Taxe forfaitaire sur les actes d'huissiers

Aux termes de l'article 302 bis Y du code général des impôts tel que modifié par l'article 39 I de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de finances pour 1998, les actes des huissiers de justice sont soumis à une taxe forfaitaire de 60 francs.

L'article 51 ter, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale, propose d'abroger l'article 302 bis Y. Il propose également l'abrogation du chapitre II du livre II de la première partie du livre premier du même code.

Les pertes de recettes qui en résultent sont compensées par une majoration des droits visés à l'article 527 du même code.

Dans la mesure où, aux termes de l'article 302 bis Y 1 a, sont exonérés de la taxe " les actes accomplis à la requête d'une personne qui bénéficie de l'aide juridique ", votre commission des Lois estime qu'il n'y a pas lieu d'abroger cet article. Elle vous soumet en conséquence un amendement de suppression de l'article 51 ter.

Article 52
Conditions d'entrée en vigueur

L'article 52 renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des conditions d'application du " présent chapitre ", c'est-à-dire des dispositions figurant au chapitre premier du titre II du projet de loi.

Il prévoit l'application immédiate de ces dispositions aux procédures en cours à la date d'entrée en vigueur dudit décret.

Toutefois, demeurent alors inapplicables les dispositions relatives aux recours en contestation ouverts d'une part, aux créanciers aux termes de l'article L. 331-3, d'autre part, au débiteur aux termes du premier alinéa de l'article L. 331-4, lorsque la commission a déjà dressé l'état d'endettement du débiteur en application du troisième alinéa de l'article L. 331-3. Il s'agit d'éviter que les procédures de conciliation en cours ne soient retardées.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 52.

Article 52 bis (nouveau)
(Article L. 331-3 du code de la consommation)
Information de la caution de l'ouverture de la procédure
devant la commission de surendettement

Cet article tend à modifier l'article L. 331-3 du code de la consommation et, à ce titre, les dispositions y figurant auraient mieux trouvé leur place à l'article 44 du projet de loi.

L'article 52 bis prévoit que lorsque le remboursement d'une dette du débiteur dont la commission examine la situation est garanti par un cautionnement, celle-ci informe la caution de l'ouverture de la procédure. La caution peut alors adresser ses observations à la commission.

Cette disposition, introduite par l'Assemblée nationale par adoption d'un amendement du Gouvernement, tend à permettre aux cautions, surtout lorsqu'elles se trouvent elles-mêmes surendettées du fait de la mise en oeuvre du cautionnement, de mieux faire valoir leurs droits.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 52 bis.

Article 52 ter (nouveau)
(Article L. 111-4 du code de la consommation)
Mention devant figurer, à peine de nullité, dans le contrat de cautionnement - Obligation d'information de la caution
dès le premier incident de paiement

L'article 52 ter, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale, tend à sanctionner par la nullité de plein droit l'absence de mention, dans le contrat de cautionnement, du montant maximum pour lequel ce cautionnement est consenti, ce montant incluant les accessoires et les frais.

A cet effet, il complète l'article 2013 du code civil aux termes duquel le cautionnement ne peut excéder ce qui est dû par le débiteur sauf à être, s'il excède la dette, réduit à la mesure de l'obligation principale.

Le dispositif proposé par l'article 52 ter, s'il correspond à une préoccupation louable tendant à ce que la caution connaisse exactement la portée du risque financier qu'elle encourt en cas de défaillance du débiteur, paraît néanmoins soit inutile, soit inapplicable.

Le mécanisme prévu, sauf à réduire considérablement la valeur de la sûreté que constitue le cautionnement et, par voie de conséquence, à inciter les créanciers à exiger d'autres sûretés assorties de garanties très faibles telles que la garantie à première demande, ne paraît pas applicable aux contrats à obligations successives tels qu'un bail d'habitation. En effet, comment déterminer a priori, c'est-à-dire au moment de la conclusion du bail et de son corollaire qui est le contrat de cautionnement, quelle pourra être l'étendue de la défaillance du débiteur principal concernant les impayés de loyers et de charges locatives ?

Prévoir que le cautionnement ne jouera que pour un montant limité revient à le forfaitiser, et donc à lui dénier en pratique toute valeur de sûreté. Le risque immédiat est la disparition des cautionnements à titre gratuit, par exemple la caution accordée couramment par des parents à leur enfant qui en sera alors réduit à solliciter une caution à titre onéreux ce qui, dans le cadre d'un projet de loi destiné à lutter contre les exclusions, peut paraître singulier !

Dans les cas où le risque qui se réalise par la défaillance du débiteur peut être évalué, le dispositif proposé semble inutile : en effet, l'exigence de la mention de la portée de l'engagement financier existe souvent déjà. Il en est ainsi, en matière de contrats de crédit immobilier aux termes de l'article L. 313-7 du code de la consommation qui dispose que la personne physique qui s'engage par acte sous seing privé en qualité de caution doit, à peine de nullité, faire précéder sa signature de la mention manuscrite suivante : " en me portant caution de X, dans la limite de la somme de ...... couvrant le paiement du principal, des intérêts et, le cas échéant, des pénalités ou intérêts de retard et pour la durée de ..., je m'engage à rembourser au prêteur les sommes dues sur mes revenus et mes biens si X n'y satisfait pas lui-même ".

Il convient par ailleurs de souligner que le dispositif proposé, qui modifie le code civil, s'appliquerait à l'ensemble des contrats de cautionnement, qu'ils soient consentis à titre gracieux ou à titre onéreux et qu'ils engagent une personne physique ou une personne morale.... ce qui semble excéder de beaucoup l'objectif poursuivi. Il s'agit en effet de pouvoir mettre en place un mécanisme protecteur des particuliers, susceptible de prévenir les situations de surendettement " par ricochet ", sans pour autant provoquer la disparition du cautionnement à titre gracieux et porter gravement atteinte au principe de la liberté contractuelle.

Rappelons que certaines dispositions législatives mais également la jurisprudence, organisent la protection de la caution en exigeant sa complète information et en sanctionnant le comportement abusif du créancier.

Concernant l'information de la caution, mentionnons l'article 48 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises qui dispose que " les établissements de crédit ayant accordé un concours financier à une entreprise, sous la condition du cautionnement d'une personne physique ..., sont tenues de faire connaître à la caution le montant du principal et des intérêts, commissions, frais et accessoires restant à courir au 31 décembre de l'année précédente au titre de l'obligation bénéficiant de la caution ainsi que le terme de cet engagement ". Le défaut d'accomplissement de cette formalité emporte déchéance des intérêts échus depuis la précédente information jusqu'à la date de communication de la nouvelle information.

En dehors de cette information au fil du temps, la jurisprudence exige que le contrat de cautionnement porte mention de l'étendue de l'engagement souscrit, que la somme soit a priori évaluée ou pas. Ainsi, pour statuer sur la validité de l'engagement souscrit, la Cour de cassation vérifie-t-elle que " la mention manuscrite apposée par la caution fournit la certitude que le souscripteur a eu, d'une façon explicite et non équivoque, connaissance de la nature et de l'étendue de l'engagement contracté " (1ère ch. civ., 4 février 1986, Gleize c/Société marseillaise de crédit). Par ailleurs, et selon une jurisprudence constante faisant application de l'article 2015 du code civil, le cautionnement ne peut être étendu au-delà des limites dans lesquelles il a été contracté.

Enfin, en vertu d'une jurisprudence récente (Ch. Com., 17 juin 1997, Macron c/Banque internationale pour l'Afrique occidentale), la Cour de cassation retient la responsabilité du créancier bénéficiaire d'un cautionnement disproportionné par rapport aux ressources de la caution. Elle a ainsi estimé qu'en faisant souscrire un tel engagement à une personne physique, même s'il s'agit d'un dirigeant, le créancier manque à son obligation de bonne foi. En l'espèce, le dirigeant de société s'était porté caution, à concurrence de 20.000.000 F des dettes de celle-ci au profit d'une banque, alors que la valeur de son patrimoine était inférieure à 4.000.000 F, ses revenus mensuels s'élevant à 37.550 F. La banque a été condamnée à verser à la caution 15.000.000 F de dommages-intérêts, somme dont la compensation a été ordonnée avec celle due par le dirigeant au titre du cautionnement.

Cette jurisprudence généralise un dispositif déjà en vigueur en matière de crédit à la consommation et de crédit immobilier, l'article L. 313-10 du code de la consommation interdisant à un établissement de crédit de se prévaloir d'un cautionnement disproportionné par rapport à l'opération de crédit garantie à moins que le patrimoine de la caution au moment où celle-ci est appelée ne lui permette de faire face à son obligation.

Pour toutes les raisons qui précèdent, et afin de prévenir la survenance de situations de surendettement " par ricochet " du fait de la mise en oeuvre d'un cautionnement, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à substituer au dispositif résultant de l'article 52 ter un nouveau dispositif obligeant le créancier à informer la caution, personne physique, dès la première défaillance caractérisée du débiteur principal, c'est-à-dire si l'incident n'est pas régularisé rapidement. A défaut de se conformer à cette obligation d'information, le créancier perd les pénalités et intérêts échus depuis la survenance de l'incident de paiement.

Un tel dispositif, figurant sous un article L. 111-4 nouveau inséré dans le code de la consommation, a vocation à prévenir les cas de surendettement " par ricochet " les plus fréquents dus à la mise en oeuvre du cautionnement pour recouvrer les sommes correspondant à un cumul d'impayés. Il bénéficie à toutes les personnes physiques s'étant portées caution d'une obligation principale contractée entre un particulier et un professionnel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 52 ter ainsi réécrit.

Article 52 quater
Garantie d'un minimum de ressources pour la caution - Obligation d'information de la caution dès le premier incident de paiement

L'article 52 quater, introduit dans le projet de loi par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale, tend à compléter l'article 2024 du code civil pour prévoir que la mise en oeuvre d'un cautionnement ne pourra avoir pour effet de priver la caution, personne physique, d'un minimum de ressources tel que défini à l'article L. 331-2 du code de la consommation, c'est-à-dire le " reste à vivre " applicable en matière de procédure de surendettement.

Cette disposition paraît sans objet : en effet, comme cela a été dit précédemment, la jurisprudence sanctionne désormais le cautionnement abusif, c'est-à-dire les cas où le montant du cautionnement est disproportionné par rapport aux ressources de la caution. Par ailleurs, la caution mise en difficulté par la mise en oeuvre du cautionnement sera éligible à la procédure de traitement du surendettement qui fixe les critères d'évaluation du reste à vivre.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose de supprimer ce dispositif pour lui en substituer un autre qui, complémentaire de celui préconisé à l'article 52 ter, renforce en amont la caution en cas de défaillance du débiteur.

L'amendement de votre commission des Lois prévoit comme précédemment une obligation d'information de la caution, personne physique, dès la première défaillance du débiteur principal, sous peine de perdre les pénalités et les intérêts échus. Il modifie le paragraphe II de l'article 47 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle et vise les cautions consenties pour garantir une dette professionnelle d'un entrepreneur individuel ou d'une société.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 52 quater ainsi réécrit.

CHAPITRE II
SAISIE IMMOBILIÈRE
ET INTERDICTION BANCAIRE

Article 53 A (nouveau)
Abrogation du décret du 28 février 1852
sur les sociétés de crédit foncier

L'article 53 A a été introduit dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission spéciale, pour abroger les dispositions (articles 32 à 42) figurant au paragraphe II du chapitre II du titre IV du décret du 28 février 1852 sur les sociétés de crédit foncier, relatives aux privilèges accordés à ces sociétés pour la sûreté et le recouvrement des prêts.

Le bénéfice de ce décret, complété par une loi du 18 juin 1853 et un décret-loi du 14 juin 1938, a, au fil du temps, été étendu à d'autres organismes, en particulier les sociétés de crédit immobilier (article 21 de la loi du 5 décembre 1922 repris à l'article 232 du code de l'urbanisme), le Crédit hôtelier (article 172 de la loi du 30 juin 1923) et le Crédit agricole (article 745 du code rural).

La procédure résultant du décret de 1852 précité a été instaurée afin de procurer aux prêteurs immobiliers à long terme des garanties plus efficaces par rapport au droit commun leur permettant de réaliser leur gage plus facilement et plus rapidement. Ce texte de circonstances, adopté à la veille des grands travaux d'assainissement et d'embellissement de la capitale, tendait à entourer le crédit immobilier d'une protection particulière en vue de favoriser la politique immobilière du Second Empire. Le champ d'application de ce texte est limité au recouvrement des prêts hypothécaires à long terme.

Comme le fait valoir la Cour de cassation dans son rapport annuel pour 1996 proposant l'abrogation de cette procédure de saisie immobilière spécifique protectrice des intérêts des créanciers poursuivants, " à l'heure actuelle, force est de constater que les impératifs économiques et politiques qui ont présidé à l'instauration d'une procédure simplifiée en faveur des sociétés de Crédit foncier ont disparu et que les prêts hypothécaires à long terme sont également consentis par les établissements bancaires qui participent, de la même façon, aux divers programmes de promotion et de construction immobilière. Rien, à l'heure actuelle, ne justifie plus le bénéfice d'une législation spéciale réservée à certaines sociétés de Crédit foncier, sachant que ce régime est plus préjudiciable que le droit commun aux intérêts des emprunteurs ".

La Cour de cassation souligne que cette procédure spécifique, non seulement n'offre pas toutes les possibilités de contestation ouvertes par la procédure de droit commun, mais prive le saisi du double degré de juridiction car le jugement qui statue sur les contestations n'est pas susceptible d'appel. Par ailleurs, le débiteur est privé de la possibilité offerte par les articles 744 et suivant du code de procédure civil ancien de demander la conversion de la saisie en vente volontaire, celle-ci étant réservée au créancier poursuivant.

En outre, la jurisprudence, soucieuse de préserver les intérêts du débiteur, a admis, que les dispositions du décret de 1852 n'étaient pas applicables lorsque la procédure de saisie avait été poursuivie sur le fondement du code de procédure civile (Ch. civ. 2, 6 juillet 1983). Pour autant, une telle situation ne paraît pas acceptable dès lors qu'elle laisse le choix de la procédure au créancier poursuivant selon qu'il vise ou non dans le commandement le décret de 1852, entendant ainsi soumettre ou pas son débiteur à la procédure spécifique plus rigoureuse.

Le volet du rapport de la Cour de cassation consacré à cette question conclut de la façon suivante : " Considérant que le décret de 1852 qui ne ménage pas suffisamment les intérêts de la défense et qui ne répond plus aux exigences actuelles a trop vécu, il serait donc souhaitable qu'une réforme intervienne rapidement pour mettre un terme à cette disparité des procédures de saisie immobilière ".

Ce moment semble venu... et votre commission des Lois, reprenant à son compte l'analyse qui précède, vous propose de maintenir cette abrogation.

Elle vous propose donc d'adopter conforme l'article 53 A.

Article 53
(Article 706-1 du code de procédure civile ancien)
Conditions de remise en vente du bien immobilier
après fixation de la mise à prix par le juge

La saisie immobilière, voie d'exécution forcée permettant au créancier poursuivant d'obtenir le recouvrement des sommes dues, est régie par les articles 673 et suivants du code de procédure civile ancien.

Dans un délai de quarante jours suivant la publication du commandement au bureau des hypothèques, le créancier poursuivant établit et dépose au greffe du tribunal, par l'intermédiaire de son avocat, un cahier des charges dans lequel il fixe la mise à prix. Lors de l'audience d'adjudication, à défaut d'enchères, le créancier poursuivant est déclaré adjudicataire au montant de cette mise à prix. L'adjudicataire doit ensuite faire publier son titre au bureau des hypothèques dans un délai de deux mois à peine de revente du bien sur folle enchère.

Ce mécanisme pouvant conduire le créancier poursuivant à obtenir un bien à un prix très inférieur à sa valeur vénale, sa mise à prix, devenue le prix d'adjudication étant généralement proportionnelle au montant de sa créance, le débiteur se trouve alors lésé par la vente faite à vil prix. Pour tenter de remédier à cette situation, la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière a instauré de nouvelles garanties pour le débiteur, en matière de saisie du logement principal, qui sont les suivantes :

- l'information du débiteur saisi est renforcée, le commandement devant désormais comporter l'indication que la partie saisie a la faculté de demander la conversion en vente volontaire ainsi que celle de saisir la commission de surendettement, qu'elle peut bénéficier de l'aide juridictionnelle et que le montant de la mise à prix peut être contesté. Ces exigences doivent être respectées à peine de nullité ;

- le débiteur a désormais la faculté de contester la mise à prix pour cause d'insuffisance manifeste. La contestation, le cas échéant après expertise, est tranchée par le tribunal en tenant compte de la valeur vénale de l'immeuble ainsi que des conditions du marché. Le juge devra s'efforcer de fixer un montant suffisamment attractif pour ne pas compromettre le jeu des enchères. Dans la mesure où il n'est pas possible de créer artificiellement un marché immobilier, l'article 706 du code de procédure civile ancien, dans sa nouvelle rédaction, prévoit qu'à défaut d'enchères sur la mise à prix fixée par le juge, il est immédiatement procédé à la remise en vente sur baisses successives, le cas échéant jusqu'au montant de la mise à prix initiale. Cependant, en cas d'enchères simultanées au même prix, l'enchère repartirait à la hausse si bien qu'il paraît impropre de désigner ce mécanisme par l'expression " enchères descendantes " ;

- procédure de saisie immobilière et procédure de surendettement sont mieux articulées désormais grâce à la clarification des compétences respectives du juge de la saisie et du juge de l'exécution.

En effet, un avis de la Cour de cassation du 5 mai 1995 ayant rappelé que le juge de l'exécution n'était pas compétent en matière d'exécution forcée sur les immeubles, il apparaissait que même si celui-ci avait prononcé la suspension provisoire des procédures d'exécution à la demande de la commission de surendettement, le sursis pouvait être considéré comme sans effet par le juge de la saisie seul compétent pour prononcer la suspension.

La commission peut également désormais, lorsque la date d'adjudication a été fixée, pour causes graves et dûment justifiées, saisir le juge aux fins de remise de l'adjudication dans les conditions prévues par l'article 703 du code de procédure civile ancien.

- Enfin, la nouvelle rédaction du code de la consommation permet au débiteur dont le logement principal a été vendu de demander la réduction de la fraction de la dette immobilière restante, non plus dans l'année suivant la vente, mais dans le délai de deux mois suivant la sommation de payer cette fraction résiduelle.

L'article 53 du projet de loi propose de revenir sur un aspect essentiel de ce dispositif : le mécanisme de la remise en vente sur baisses successives jusqu'à la mise à prix fixée par le créancier poursuivant en l'absence d'enchères.

· Le paragraphe I propose ainsi d'abroger le dernier alinéa de l'article 706 du code de procédure civile ancien qui instaurait ce mécanisme.

· Le paragraphe II insère un nouvel article 706-1 dans ce même code pour prévoir que lorsque la mise à prix a été réévaluée par le juge et qu'il n'y a pas eu d'enchères lors de la première audience d'adjudication, une seconde audience est organisée dans un délai de trente jours, la mise à prix restant celle fixée par le juge.

L'annonce de cette audience de renvoi se fait par voie d'affichage d'un avis du greffe à la porte du tribunal, quinze jours au moins à l'avance. Toute autre mesure de publicité peut être ordonnée par le juge. Le juge procède à la remise en vente sans que le poursuivant ait à réitérer sa demande, à moins qu'il ait expressément abandonné les poursuites.

La nouveauté, qui remet en cause le mécanisme instauré par la loi du 23 janvier 1998, est qu'à défaut d'enchères le bien est adjugé d'office au créancier poursuivant au prix fixé par le juge.

Une telle conclusion à la procédure d'adjudication ne saurait être accueillie. En effet, contraindre le créancier poursuivant qui ne fait que tenter de recouvrir les sommes qui lui sont dues en empruntant les voies légales est inacceptable. Cette solution sonne comme une sanction alors que le créancier cherche seulement, et légitimement, à obtenir son dû : il ne saurait être en quelque sorte rendu responsable de l'absence d'enchères.

En outre, le système proposé, désormais périlleux pour les créanciers, risque de les conduire à renoncer à exercer des poursuites et donc à faire valoir leurs droits, ce qui ne peut être admis. Seuls les créanciers ayant la capacité financière d'assumer le risque de l'adjudication d'office au prix fixé par le juge pourraient faire un tel pari ! Cela créerait de facto une discrimination entre créanciers, une rupture d'égalité entre eux, consacrant une sorte d'accès censitaire au droit.

Enfin, un tel mécanisme serait susceptible de compromettre gravement la situation du créancier, soit qu'il se trouve dans l'impossibilité de recouvrir sa créance à défaut de pouvoir prendre le risque d'assumer le prix d'adjudication, soit qu'ayant choisi de faire valoir ses droits il se trouve contraint de payer un prix insupportable pour lui. Dans l'hypothèse où ce créancier serait par exemple une copropriété, cela pourrait plonger brutalement plusieurs familles dans une situation financière inextricable. Pareille proposition dans un projet de loi visant à lutter contre les exclusions et le surendettement paraît donc bien singulière !

Par ailleurs, le système des deux audiences d'adjudication à un mois d'intervalle ne fait qu'allonger la procédure sans apporter de solution, d'autant plus que les mesures de publicité requises pour la seconde adjudication sont allégées et ne seront pas de nature à drainer des enchérisseurs potentiels supplémentaires. La seconde chance présumée justifiant ce dispositif relève clairement de la fiction.

Pour toutes ces raisons et en considérant le caractère extrêmement récent de la loi du 23 janvier 1998 qui n'a pu faire l'objet d'aucune évaluation, votre commission des Lois propose un amendement de suppression de l'article 53.

Article 54
(Article 706-2 du code de procédure civile ancien)
Possibilité pour l'adjudicataire
de trouver un autre acquéreur

L'article 54 du projet de loi tend à compléter le mécanisme proposé à l'article 53 en créant dans le code de procédure civile ancien un article 706-2 permettant au créancier poursuivant déclaré adjudicataire d'office, au prix fixé par le juge, de se faire substituer une autre personne pour enchérir. Il dispose ainsi de deux mois pour déposer au greffe du tribunal une déclaration conjointe de substitution.

Cette " clause de sauvegarde " paraît une piètre garantie eu égard au risque encouru. En effet, si aucune solution de vente amiable n'a été trouvée en amont et si personne ne s'est porté enchérisseur à l'occasion de deux adjudications consécutives, il paraît difficilement imaginable que le créancier poursuivant soit à même de trouver un acquéreur pour se substituer à lui dans un délai de deux mois. Un tel dispositif pourrait même être interprété comme un aveu de faiblesse et d'absence de pertinence du mécanisme de l'adjudication d'office proposé par l'article 53.

Il convient de souligner que si le créancier échoue dans sa recherche sans pouvoir acquitter le prix auquel il a été déclaré adjudicataire, il s'expose à voir le bien remis en vente sur folle enchère.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement de suppression de l'article 54.

Article 55
(Article 716 du code de procédure civile ancien)
Publication du jugement d'adjudication

Cet article procède simplement à une coordination : en effet, du fait de la possibilité de substitution instaurée par l'article 54, les délais de publication des titres dérogent au droit commun des règles de publication fixées par l'article 716 du code procédure civile ancien.

Votre commission des Lois vous propose, par cohérence, un amendement de suppression de l'article 55.

Article 56
(Articles 696 à 700 du code de procédure civile ancien)
Fixation par décret de l'ensemble des règles relatives
à la publicité des adjudications

L'article 56 du projet de loi initial rétablissait l'article 697 du code de procédure civile ancien pour renvoyer à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités de publicité applicables aux ventes par adjudication. Corrélativement, il procédait à l'abrogation des articles 696 et 698 à 700 de ce même code énonçant les conditions de publicité aujourd'hui requises et différait à la date d'entrée en vigueur du décret susvisé celle du nouvel article 697.

Cet article a pour objet de répondre à la nécessité de moderniser les conditions de publicité en matière de saisie immobilière.

Celles-ci se sont en effet révélées au fil du temps largement inefficaces, ne permettant pas bien souvent de drainer un nombre suffisant d'enchérisseurs potentiels ce qui aboutit à des ventes faites à vil prise.

Elles peuvent paraître, sous certaines aspects, à la fois inutiles et vexatoires : c'est le cas de l'affichage " en forme de placard " à la fois à la porte principale du bâtiment saisi, à la porte du tribunal où aura lieu l'adjudication et au lieu officiel réservé dans la commune de situation du bien.

Elles sont également en partie devenues obsolètes : l'article 700 dispose ainsi que " le Président peut (...) autoriser une publicité supplémentaire, suivant la nature et la valeur des biens saisis, et notamment à son de cloche, trompe ou tambour ", mention qui aujourd'hui peut prêter à sourire.

Les conditions de publicité actuelles sont enfin souvent trop onéreuses.

Le simple renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour définir les nouvelles modalités de publicité, sans autre précision, a été considéré par l'Assemblée nationale comme insuffisant car n'offrant aucune garantie pour le saisi. Elle a donc retenu un dispositif fixant un cadre en vue de l'élaboration du décret.

Ce dispositif prévoit la nécessité d'une large publicité n'empruntant pas obligatoirement " le canal " des seuls journaux d'annonces légales. Il précise que les modalités de publicité devront " obligatoirement conjuguer le souci d'éviter des frais inutiles au débiteur tout en augmentant le nombre des enchérisseurs potentiels ", le président du tribunal pouvant en outre prescrire une publicité plus large.

Si les nouvelles conditions de publicité doivent effectivement permettre, à un coût adapté à la valeur du bien, d'accroître l'efficacité de l'adjudication, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, s'apparentant davantage à une déclaration d'intention qu'à un dispositif juridique, ne saurait figurer dans la loi.

Aussi, votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement de réécriture de l'article 56.

Elle vous propose d'adopter l'article 56 ainsi modifié.

Article 57
(Articles 53 et 169-1 nouveau de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises)
Levée de l'interdiction d'émettre des chèques

L'article 57 instaure deux cas dans lesquels les intéressés retrouvent la possibilité d'émettre des chèques.

· Le 1° du paragraphe I traite de la situation des créanciers pendant la procédure d'observation qui constitue la première phase de la procédure de redressement judiciaire.

Il modifie l'article 53 de la loi du 25 janvier 1985 qui fixe le régime de déclaration des créances, l'article 52 prévoyant que le débiteur remet au représentant des créanciers la liste des créances. A défaut de déclaration, les créances peuvent être frappées de forclusion. Cependant, une action en relevé de forclusion peut être exercée pendant un délai d'un an à compter de la décision d'ouverture de la procédure. Au terme de ce délai, " les créances qui n'ont pas été déclarées et n'ont pas donné lieu à relevé de forclusion sont éteintes ".

Le dispositif proposé tend à ce que l'extinction de la créance, résultant de l'absence de déclaration et du défaut d'exercice de l'action en relevé de forclusion, entraîne désormais la régularisation automatique de l'incident de paiement pour le débiteur.

· Le 2° du paragraphe I est relatif à la clôture de la liquidation et insère un article 169-1 dans la loi du 25 janvier 1985 pour prévoir la suspension de l'interdiction d'émettre des chèques après cette clôture.

Cette possibilité existe déjà en cours de plan de redressement mais elle est laissée à l'appréciation du tribunal (article 69-1 de la loi du 25 janvier 1985).

Le dispositif prévoit une simple suspension de la mesure d'interdiction, non une régularisation de l'incident de paiement, si bien que dans l'hypothèse où une nouvelle liquidation a lieu, l'interdiction s'applique à nouveau.

· Le paragraphe II renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités d'application des dispositions susvisées. Celui-ci devra en particulier préciser les modalités selon lesquelles le banquier pourra vérifier l'absence d'action en relevé de forclusion. Cette mention a été ajoutée par l'Assemblée nationale.

· Le paragraphe III, également introduit par l'Assemblée nationale, fixe les conditions d'entrée en vigueur du nouvel article 169-1 de la loi du 25 janvier 1985, l'application de ces dispositions étant réservées aux seules procédures dont la clôture interviendra après l'entrée en vigueur de la présente loi.

Or, il apparaît tout autant nécessaire d'encadrer l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions insérées à l'article 53 de la loi du 25 janvier 1985 en réservant le bénéfice de la levée de l'interdiction bancaire pour les créances frappées de forclusion aux seules procédures collectives qui ne sont pas encore ouvertes à la date d'entrée en vigueur de la présente loi. En effet, en l'absence de cette précision, les débiteurs en cause dans les procédures collectives en cours pourraient faire valoir l'effet de l'absence de déclaration pour des créances très anciennes, ce qui risquerait de susciter un contentieux abondant.

Ainsi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement pour rendre applicable le nouveau dispositif aux seules procédures ouvertes après l'entrée en vigueur de la loi.

Elle vous propose d'adopter l'article 57 ainsi modifié.

CHAPITRE III
MESURES RELATIVES AU MAINTIEN DANS LE LOGEMENT

SECTION I
Prévention des expulsions

Les modifications des procédures d'expulsion proposées par les articles 58 à 63 du projet de loi tendent à renforcer la prévention en facilitant les possibilités de rechercher une solution en amont. Le dispositif proposé prévoit :

- de modifier les conditions de mise en oeuvre de la clause de résiliation de plein droit des baux pour défaut de paiement du loyer et des charges pour ménager un délai de deux mois entre l'assignation et l'audience destiné à permettre au préfet de mobiliser les aides disponibles et pour élargir le champ des possibilités offertes au juge d'accorder des délais de paiement au locataire défaillant ;

- d'accroître l'efficacité des procédures de règlement des impayés existantes pour les personnes bénéficiant des aides au logement, qu'il s'agisse de l'aide personnalisée au logement (APL), de l'allocation de logement familiale (ALF) ou de l'allocation de logement sociale (ALS).

Le projet de loi propose ainsi de rendre obligatoire la saisine de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) ou des organismes versant des allocations familiales préalablement à toute procédure judiciaire ;

- d'informer en amont le préfet des décisions juridictionnelles relatives aux expulsions afin de lui permettre de répondre plus efficacement aux demandes de relogement dans le cadre du plan départemental d'aide au logement des personnes défavorisées ;

- de rendre obligatoire le versement de l'allocation de logement familiale en tiers-payant dans le parc social non conventionné afin de réduire le nombre des situations d'impayés ;

- de subordonner l'octroi du concours de la force publique pour exécuter une décision d'expulsion à la délivrance préalable d'une offre d'hébergement aux personnes concernées ;

- de généraliser à l'ensemble des départements, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, l'institution de chartes pour la prévention des expulsions.

Si l'objectif de prévention ne peut être qu'approuvé, un juste équilibre entre la nécessité de pourvoir au logement des personnes les plus défavorisées et celle de préserver le droit de propriété doit être trouvé. Aussi les mesures de prévention par la mobilisation des aides disponibles doivent-elles être mises en oeuvre non seulement dans le but de faciliter le relogement mais aussi pour permettre au propriétaire de recouvrer la jouissance des locaux dans les meilleurs délais. La garantie du droit au logement ne saurait faire obstacle à l'expulsion lorsque celle-ci s'impose, sans quoi l'absence de sanction constituerait un encouragement aux défaillances et aux manoeuvres dilatoires avec toutes les conséquences dommageables que cela pourrait avoir sur l'investissement locatif.

Article 58
Modification de la procédure de résiliation
de plein droit des baux d'habitation

Cet article tend à modifier l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 pour faciliter l'adoption de mesures tendant à prévenir l'expulsion dès l'engagement de la procédure judiciaire de résiliation de plein droit du bail pour défaut de paiement du loyer et des charges locatives aux termes convenus.

I - Le régime juridique en vigueur :

L'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 énonce les conditions dans lesquelles la clause de résiliation de plein droit d'un contrat de location relatif à l'habitation principale pour défaut de paiement du loyer ou des charges aux termes convenus ou pour non versement du dépôt de garantie peut être mise en oeuvre.

Il convient tout d'abord de souligner que cette disposition ne s'applique qu'aux baux afférents à l'habitation principale, à l'exclusion des autres locaux à usage d'habitation tels que les locaux meublés, les logements-foyers, les logements attribués ou loués en raison de l'exercice d'une fonction ou de l'occupation d'un emploi ou encore les locations saisonnières. La notion d'habitation principale recouvre cependant les locaux à usage mixte professionnel et d'habitation principale ainsi que les garages, places de stationnement, jardins et autres locaux, loués accessoirement au local principal par le même bailleur (article 2 de la loi du 6 juillet 1989).

La mise en oeuvre de la procédure de l'article 24 susvisé, qui est d'ordre public et à laquelle il n'est donc pas possible de déroger par voie contractuelle, suppose en outre que le contrat de location contienne une clause résolutoire de plein droit en cas de défaillance du locataire concernant le paiement du loyer et des charges. L'insertion d'une telle clause dans le bail est en effet facultative. A défaut d'une telle clause, la résiliation doit être demandée au juge sur le fondement de l'article 1741 du code civil aux termes duquel " le contrat de louage se résout (...) par le défaut respectif du bailleur et du preneur de remplir leurs engagements ". Cependant, dans ce cas, la résiliation n'est pas automatique : il revient au juge d'apprécier si les manquements constatés sont d'une importance telle qu'ils doivent emporter la résiliation du bail. Le bailleur a donc tout intérêt à insérer dans le contrat une clause résolutoire de plein droit car le juge se borne alors à constater la défaillance pour prononcer la résiliation. Le juge des référés peut en outre être saisi, l'ordonnance rendue présentant l'avantage d'être exécutoire par provision, même s'il est interjeté appel. La procédure est ainsi à la fois rapide et certaine quant à son issue.

Le dispositif résultant de l'article 24 prévoit une procédure en quatre phases :

- l'huissier mandaté par le bailleur remet au locataire un commandement de payer ;

- si le commandement de payer demeure infructueux, à défaut, pour le locataire, de verser l'intégralité des sommes dues, la clause résolutoire devient acquise au terme d'un délai de deux mois ;

- le locataire défaillant est alors assigné à comparaître devant le juge, par acte d'huissier. L'assignation peut intervenir avant l'expiration du délai de deux mois précité car aucun délai légal n'est fixé entre le commandement de payer et celle-ci.

Toutefois, une telle anticipation n'est pas sans risque pour le bailleur poursuivant : en effet, si le locataire acquitte les sommes dues avant l'expiration du délai de deux mois ou si le juge lui accorde des délais de paiement, l'assignation devient sans objet et le bailleur devra assumer les frais de procédure engagés ;

- le juge constate la prise d'effet de la clause résolutoire et vérifie la régularité de la procédure. Il ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation. Il fixe une indemnité d'occupation et autorise l'expulsion.

Le déroulement de la procédure ne peut être interrompu que dans deux hypothèses : soit par le règlement des sommes dues dans le délai de deux mois suivant le commandement de payer, soit par la saisine du juge, dans ce même délai, aux fins d'obtention de délais de paiement dans les conditions prévues par les articles 1244-1 et 1244-2 du code civil.

Sur le fondement de ces dispositions le juge peut en effet, compte tenu de la situation du débiteur et en considération des besoins du créancier, reporter ou échelonner le paiement des sommes dues dans la limite de deux années.

La décision du juge octroyant un délai de paiement suspend les procédures d'exécution engagées par le créancier. Si le locataire apure sa dette dans les délais impartis par le juge et selon les modalités fixées par lui, la clause résolutoire est réputée ne jamais avoir joué.

En revanche, tout règlement effectué par le locataire après l'expiration du délai de deux mois suivant le commandement ne remet pas en cause la prise d'effet de la clause de résiliation de plein droit et la procédure d'expulsion peut être poursuivie.

II - Le dispositif proposé :

L'article 58 du projet de loi apporte trois modifications principales au dispositif résultant de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989.

Le 1° de l'article 58 impose à l'huissier, mandaté par le bailleur pour délivrer l'assignation aux fins de constat de la résiliation du bail, de notifier au préfet cette assignation.

Cette notification est destinée à informer le préfet de la situation afin de lui permettre de saisir les services compétents susceptibles de recenser et de mobiliser les aides auxquelles le locataire défaillant est éligible.

Ce même alinéa aménage un délai de deux mois entre cette notification et l'audience pour permettre aux services sociaux saisis par le préfet d'effectuer les investigations nécessaires pour prendre les mesures susceptibles de resolvabiliser le débiteur. L'ajout de ce nouveau délai a pour inconvénient d'allonger de deux mois la procédure existante : en effet, si rien n'empêche au plan juridique le bailleur d'assigner le locataire avant l'expiration du délai de deux mois au terme duquel la clause résolutoire est acquise, rares seront les cas où le bailleur poursuivant prendra le risque d'une assignation anticipée si bien que le nouveau délai deux mois s'ajoute à celui qui existait déjà. Il paraît cependant difficile de prévoir la notification au préfet, non de l'assignation, mais du commandement de payer dans la mesure où les préfectures risqueraient d'être submergées, les commandements aux fins de paiement étant cinq à six fois plus nombreux chaque année que les assignations en résiliation de bail20(*). Par ailleurs, la contrepartie pour le bailleur de cet allongement de la procédure pourrait être une chance supplémentaire de retour du locataire à une situation de solvabilité.

Le dispositif résultant du premier alinéa du 1° de l'article 58 prévoyait la notification de l'assignation au préfet au moins deux mois avant l'audience sans préciser l'objectif poursuivi consistant dans la mobilisation des aides. Si cette justification paraissait implicite, l'Assemblée nationale a estimé nécessaire de l'inscrire dans le dispositif en précisant que le préfet saisirait, en tant que de besoin, les organismes dont relèvent les aides au logement, le fonds de solidarité pour le logement et les services sociaux concernés.

Le second alinéa de ce 1° de l'article 58 est porteur de la deuxième modification importante de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989. Il ouvre au juge la faculté d'accorder d'office des délais de paiement au locataire en situation d'apurer sa dette locative alors que ces délais ne pouvaient, jusqu'à présent, être octroyés que sur demande dudit locataire adressée avant l'expiration du délai de deux mois suivant le commandement de payer. Le juge pourra statuer au vu des informations qui lui seront communiquées par le préfet. Les conditions de règlement de la dette locative en cas d'octroi de ces délais de paiement sont déterminées par les articles 1244-1 premier alinéa et 1244-2 du code civil évoqués précédemment.

Cette innovation appelle cependant une observation au plan juridique : le fait pour le juge de pouvoir désormais accorder d'office des délais de paiement à un moment qui sera postérieur à la date à laquelle la clause résolutoire est réputée acquise revient à remettre en cause cet effet lié à l'expiration du délai de deux mois ayant couru depuis le commandement de payer. Cependant, comme c'était déjà le cas lorsque les délais de paiement étaient accordés à la demande du débiteur, la clause résolutoire reprendra son plein effet si le locataire ne se conforme pas aux délais et aux modalités de paiement fixés par le juge.

Le dernier alinéa (2°) de l'article 58 tend à prévoir que le commandement de payer devra non seulement mentionner la faculté pour le locataire défaillant de saisir le fonds de solidarité pour le logement (FSL), mention d'ores et déjà prescrite par l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989, mais également l'adresse du FSL. Il s'agit simplement de faciliter les démarches du locataire en difficulté. Cette dernière disposition figurait à l'article 26 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 58.

Article 59
Obligations spécifiques aux bailleurs sociaux

L'article 59 insère un nouveau dispositif dans le code de la construction et de l'habitation pour prévenir plus efficacement les expulsions des locataires du parc social.

Le mécanisme préventif proposé est fondé sur un renforcement des conditions de mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit du bail pour non paiement du loyer ou des charges récupérables. Il instaure une obligation légale de saisir les instances compétentes pour examiner les difficultés de paiement des locataires et décider le maintien des aides au logement en dépit des défaillances constatées, préalablement à toute assignation tendant à la résiliation de plein droit du bail sur le fondement de la procédure de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989.

Si ces procédures préventives sont d'ores et déjà de pratique courante et généralement prévues par des textes réglementaires, il s'agit ici d'organiser une articulation avec les procédures judiciaires, dans le prolongement des mécanismes instaurés par l'article 58 du projet de loi.

Le paragraphe I impose ainsi aux organismes d'HLM de saisir la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) pour les logements conventionnés dont les locataires bénéficient de l'APL, avant toute assignation aux fins de constat de résiliation du bail. Un délai de quatre mois est prévu entre cette saisine et l'assignation pour permettre aux services concernés d'examiner la situation.

Les organismes concernés sont énumérés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation auquel se réfère l'article L. 353-14 du même code visé par le paragraphe I. Il s'agit :

- des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ;

- des offices publics d'HLM (OPHLM) ;

- des sociétés anonymes d'HLM ;

- des sociétés anonymes de crédit immobilier ;

- des fondations d'HLM.

Le mécanisme proposé modifie les modalités d'intervention de la SDAPL pour éviter que le jugement constatant la résiliation de plein droit du bail et autorisant l'expulsion ne soit prononcé avant que la SDAPL n'ait statué.

Celle-ci est en effet chargée, selon les modalités prescrites par l'article R. 351-30 du code de la construction et de l'habitation et la circulaire n° 92-77 du 21 octobre 1992, de décider du maintien du versement de l'APL lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part des dépenses de logement lui incombant.

L'instauration d'un délai de quatre mois entre la saisine de la SDAPL et l'assignation induit cependant un allongement substantiel de la procédure.

En effet, aux termes de l'article R.351-30 susvisé, " le bailleur (...) doit, dans un délai de trois mois après la constitution de l'impayé (...), porter la situation du bénéficiaire défaillant à la connaissance de la section des aides publiques au logement du conseil départemental de l'habitat et justifier qu'il poursuit par tous moyens le recouvrement de sa créance ". En vertu de ce même article, " l'impayé est constitué soit lorsque trois termes nets consécutifs sont totalement impayés, soit lorsque le locataire est débiteur à l'égard du bailleur d'une somme au moins égale à deux fois le montant mensuel brut du loyer et des charges ". Il apparaît donc que la saisine de la SDAPL aux fins de décision de maintien ou non du bénéfice de l'APL ne peut intervenir au plus tôt qu'au terme de trois mois de défaillance du locataire, date à laquelle l'impayé est constitué. L'instauration d'un tel délai se justifie par le faible montant de la part de loyer qui reste chaque mois à la charge du locataire et le souci de ne faire intervenir la SDAPL qu'en cas de difficultés persistantes.

Si le dispositif résultant de l'article 59 du projet de loi n'interdit pas au bailleur, dans le cadre de la procédure d'expulsion, de saisir la SDAPL avant que ne soit constitué l'impayé au sens de l'article R.351-30 du code de la construction et de l'habitation, il paraît vraisemblable que le bailleur ne procédera à la saisine qu'à la date de constitution de l'impayé en faisant simultanément délivrer au débiteur un commandement de payer.

Dès lors, s'écoulera le délai de quatre mois imparti à la SDAPL pour recenser et mobiliser les aides disponibles et tenter d'élaborer un plan d'apurement de la dette locative. En cas d'impossibilité de définir une solution d'apurement, l'assignation aux fins de constat de résiliation du bail ne peut intervenir qu'au terme de ce délai de quatre mois.

Aux termes de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 tel que modifié par l'article 58 du projet de loi, s'ouvre alors un délai supplémentaire de deux mois pour permettre à son tour au préfet, rendu destinataire de l'assignation, de recenser et mobiliser les aides. L'audience aux fins de constat de résiliation de plein droit du bail et d'autorisation d'expulsion ne peut être tenue qu'à l'expiration de ce dernier délai.

Si l'on part du premier terme non acquitté par le locataire, huit mois s'écoulent ainsi au minimum avant que la résiliation du bail et l'expulsion puissent être prononcées par le juge :

- deux mois entre le premier terme non acquitté et la saisine de la SDAPL à la date correspondant à la constitution de l'impayé ;

- quatre mois entre la saisine de la SDAPL et l'assignation ;

- deux mois entre la notification de l'assignation au préfet et la tenue de l'audience.

Encore ce calcul ne tient-il pas compte des retards supplémentaires susceptibles de résulter du délai de notification de l'assignation au préfet par l'huissier et du calendrier des dates d'audience.

Une procédure aussi longue est de nature à encourager les mauvais payeurs qui bénéficient ainsi automatiquement d'un délai de grâce de huit mois. S'il convient d'épuiser toutes les solutions permettant d'apurer la dette locative avant que le juge n'ait à se prononcer, il paraît également nécessaire de ne pas allonger à l'excès les délais de procédure.

Alors que le dispositif proposé fait des deux phases de recherche de solutions d'apurement de la dette et de resolvabilisation du débiteur deux phases successives, il pourrait être envisagé de les faire coïncider et réduire ainsi de deux mois la durée totale de la procédure. Le mécanisme serait le suivant à compter de la saisine de la SDAPL :

- quatre mois entre la saisine de la SDAPL et l'audience ;

- deux mois au moins avant l'audience intervient la notification de l'assignation au préfet.

Un tel mécanisme permet d'organiser une synergie dans la recherche de solutions et permet une meilleure coordination sans déperdition d'énergie, la SDAPL et le préfet s'adressant, pour le recensement des aides mobilisables, aux mêmes organismes (FSL, CAF...). Le préfet qui d'ailleurs, aux termes de l'article L. 351-14, préside la SDAPL, sera en outre à même de fournir au juge, le cas échéant, une information complète sur la situation du locataire défaillant.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à substituer au délai de quatre mois entre la saisine de la SDAPL et l'assignation, un délai de quatre mois entre cette saisine et l'audience.

Le paragraphe II prévoit l'application du mécanisme décrit au paragraphe I aux sociétés d'économie mixte détentrices de logements conventionnés, et dont les locataires bénéficient de l'APL.

Le paragraphe III opère la même transposition aux logements non conventionnés du secteur locatif social dont les locataires perçoivent les allocations de logement (allocation de logement familiale et allocation de logement aux personnes âgées, aux infirmes, aux jeunes salariés et à certaines catégories de demandeurs d'emploi).

La transposition étant ainsi opérée par insertion d'un nouvel article dans le code de la construction et de l'habitation et non comme au paragraphe II par voie de référence, la modification proposée au paragraphe I doit être également effectuée au paragraphe III. Votre commission vous soumet un amendement à cet effet.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 59 ainsi modifié.

Article 60
Versement en tiers payant de l'allocation
de logement familiale et de l'allocation de logement social
pour le parc social non conventionné

Cet article prévoit de rendre obligatoire le versement de l'allocation de logement familiale (ALF) et de l'allocation de logement social (ALS) en tiers payant dans le secteur du logement locatif social non conventionné. Il aligne ainsi le régime de ces allocations sur celui de l'aide personnalisée au logement (APL) applicable dans le secteur du logement social conventionné afin de prévenir les incidents de paiement.

Sur cette disposition, votre commission des Lois s'en remet à la position de votre commission des Affaires sociales.

Article 61
Information du préfet sur les décisions d'expulsion
et délais accordés pour leur exécution

Cet article tend à modifier les modalités de transmission par le juge au préfet des décisions juridictionnelles relatives aux expulsions afin que celui-ci puisse prendre en compte plus efficacement la demande de relogement des locataires concernés dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Il est ainsi proposé de modifier l'article 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution et, corrélativement, l'article L. 613-2-1 du code de la construction et de l'habitation.

I - Le droit en vigueur

Le droit en vigueur en matière d'exécution des jugements d'expulsion résulte des articles 61 à 66 de la loi du 9 juillet 1991 précitée et des articles L. 613-1 à L. 613-4 du code de la construction et de l'habitation.

A. Les délais d'exécution

Aux termes de l'article 62 de la loi de 1991, l'expulsion concernant un local affecté à l'habitation principale ne peut avoir lieu qu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant le commandement d'avoir à libérer les locaux. La durée du délai ainsi prescrit est cependant susceptible de varier. En effet, le juge peut, par décision spéciale et motivée, décider de réduire ou de supprimer ce délai, en particulier lorsque l'occupant faisant l'objet de la mesure d'expulsion est entré dans les locaux par voie de fait (ce dernier cas vise les " squatters "). A l'inverse, lorsque l'expulsion aurait pour la personne concernée des conséquences d'une exceptionnelle dureté, du fait notamment de la période de l'année considérée ou des circonstances atmosphériques, le délai peut être prorogé par le juge dans la limite d'une durée de trois mois.

L'article 62 de la loi de 1991 s'applique " sans préjudice des dispositions des articles L. 613-1 à L. 613-5 du code de la construction et de l'habitation ". Or, l'article L. 613-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le juge des référés, le juge qui ordonne l'expulsion ou le juge de l'exécution, selon les cas, peut, chaque fois que le relogement de l'intéressé ne peut avoir lieu dans des conditions normales et sans que les occupants concernés aient à justifier d'un titre d'occupation, accorder des délais renouvelables, appelés " délais de grâce ".

Aux termes de l'article L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation, ces délais de grâce ne peuvent être inférieurs à trois mois ni excéder trois années. Le juge doit statuer au regard de plusieurs critères : la bonne ou la mauvaise volonté manifestée par l'occupant dans l'exécution de ses obligations ; les situations respectives du bailleur et du locataire notamment en fonction de leur âge, de leur état de santé, de la qualité de sinistré par faits de guerre et de la situation de famille ou de fortune de chacun ; les circonstances atmosphériques ; les diligences que l'occupant justifie avoir faites en vue de son relogement.

Enfin, l'article L. 613-3 du code de la construction et de l'habitation dispose que, nonobstant l'existence d'une décision d'expulsion passée en force de chose jugée et malgré l'expiration des délais de grâce accordés, il doit être sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée au début de la trêve hivernale qui s'étend du 1er novembre de chaque année jusqu'au 15 mars de l'année suivante, sauf lorsque le relogement des intéressés est assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille. Le sursis à l'expulsion pour cause de trêve hivernale n'est toutefois pas applicable aux personnes entrées dans les locaux par voie de fait.

B. L'information du préfet

Les règles concernant l'information du préfet résultent actuellement du dernier alinéa de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991 et de l'article L. 613-2-1 du code de la construction et de l'habitation.

L'article 62 de la loi de 1991 dispose que, dès le commandement d'avoir à libérer des locaux, l'huissier de justice chargé de l'exécution de la mesure d'expulsion informe le préfet pour lui permettre de prendre en compte la demande de relogement de l'occupant expulsé dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées prévu par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

L'article L. 613-2-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que toute décision accordant des délais sur le fondement des articles L. 613-1 et L. 613-2 du même code, c'est-à-dire les délais de grâce évoqués précédemment, est notifiée au préfet en vue de la prise en compte de la demande de relogement du locataire concerné dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. L'information du préfet, à la charge du juge cette fois et qu'il s'agisse du juge des référés, du juge de l'exécution ou du juge qui ordonne l'expulsion, est obligatoire.

Le dispositif en vigueur ne prévoit pas, en revanche, la transmission au préfet des décisions ordonnant l'expulsion. C'est cette lacune que l'article 61 du projet de loi propose de combler. Si, aux termes de l'article 58 du projet de loi, le préfet est informé en amont de la procédure aux fins de résiliation de plein droit pour non paiement du loyer ou des charges et, par voie de conséquence, de la procédure d'expulsion, par la notification de l'assignation incombant à l'huissier, le préfet peut n'avoir connaissance de la situation que très tardivement dans les autres cas.

II - Les modifications proposées

· Le 1° du paragraphe I prévoit que le juge qui ordonne l'expulsion ou qui, avant la délivrance du commandement d'avoir à libérer les locaux, statue sur une demande de délais de grâce peut, même d'office, décider la transmission au préfet de l'ordonnance ou du jugement, aux fins de prise en compte de la demande de relogement dans le cadre du plan départemental. Cette disposition figurait à l'article 26 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale.

La transmission au préfet est laissée à la libre appréciation du juge qui en décide, soit à la demande de l'une des parties, soit de sa propre initiative.

L'information éventuelle du préfet ne concerne plus, pour les décisions relatives à la demande de délais de grâce, que celles intervenues avant la délivrance du commandement d'avoir à quitter les locaux, c'est-à-dire celles prises par le juge des référés ou le juge qui ordonne l'expulsion, à l'exclusion de celles émanant du juge de l'exécution qui n'intervient que postérieurement à la délivrance du commandement. L'article L. 613-2-1 prévoyait jusqu'à présent la notification obligatoire au préfet de l'ensemble des décisions accordant des délais de grâce, qu'elles interviennent avant ou après le commandement. Désormais, il s'agit d'une simple faculté ouverte au juge qui ne concerne que les décisions antérieures au commandement, qu'elles accordent ou refusent les délais demandés.

Au 1° du paragraphe I de l'article 61 du projet de loi, votre commission des Lois vous propose un amendement d'ordre rédactionnel.

· Le 2° du paragraphe I a pour objet d'assortir l'obligation pesant sur l'huissier de justice d'informer le préfet dès le commandement d'avoir à libérer les locaux d'une sanction garantissant l'effectivité de cette obligation : le délai imparti à l'occupant des locaux pour exécuter le commandement et quitter les lieux, en principe fixé à deux mois, est suspendu tant que la notification au préfet n'a pas été effectuée. Cela doit garantir l'automaticité de l'information du préfet qui pourra alors prendre en compte la demande de relogement dans le cadre du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées. Le délai ne commencera à courir qu'à compter de la transmission au préfet. Cette disposition figurait à l'article 26 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale.

Ainsi, alors que l'obligation d'information du préfet incombant au juge est commuée en simple faculté, celle pesant sur l'huissier, en aval de la procédure, est renforcée.

Au 2° du paragraphe I, votre commission des Lois vous propose un amendement rédactionnel évitant un renvoi. Elle vous soumet en outre un second amendement tendant à supprimer au dernier alinéa de l'article 62 la référence à la loi du 31 mars 1990, introduite à l'alinéa précédent.

· Le paragraphe II se borne à transposer dans le code de la construction et de l'habitation, à l'article L. 613-2-1, la modification introduite par le I à l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991 concernant l'information du préfet par le juge, devenue simple faculté.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 61 ainsi modifié.

Article 61 bis (nouveau)
Saisine directe du juge de l'exécution
en cas de décision d'expulsion

Cet article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission spéciale, tend à permettre aux justiciables de saisir directement le juge de l'exécution concernant les ordonnances et jugements autorisant l'expulsion, par simple demande formée au secrétariat-greffe et sans le concours d'un officier ministériel.

L'article 61 bis propose donc de revenir à une saisine simplifiée du juge de l'exécution en matière d'expulsion, contrairement au dispositif résultant du décret n° 96-1130 du 18 décembre 1996 obligeant à passer par un huissier de justice, la demande d'instance devant être formée par assignation. Ce rétablissement de la faculté de saisine directe en matière d'exécution des décisions d'expulsion est justifié par la nécessité de faciliter l'accès au juge de l'exécution pour des personnes souvent confrontées à d'importantes difficultés financières et en état de vulnérabilité.

Plusieurs objections conduisent votre commission des Lois à vous proposer un amendement de suppression de cet article :

- formellement, le dispositif proposé revient sur celui résultant du décret n° 96-1130 du 18 décembre 1996. Ces dispositions, qui renvoient de surcroît à un décret en Conseil d'Etat pour arrêter leur modalités d'application, relèvent de la compétence réglementaire ;

- la technicité des voies d'exécution rend préférable l'intervention d'un professionnel du droit à l'instauration d'une saisine directe du juge de l'exécution : il est en effet parfois nécessaire d'éclairer les personnes menacées d'expulsion sur le rôle de ce dernier qui est de trancher les contestations liées à la mise en oeuvre du titre exécutoire et non de statuer sur les demandes contestant la validité de ce titre ;

- les frais correspondant à l'intervention de l'huissier peuvent être pris en charge au titre de l'aide juridictionnelle.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 61 bis.

Article 62
Conditions d'octroi du concours
de la force publique en cas d'expulsion

D'un point de vue formel, cet article propose de créer, au sein du chapitre III du titre Premier du livre VI du code de la construction et de l'habitation, deux sections, la première relative au sursis à l'exécution des décisions d'expulsion, regroupant les articles L. 613-1 à L. 613-5 existants, la seconde, intitulée " Dispositions diverses ", comportant un article unique nouveau.

Ce nouvel article, inséré dans le code de la construction et de l'habitation sous la référence L. 613-6, subordonne l'octroi du concours de la force publique pour exécuter un jugement d'expulsion, à l'obligation pour le préfet de proposer aux personnes expulsées une offre d'hébergement, ce dernier terme ayant été choisi à dessein pour indiquer qu'il s'agit d'une mesure temporaire et non d'un relogement.

S'agissant du recours au concours de la force publique pour l'exécution du jugement d'expulsion, il s'avère parfois nécessaire en cas de résistance de l'occupant. L'huissier de justice est alors seul habilité à procéder à l'exécution forcée de la décision de justice (article 18 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991). Rappelons toutefois que l'exécution forcée ne saurait être mise en oeuvre pendant la trêve hivernale (article L.613-3 du code de la construction et de l'habitation) qui s'étend du 1er novembre d'une année au 15 mars de l'année suivante, ou un dimanche ou un jour férié. En outre, la procédure d'exécution ne peut être commencée ni avant six heures, ni après vingt-et-une heures (article 28 de la loi du 9 juillet 1991).

L'article 16 de cette même loi dispose que l'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et autres titres exécutoires, tout refus d'un tel concours ouvrant droit à réparation.

En 1996, pour quelque 45.200 commandements d'avoir à libérer les locaux, près de 32.000 demandes de concours de la force publique ont été formulées. Ce concours a été accordé dans près de la moitié des cas, le nombre d'interventions effectives s'élevant en définitive à environ 5.000, ce qui représente 5 % du nombre des décisions d'expulsion prononcées dans l'année.

Si, parmi les refus donnant lieu à demande d'indemnisation, le nombre de recours contentieux reste minoritaire par rapport à celui des transactions amiables (environ un millier pour dix mille cinq cents, soit un peu plus de 10 %), le montant des indemnités accordées est non négligeable puisqu'il a représenté plus de 300 millions de francs en 1996.

Le dispositif proposé par l'article 62 du projet de loi pour l'article L. 613-6 du code de la construction et de l'habitation fait de la proposition d'un hébergement à la personne expulsée une condition préalable de l'octroi du concours à la force publique.

Or, à bien des égards, une telle condition ne semble pouvoir être admise sous peine de priver la mesure d'expulsion de toute efficacité. Cela serait regrettable car les motifs de l'expulsion tiennent parfois, outre le non paiement du loyer et des charges, au comportement des locataires contraire à l'obligation d'user paisiblement des locaux ou à leurs agissements portant atteinte à la destination des lieux.

Par ailleurs, les innovations proposées par les articles 58, 59 et 61 du projet de loi pour renforcer la prévention devraient permettre de traiter en amont les cas relevant de la solidarité nationale.

Enfin, d'un point de vue juridique, il paraît difficile de subordonner l'octroi du concours de la force publique pour l'exécution d'une décision juridictionnelle à l'existence d'une offre d'hébergement adressée à la personne expulsée dont il n'est pas précisé, au surplus, de qui elle doit émaner ni dans quels délais elle doit intervenir. Cette absence de précision relative aux délais d'émission d'une offre d'hébergement est de nature à accréditer l'idée que la situation pourrait aussi s'éterniser sans qu'un refus du préfet n'intervienne formellement, empêchant ainsi le bailleur poursuivant de demander une indemnisation sur le fondement de l'article 16 de la loi du 9 juillet 1991. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a introduit, par un amendement de sa commission spéciale, la précision selon laquelle le défaut de concours de la force publique au motif qu'aucune offre d'hébergement n'a été proposée ne fait pas obstacle à l'indemnisation du bailleur. Cependant, comment apprécier le " défaut de concours de la force publique " en l'absence de refus formalisé ? A compter de quel délai pourra-t-on estimer que ce défaut est constitué ?

Ainsi paraît-il préférable de ne pas faire de l'offre d'hébergement une condition de l'octroi du concours de la force publique ce qui revient à faire obstacle à l'exécution d'une décision de justice sans que des justifications liées au maintien de l'ordre public n'aient à être avancées.

Votre commission des Lois vous soumet à cet effet un amendement.

Elle vous propose d'adopter l'article 62 ainsi modifié.

Article 62 bis (nouveau)
Conditions d'intervention des huissiers de justice

Les dispositions figurant sous cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission spéciale, constituent une reprise de l'article 26 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale.

L'article 62 bis introduit un article 21-1 dans la loi du 9 juillet 1991 pour exclure du champ d'application des articles 20 et 21 de cette même loi les décisions d'expulsion.

L'article 20 de la loi de 1991 permet aux huissiers de justice, sur justification du titre exécutoire, de pénétrer dans des locaux à usage d'habitation et, le cas échéant, de faire procéder à l'ouverture des portes et des meubles, à l'expiration d'un délai de huit jours à compter d'un commandement de payer resté infructueux. L'article 21 autorise les huissiers à pénétrer dans les locaux en l'absence de l'occupant ou malgré son opposition, moyennant le respect d'une procédure qui impose la présence aux côtés de l'huissier d'un représentant de l'autorité municipale, d'une autorité de police ou de gendarmerie ou, à défaut, de deux témoins majeurs sans lien avec le créancier ni l'huissier.

Ces procédures ressortissent clairement à la saisie-vente : elles ont vocation à permettre aux créanciers de s'assurer de la capacité des débiteurs à apurer leurs dettes sur le produit de la vente des meubles. Pour autant, ces procédures ont pu parfois donner lieu à des dérives, leur champ d'application étant interprété de façon extensive.

L'article 62 bis propose donc de réagir contre ces pratiques en excluant expressément l'exécution des mesures d'expulsion du champ d'application des articles 20 et 21 précités.

Il permet cependant à l'huissier chargé de l'exécution d'une telle mesure de pénétrer dans les locaux en se conformant à la procédure prescrite par l'article 21 pour constater que la personne expulsée a bien libéré les locaux postérieurement à la signification du commandement d'avoir à quitter les lieux.

Ce dispositif permet à la fois d'éviter certaines " expulsions musclées " et offre à l'huissier la possibilité, en l'absence de l'occupant, de s'assurer du départ effectif des personnes expulsées. Il s'agit de faire échec aux comportements de passivité silencieuse constitutifs de manoeuvres dilatoires.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat au logement, tout en admettant qu'une interprétation extensive des textes applicables en matière d'entrée forcée dans des locaux avait donné lieu à des pratiques abusives, a estimé qu'une circulaire serait suffisante pour lever toute ambiguïté.

La disposition retenue ayant le mérite de clarifier le régime juridique applicable dans un domaine sensible pour les droits de la personne, votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 62 bis.

Article 63
Institution de chartes départementales
pour la prévention des expulsions

Cet article a pour objet de généraliser à l'ensemble des départements, dans un délai de deux ans, certaines opérations menées à titre expérimental dans quelques départements, en particulier le Pas-de-Calais. Les chartes départementales auraient notamment pour objet d'informer les personnes en difficulté de mieux connaître leurs droits et obligations, en particulier le dispositif d'aide du Fonds de solidarité pour le logement (FSL), et de faciliter la connaissance de ces ménages menacés d'expulsion, par les services sociaux.

Cette généralisation s'inscrit dans un dispositif national avec la conclusion, le 13 mars 1997, entre le ministère du logement et la Chambre nationale des huissiers de justice, d'une charte pour l'amélioration de la prévention des expulsions.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat au logement a indiqué qu'une circulaire avait été adressée aux préfets dès le 15 octobre 1997 pour leur demander " de mettre cette charte en chantier le plus rapidement possible ".

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 63.

Article 63 bis (nouveau)
Attribution d'un nouveau logement
aux locataires ne respectant pas l'obligation
d'usage paisible des locaux

Cet article, inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission spéciale, tente de remédier à certains comportements, occasionnant de graves troubles du voisinage constatés en particulier dans le parc social, en imaginant un mécanisme d'attribution d'un nouveau logement par le bailleur, ce nouveau logement étant supposé mieux adapté à la situation familiale du locataire et de nature à éviter les nuisances pour le voisinage.

· Le paragraphe I de l'article 63 bis insère un article L. 442-6-4 nouveau dans le code de la construction et de l'habitation pour prévoir que, lorsque le locataire ne se conforme pas à l'obligation qui lui incombe " d'user paisiblement des locaux loués suivant la destination qui leur a été donnée par le contrat de location " (article 7 b de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989), il peut lui être attribué un nouveau logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités.

Il précise que lorsque le transfert est intervenu, la résiliation du bail ne peut être demandée au juge par le bailleur.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a indiqué avoir transposé au cas de trouble du voisinage celui de la sous-occupation du logement prévu par l'article L. 442-4 du code de la construction et de l'habitation. Cet article, issu de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996, dispose qu'" en cas de sous-occupation du logement, il peut être attribué au locataire un nouveau logement correspondant à ses besoins ".

Bien que destiné à remédier à de réels problèmes, ce dispositif soulève d'épineuses questions auxquelles votre commission des Lois vous propose de répondre par un amendement tendant à la réécriture du paragraphe I de l'article 63 bis.

En effet, et en premier lieu, le cas de nouvelle attribution de logement pour cause de sous-occupation du premier logement n'est pas assimilable à la situation où la mutation s'avère nécessaire du fait des troubles de voisinage perpétrés par le locataire : si la sous-occupation répond à des données objectives (superficie ou nombre de pièces visés en rapport avec le nombre de membres de la famille), la qualification des agissements comme étant constitutifs de troubles graves du voisinage est beaucoup plus subjective et suppose une appréciation in concreto. Or, dans le mécanisme proposé par l'Assemblée nationale, le bailleur est juge et partie : partie au contrat, il peut en modifier unilatéralement un élément essentiel, à savoir la désignation du bien loué, en fonction de l'appréciation qu'il fait de la situation, de l'importance du trouble perpétré.

Une telle prérogative permettant la mutation d'office, pour efficace qu'elle soit, peut paraître attentatoire aux droits du locataire ainsi qu'au principe de la liberté contractuelle. Il semble qu'une garantie fasse défaut : l'intervention du juge.

En outre, l'impossibilité légale résultant de la seconde phrase de demander au juge la résiliation du bail dès lors que le transfert d'un logement vers l'autre aura eu lieu, paraît bien singulière. D'un point de vue juridique, la modification d'un élément aussi essentiel du contrat de location que le bien occupé induit la naissance d'un nouveau bail comme cela est par ailleurs le cas, aux termes d'une jurisprudence constante, en matière de renouvellement du bail : dès lors, priver le bailleur de la possibilité de demander la résiliation judiciaire du bail n'a plus d'objet si le dispositif vise le premier bail, ou va à l'encontre de ce qui est souhaitable s'il s'agit du second bail. En effet, dans cette dernière hypothèse, cela reviendrait à priver le bailleur de tout recours, quels que soient les motifs de résiliation susceptibles d'être invoqués (non-paiement du loyer ou des charges, non respect de l'obligation d'user paisiblement des locaux, défaut d'assurance obligatoire...). Cela serait également de nature à encourager les locataires malveillants, à l'abri de leur nouveau bail.

Il convient donc de substituer à ce dispositif un mécanisme permettant l'attribution d'un logement en cas de troubles de voisinage, sous contrôle du juge : c'est ce que propose l'amendement de votre commission des Lois qui, par ailleurs, tend à instaurer une procédure de résiliation de plein droit du nouveau bail lorsque les troubles de voisinage sont réitérés par le locataire attributaire du nouveau logement. Elle vous propose en outre de corriger une erreur d'insertion résultant du texte de l'Assemblée nationale en plaçant ces dispositions sous un article L. 442-4-1 dans le code de la construction et de l'habitation, et de procéder aux coordinations nécessaires aux paragraphes II et III de l'article 63 bis.

· Le paragraphe II de l'article 63 bis tend à compléter le dernier alinéa de l'article L. 613-1 du code de la construction et de l'habitation pour exclure du bénéfice des délais de grâce susceptibles d'être accordés par le juge lorsque le relogement des personnes expulsées ne peut avoir lieu dans des conditions normales, les locataires qui refusent l'offre de relogement qui leur est faite par le bailleur sur le fondement de l'article L. 442-4-1 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire en cas de non respect de l'obligation d'user paisiblement des locaux.

· Le paragraphe III de l'article 63 bis modifie le premier alinéa de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991 précitée pour permettre au juge de réduire ou de supprimer le délai de deux mois qui doit en principe séparer la décision d'expulsion de sa mise en oeuvre, à l'encontre des locataires qui, n'ayant pas respecté l'obligation d'user paisiblement des locaux qu'ils occupent, refusent de surcroît le nouveau logement qui leur est attribué par le bailleur sur le fondement de l'article 442-4-1 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 63 bis ainsi modifié.

SECTION II
Amélioration des conditions de vie
et d'habitat
Article 65
Création d'une peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil

Cet article tend à renforcer la lutte contre les " marchands de sommeil ", tout en la mettant en cohérence avec l'objectif d'accroissement de l'offre de logement.

I - Le droit existant

L'activité des marchands de sommeil, c'est-à-dire " le fait de soumettre une personne, en abusant de sa vulnérabilité ou de sa situation de dépendance, à des conditions de travail ou d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine ", est réprimée par l'article 225-14 du code pénal et punie de deux ans d'emprisonnement et de 500.00 F d'amende.

En droit pénal, diverses infractions telles les discriminations, le proxénétisme, les atteintes au respect dû aux morts et les délits définis aux articles 225-13 (obtention de services non véritablement rétribués) et 225-14 (conditions de travail et d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine), sont regroupées dans le chapitre V du titre II du livre II du nouveau code pénal et qualifiées " d'atteintes à la dignité de la personne ".

La particulière gravité de ces infractions justifie l'importance des peines prévues.

C'est pourquoi la fermeture de l'établissement est inscrite par l'article 225-16 du code pénal parmi les peines encourues par les personnes morales déclarées responsables pénalement de l'infraction définie à l'article 225-14, et par l'article 225-19 du même code parmi les peines complémentaires applicables aux personnes physiques.

Or, cette mesure de fermeture des établissements n'est pas cohérente avec l'objectif d'accroissement de l'offre de logement.

II - Le dispositif proposé

Le présent projet de loi propose le rachat de ces hôtels meublés par des organismes HLM ou des organismes agréés. Pour cela, il faut permettre la confiscation du fonds de commerce destiné à l'hébergement qui a servi à commettre l'infraction définie à l'article 225-14.

La peine complémentaire de confiscation du fonds de commerce existe déjà en matière de répression du proxénétisme (art. 225-22 du code pénal).

De même, diverses mesures de confiscation existent déjà : à condition que la loi le prévoie, une personne morale peut se voir appliquer la peine de " confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit " (art. 131-39 du code pénal). Mais cette mesure, qui ne vise que les personnes morales, ne permet pas de confisquer le fonds de commerce de la personne qui a commis l'infraction prévue à l'article 225-14.La confiscation de la chose qui a commis l'infraction vise surtout le cas du travail clandestin effectué dans des conditions contraires à la dignité humaine ; elle permet de confisquer les machines-outils ayant servi pour exploiter des personnes vulnérables par exemple.

Ainsi, il est nécessaire que la loi prescrive expressément la peine de confiscation du fonds de commerce pour l'infraction commise par les " marchands de sommeil ", personnes physiques et morales.

La section I complète l'article 225-16 du code pénal, qui définit les peines encourues par les personnes morales ayant abusé de la vulnérabilité d'une personne pour la soumettre à des conditions de travail ou d'hébergement contraires à la dignité humaine.

Actuellement, ces peines sont en premier lieu l'amende (2.500.000 F maximum) et en second lieu les peines mentionnées à l'article 131-39 du code pénal (dissolution - interdiction d'exercer, placement sous surveillance judiciaire - fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans - exclusion des marchés publics - interdiction de faire appel public à l'épargne - interdiction d'émettre des chèques - confiscation de la chose qui a servi à commettre l'infraction - affichage de la décision prononcée).

Il est proposé d'ajouter une troisième rubrique, la confiscation du fonds de commerce.

La section II complète l'article 225-19 du code pénal, définissant les peines complémentaires applicables aux personnes physiques ayant commis une infraction définie à l'article 225-14 du code pénal.

Actuellement, ces peines sont l'interdiction de certains droits civiques et civils, l'affichage de la décision prononcée, la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans de l'établissement, l'exclusion des marchés publics.

Il est proposé d'ajouter une cinquième rubrique, la confiscation du fonds de commerce.

La section III modifie l'article 34 de la loi du 17 mars 1909 relative à la vente et au nantissement des fonds de commerce.

Cet article tire les conséquences de la confiscation d'un fonds de commerce utilisé pour la prostitution prévue à l'article 225-22 du code pénal.

Le projet de loi prévoit de rendre applicable cet article aux trois sortes de confiscation du fonds de commerce : pour cause de proxénétisme et pour les marchands de sommeil - personnes morales ou physiques. Il inclut donc la référence aux articles 222-16 et 225-19 du code pénal dans l'article 34 de la loi du 17 mars 1909 précitée.

Ainsi modifié, cet article permettra à l'Etat de mettre en vente le fonds confisqué dans un délai d'un an, sauf prorogation exceptionnelle, après le prononcé du jugement de confiscation par la juridiction répressive.

La section IV complète le titre V du livre VI du code de la construction et de l'habitation par un nouvel article L 651-10.

Il s'inscrit donc dans les " mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement ".

Le paragraphe I de cet article L. 651-10 tend à la nomination d'un administrateur provisoire, désigné par l'autorité judiciaire à la demande de " l'autorité administrative compétente ", par exemple le préfet.

Certes, l'article 225-16 du code pénal, tel que le modifie le projet de loi, rend applicables les peines mentionnées à l'article 131-39 aux personnes morales ayant commis une infraction définie à l'article 225-14, donc autorise le placement sous surveillance judiciaire, qui comporte la désignation d'un mandataire de justice (article 131-46 du code pénal).

Toutefois, une telle peine complémentaire ne rend pas inutile la désignation d'un administrateur provisoire, car le placement sous surveillance judiciaire reste rarement mis en oeuvre ; de plus, la personnalité du mandataire de justice n'est pas précisée dans la loi, alors qu'ici il s'agit de favoriser la gestion provisoire par des organismes ayant une expérience en matière de gestion locative de meublés.

Cet administrateur assure la gestion provisoire des locaux retirés au gérant qui s'est rendu coupable de l'infraction prévue à l'article 225-14 du code pénal ; il exerce cette responsabilité en attendant la décision définitive du juge qui statue sur les différentes peines (principales et complémentaires), y compris la confiscation du fonds de commerce, décision qui entraîne le transfert de propriété à l'Etat, puis la vente du fonds.

Cette mesure vise à éviter toute rupture dans l'exploitation du meublé, elle permet en particulier de conserver les locataires dans les lieux et de rendre l'exploitation de l'établissement d'hébergement compatible avec les prescriptions du règlement sanitaire départemental.

Cette gestion provisoire n'est pas destinée à être assurée par les professionnels qui sont compétents entre autres pour les sociétés en redressement judiciaire, car il faut tenir compte de la spécificité de ces meublés, destinés à intégrer le parc locatif social.

La dernière phrase prévoit ainsi que les organismes intervenant dans le domaine de l'insertion par le logement, agréés par le préfet, peuvent être administrateur provisoire. Cet agrément est spécifique à l'administration provisoire des meublés. Il ne peut être confondu avec les divers agréments prévus par la loi n°90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement. Votre commission des Lois vous propose donc un amendement visant à préciser que les organismes seront agréés " à cette fin ".

Les organismes d'habitation à loyer modéré n'ont pas vocation à gérer des meublés ; leur statut le leur interdit  (articles L. 411-1 et L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation) et il n'est pas souhaitable de créer un précédent dans ce domaine. La solution retenue est analogue à celle de l'article 24 (extension des compétences de certains organismes d'HLM) qui vise à conserver dans le parc locatif social des hôtels meublés condamnés à la disparition en autorisant certains organismes d'HLM à les acquérir et à les donner en location à des organismes agréés à fin d'hébergement temporaire des personnes en difficulté. Les organismes d'HLM, qui ont une surface financière suffisante, pourront in fine se porter acquéreurs des meublés confisqués et en confier la gestion aux organismes agréés à cette fin.

Le paragraphe II, dont la rédaction est comparable à celle de l'article 706-36 du code de procédure pénale (répression du proxénétisme), prévoit l'information du propriétaire de l'immeuble et du propriétaire du fonds de commerce : l'engagement des poursuites, la désignation d'un administrateur provisoire et la décision de confiscation du fonds leurs sont communiqués.

Puis il énonce les mesures de publicité et d'affichage, qui font partie des peines complémentaires applicables aux personnes physiques (article 131-35 du code pénal) et morales (article 131-39 du même code).

La peine d'affichage de la décision de confiscation s'exerce ici par une mention au registre du commerce et des sociétés et aux registres sur lesquels sont inscrites les sûretés. Un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de cette information.

Le paragraphe III, qui adapte l'article 706-38 du code de procédure pénale (répression du proxénétisme), distingue le cas où, alors que le gérant est mis en cause au titre de l'article 225-14 du code pénal, le propriétaire du fonds de commerce n'est pas poursuivi. Dans ce cas, les peines de fermeture de l'établissement et de confiscation du fonds de commerce ne sont prononcées que dans le respect strict des droits de la défense, et à condition que le propriétaire ait été cité à la diligence du ministère public ; il est informé de la procédure suivie, il peut présenter ses observations à l'audience et interjeter appel de la décision prononçant une peine complémentaire.

Le paragraphe IV expose la conséquence de la confiscation du fonds de commerce : il y a transfert à l'Etat de la propriété du fonds confisqué et subrogation de l'Etat dans tous les droits du propriétaire du fonds. Les règles de la gestion domaniale sur les biens mobiliers s'appliquent, mais le directeur des services fiscaux peut donner le fonds à gérer, par voie contractuelle, pour le compte de l'Etat. Il s'agit, sans en faire une règle, de ménager la possibilité de continuité entre les gestions provisoires (administration provisoire pendant la procédure pénale et gestion du domaine de l'Etat après la confiscation) et la gestion définitive du fonds (après la mise en vente du fonds).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 65 sous réserve de l'amendement qu'elle vous soumet.

CHAPITRE IV
MOYENS D'EXISTENCE

Article 73
(article 58 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984)
Droit au compte bancaire

Cet article tend à renforcer les garanties du droit de disposer d'un compte de dépôt.

L'obligation faite aux établissements de crédit d'ouvrir un compte de dépôt existe déjà au titre de l'article 58 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit. Le dispositif existant serait révisé sur plusieurs points.

Le droit au compte serait ouvert à toute personne physique résidant en France, auprès de l'établissement de crédit de son choix ou auprès des services financiers de La Poste ou du Trésor Public ; actuellement le droit au compte ne vaut qu'après deux refus de la part des établissements de crédit ; de plus, la liste des organismes concernés est révisée pour tenir compte de leurs évolutions statutaires.

Le compte sera ouvert après remise d'une déclaration sur l'honneur attestant le fait que le demandeur ne dispose d'aucun compte, cette pratique étant désormais prévue par la loi.

Si l'établissement de crédit choisi refusait l'ouverture du compte, le demandeur s'adresserait alors à la Banque de France, afin qu'elle lui désigne un établissement de crédit, les services financiers de La Poste ou le Trésor public ; la désignation emporterait obligation d'ouvrir un compte de dépôt, qui pourrait, dans des conditions désormais fixées par décret, être limité aux services bancaires de base. Il s'agit d'assurer à chacun un service bancaire minimum.

D'après les débats à l'Assemblée nationale, ces " services bancaires de base " seront détaillés par voie réglementaire et comprendraient entres autres les opérations courantes de retrait, le dépôt, les virements et la mise à disposition d'une carte de retrait interbancaire, à l'exclusion des chèques. Afin d'éviter de donner des facilités de crédit qui risqueraient de générer de nouvelles situations de surendettement, la carte de crédit prévue par décret ne permettrait que des retraits soumis à autorisation préalable. En l'absence d'une telle mesure, la prévention du surendettement serait privée de sens.

L'organisme désigné par la Banque de France, limitant l'utilisation du compte de dépôt aux services bancaires de base, exécuterait sa mission dans des conditions tarifaires fixées par décret. Cette mention vise à éviter que les tarifs applicables aux opérations bancaires ne représentent une charge disproportionnée pour les comptes faiblement provisionnés.

La décision de clôture du compte par l'organisme désigné devrait non seulement être notifiée par écrit, mais encore motivée et adressée au client et à la Banque de France pour information.

Une nouvelle mission est ainsi impartie à la Banque de France, qui devra tenir un nouveau fichier d'information sur les relations entre les banques et leur clientèle ; ce fichier retracerait les clôtures de compte intervenant par décision des organismes de crédit.

Votre commission des Lois vous propose un amendement précisant que la motivation de la clôture du compte par l'organisme de crédit ne s'applique que dans le cadre du présent article.

Le délai entre la notification et la fermeture du compte serait de quarante-cinq jours minimum. Il s'agit d'un usage déjà codifié dans la charte des services bancaires de base, adoptée en juin 1992 par le Comité consultatif du Conseil national du crédit, et à laquelle adhère l'Association française des banques.

Les dispositions du présent article mettant en oeuvre le droit au compte s'appliqueraient aux interdits bancaires.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article, sous réserve de l'amendement qu'elle vous soumet.

ANNEXE

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS
PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS

Art. 31

(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)

Au premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation, après les mots :

peut réquisitionner

insérer les mots :

, pour une durée d'un an au moins et de six ans au plus,

Art. 31

(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation, insérer un alinéa ainsi rédigé :

" Les dispositions du présent chapitre ne sont pas applicables aux sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus. "

Art. 31

(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation :

" Les locaux réquisitionnés sont donnés à bail par un attributaire à des personnes bénéficiaires visées à l'article L. 642-4. 

Art. 31

(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit la première phrase du troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation :

La réquisition ouvre le droit pour l'attributaire de réaliser des travaux, payés par lui, de mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité.

Art. 31

(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit la seconde phrase du troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation :

L'attributaire informe le titulaire du droit d'usage de la nature des travaux et de leur délai d'exécution ; il lui communique le tableau d'amortissement du coût de ces travaux.

Art. 31

(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)

Avant le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation insérer un alinéa ainsi rédigé :

" Par dérogation au premier alinéa du présent article, lorsque l'importance des travaux de mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité le justifie, la durée de la réquisition peut être supérieure à six ans, dans la limite de douze ans.

Art. 31

(Art. L. 642-2 du code de la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit le dernier alinéa (5°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-2 du code de la construction et de l'habitation :

" 5° Un organisme dont l'un des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées et agréé à cette fin par le représentant de l'Etat dans le département. "

Art. 31

(Art. L. 642-3 du code de la construction et de l'habitation)

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-3 du code de la construction et de l'habitation par les mots :

, conclue préalablement à toute notification au titulaire du droit d'usage des locaux de l'intention de réquisitionner

Art. 31

(Art. L. 642-5 du code de la construction et de l'habitation)

Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-5 du code de la construction et de l'habitation.

Art. 31

(Art. L. 642-6 du code la construction et de l'habitation)

Dans le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-6 du code la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

prise d'effet

par le mot :

notification

Art. 31

(Art. L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation)

Au début la première phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

Le préfet peut commissionner

par le mots :

Le représentant de l'Etat dans le département peut nommer

Art. 31

(Art. L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation)

I - Après la première phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation, insérer une phrase ainsi rédigée :

Ces agents sont astreints aux règles concernant le secret professionnel.

II - En conséquence, à la fin du deuxième alinéa (1°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation, supprimer les mots :

les agents sont tenus au secret quant aux informations qui leur sont communiquées ;

Art. 31

(Art. L. 642-9 du code de la construction et de l'habitation)

Compléter le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-9 du code de la construction et de l'habitation par une phrase ainsi rédigée :

Elle est adressée au titulaire du droit d'usage par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

Art. 31

(Art. L. 642-10 du code la construction et de l'habitation)

Au 2° du texte proposé par cet article pour rédiger l'article L. 642-10 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

délai de trois mois

par les mots :

délai de six mois

Art. 31

(Art. L. 642-11 du code de la construction et de l'habitation)

Compléter le deuxième alinéa (1°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-11 du code de la construction et de l'habitation par les mots :

désignant l'attributaire et indiquant la durée de la réquisition qui ne peut excéder celle mentionnée dans l'arrêté visé à l'article L. 642-9 ;

Art. 31

(Art. L. 642-11 du code de la construction et de l'habitation)

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-11 du code de la construction et de l'habitation par un alinéa ainsi rédigé :

" La notification de la décision est adressée au titulaire du droit d'usage par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. "

Art. 31

(Art. L. 642-13 du code la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-13 du code la construction et de l'habitation :

" Art. L. 642-13.- A défaut de retour dans les dix jours de l'avis de réception de la notification, les notifications prévues aux articles L. 642-9 et L. 642-11 sont affichées à la porte des locaux.

" A compter du retour dans les dix jours de l'avis de réception de la notification ou, à défaut, à l'expiration d'un délai de dix jours à compter de l'affichage, le représentant de l'Etat dans le département peut requérir la force publique pour entrer dans les lieux. "

Art. 31

(Art. L. 642-15 du code la construction et de l'habitation)

Compléter le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-15 du code la construction et de l'habitation par une phrase ainsi rédigée :

Le montant de la déduction du coût d'amortissement ne peut excéder le montant de l'indemnité.

Art. 31

(Art. additionnel après l'article L. 642-21)

Après le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-21 du code la construction et de l'habitation , insérer un article additionnel ainsi rédigé :

" Art. L. 642-21-1- Le contrat de location est conclu pour une durée d'un an, ou pour la durée de la réquisition restant à courir si celle-ci est inférieure à un an.

" Ce contrat ne comporte aucun dépôt de garantie ni caution simple ou solidaire. "

Art. 31

(Art. additionnel après l'article L. 642-22
du code la construction et de l'habitation )

Après le texte proposée par cet article pour l'article L. 642-22 du code la construction et de l'habitation , insérer un article additionnel ainsi rédigé :

" Art. L. 642-22-1.- Le bénéficiaire peut donner congé à tout moment, avec un délai de préavis d'un mois. "

Art. 31

(Art. additionnel après l'article L. 642-22
du code la construction et de l'habitation )

Après le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-22 du code la construction et de l'habitation , insérer un article additionnel ainsi rédigé :

" Art. L. 642-22-2.- Le bénéficiaire ne peut céder le contrat de location, ni sous-louer le logement. "

Art. 31

(Art. L. 642-23 du code la construction et de l'habitation)

Supprimer le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-23 du code la construction et de l'habitation.

Art. 31

(Art. L. 642-23 du code la construction et de l'habitation)

Au début de la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-23 du code la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

Trois mois avant l'expiration de cette durée, le préfet

par les mots :

Trois mois avant l'expiration du contrat intervenant avant la fin de la réquisition, le représentant de l'Etat dans le département

Art. 31

(Art. L. 642-23 du code la construction et de l'habitation)

A la fin de la seconde phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-23 du code la construction et de l'habitation, supprimer les mots :

prévu à l'alinéa précédent, sauf pour motif légitime et sérieux

Art. 31

(Art. L. 642-24 du code la construction et de l'habitation)

Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-24 du code la construction et de l'habitation.

Art. 31

(Art. L. 642-25 du code la construction et de l'habitation)

Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-25 du code la construction et de l'habitation.

Art. 31

(Art. L. 642-26 du code la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-26 du code la construction et de l'habitation :

" Si, au plus tard trois mois avant la fin de la réquisition, le titulaire du droit d'usage et le bénéficiaire n'ont pas conclu de contrat de location, l'attributaire peut proposer au bénéficiaire qui remplit les conditions pour l'attribution d'un logement d'habitation à loyer modéré la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités. A défaut d'une telle proposition, le représentant de l'Etat dans le département est tenu de proposer un logement au bénéficiaire aux mêmes conditions.

Art. 31

(Art. L. 642-26 du code la construction et de l'habitation)

Dans le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-26 du code la construction et de l'habitation, supprimer les mots :

, sauf pour motif légitime et sérieux,

Art. additionnel après l'article 31

Après l'article 31, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Aucune réquisition de locaux ne peut être engagée sur le fondement des dispositions du chapitre II du titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation au terme d'un délai de cinq ans à compter de la publication de la présente loi.

Art. 40

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 15-1 du code électoral, remplacer les mots :

six mois

par les mots :

un an

Art. 40

Dans le troisième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 15-1 du code électoral, remplacer les mots :

six mois

par les mots :

un an

Art. 40

Compléter in fine le texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 15-1 du code électoral par un alinéa ainsi rédigé :

" Les dispositions de l'article L. 228 du présent code s'appliquent aux électeurs inscrits au titre du présent article. "

Art. 40

Dans le texte proposé par le II de cet article pour compléter l'article L. 18 du code électoral, après les mots :

l'indication du domicile ou de la résidence est remplacée par celle

insérer les mots :

du nom et

Art. 41 bis

Supprimer cet article.

Art. additionnel avant l'article 42

Avant l'article 42, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 321-1 du code de la consommation est complété par un alinéa ainsi rédigé :

" 3° soit d'intervenir, pour le compte du débiteur, sous quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de surendettement devant la commission. "

Art. 42

A la fin de la dernière phrase du texte proposé par cet article pour l'article L. 331-1 du code de la consommation, supprimer les mots :

parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires

Art. 42

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article L. 331-1 du code de la consommation par un alinéa ainsi rédigé :

" Siège également au sein de la commission, avec voix consultative, un représentant des services sociaux du département désigné par le président du conseil général. "

Art. 43

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour compléter l'article L. 331-2 du code de la consommation :

" La part des ressources nécessaires aux dépenses courantes du débiteur, évaluée et réservée par priorité par la commission, ne peut être inférieure à la différence entre l'ensemble de ses ressources et le montant de la quotité saisissable fixé par le barème prévu pour l'application de l'article L. 145-2 du code du travail, dans des conditions précisées par décret. Cette part des ressources est mentionnée dans le plan conventionnel de redressement prévu à l'article L. 331-6 ou dans les recommandations prévues aux articles L. 331-7 et L. 331-7-1. "

Art. 43 bis

Supprimer cet article.

Art. 44

A la fin de la seconde phrase du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour le quatrième alinéa de l'article L. 331-3 du code de la consommation, supprimer les mots :

, sous réserve que celle-ci intervienne à titre gratuit

Art. 44

Dans le second alinéa du texte proposé par le paragraphe II de cet article pour être inséré après le cinquième alinéa de l'article L. 331-3 du code de la consommation, remplacer les mots :

doivent alors indiquer

par le mot :

indiquent

Art. 46

Rédiger comme suit la première phrase du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour compléter le premier alinéa de l'article L. 331-5 du code de la consommation :

En cas d'urgence, la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du président de la commission ou du représentant local de la Banque de France.

Art. 47

Rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :

I. - Au début du deuxième alinéa (1°) de l'article L. 331-7 du code de la consommation, les mots : " Reporter ou rééchelonner " sont remplacés par les mots : " Rééchelonner, y compris, le cas échéant, en différant le paiement d'une partie des dettes, " et le mot : " cinq " est remplacé par le mot : " huit ".

Art. 47

Supprimer le paragraphe I bis de cet article.

Art. 47

Supprimer le paragraphe III de cet article.

Art. 48

Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 331-7-1 du code de la consommation, supprimer les mots :

ou si la situation de surendettement résulte de la mise en cause d'un cautionnement consenti par le débiteur conformément aux articles 2011 à 2020 du code civil

Art. 48

Rédiger comme suit la deuxième phrase du premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 331-7-1 du code de la consommation :

Sauf proposition contraire de la commission, la suspension de l'exigibilité de la créance entraîne la suspension du paiement des intérêts y afférents jusqu'à l'issue de la période.

Art. 48

Rédiger comme suit la dernière phrase du premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 331-7-1 du code de la consommation :

Durant cette période, seules les sommes dues au titre du capital peuvent être productives d'intérêts, le taux applicable n'excédant pas le taux légal.

Art. 48

Compléter le premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 331-7-1 du code de la consommation par une phrase ainsi rédigée :

Si la situation du débiteur l'exige, la commission peut recommander le report du paiement des intérêts à l'issue de cette période.

Art. 48

Rédiger comme suit la dernière phrase du second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 331-7-1 du code de la consommation :

Aucune nouvelle réduction ou nouvel effacement ne peut intervenir pour des dettes contractées au cours des huit années suivantes.

Art. 48

Supprimer le paragraphe III bis de cet article.

Art. 49

Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour l'article L. 332-3 du code de la consommation, remplacer les mots :

à l'article L. 331-7 ou à l'article L. 331-7-1

par les mots :

soit à l'article L. 331-7, soit à l'article L. 331-7-1

Art. 51

Compléter la dernière phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour remplacer le troisième alinéa de l'article L. 333-4 du code de la consommation par les mots :

, sans pouvoir excéder huit ans

Art. 51 bis

Supprimer cet article.

Art. 51 ter

Supprimer cet article.

Art. 52 ter

Rédiger comme suit cet article :

Après l'article L. 111-3 du code de la consommation, il est inséré un article L. 111-4 ainsi rédigé :

" Art. L. 111-4. - Sans préjudice de dispositions particulières, toute personne physique qui s'est portée caution est informée par le créancier professionnel de la défaillance du débiteur principal dès le premier incident de paiement non régularisé dans les quinze jours de l'exigibilité de ce paiement. Si le créancier ne se conforme pas à cette obligation, la caution ne saurait être tenue au paiement des pénalités ou intérêts de retard échus entre la date de ce premier incident et celle à laquelle elle en a été informée. "

Art. 52 quater

Rédiger comme suit cet article :

Après le deuxième alinéa du II de l'article 47 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

" Lorsque le cautionnement est consenti par une personne physique pour garantir une dette professionnelle d'un entrepreneur individuel ou d'une entreprise constituée sous forme de société, le créancier informe la caution de la défaillance du débiteur principal dès le premier incident de paiement non régularisé dans les quinze jours de l'exigibilité de ce paiement. A défaut, la caution ne saurait être tenue au paiement des pénalités ou intérêts de retard échus entre la date de ce premier incident et celle à laquelle elle en a été informée.

Art. 53

Supprimer cet article.

Art. 54

Supprimer cet article.

Art. 55

Supprimer cet article.

Art. 56

Rédiger comme suit le texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article 697 rétabli dans le code de procédure civile (ancien) :

" Art. 697. - L'adjudication est poursuivie après une large publicité visant à l'information, au moindre coût, du plus grand nombre de personnes susceptibles d'enchérir.

" Les modalités de cette publicité, ainsi que les pouvoirs du juge pour les aménager en considération des circonstances de l'espèce, sont fixées par un décret en Conseil d'Etat. "

Art. 57

Au début du paragraphe III de cet article, ajouter un alinéa ainsi rédigé :

Les dispositions du 1° du I sont applicables aux seules procédures ouvertes après l'entrée en vigueur de la présente loi.

Art. 59

Après les mots :

les locataires bénéficient de l'aide personnalisée au logement,

rédiger ainsi la fin du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 353-15-1 du code de la construction et de l'habitation :

saisissent la commission mentionnée à l'article L. 351-14 en vue d'assurer le maintien du versement de l'aide personnalisée au logement au moins quatre mois avant l'audience.

Art. 59

Après les mots :

du code de la sécurité sociale,

rédiger ainsi la fin du texte proposé par le paragraphe III de cet article pour l'article L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation :

saisissent les organismes payeurs desdites allocations en vue d'assurer le maintien du versement de l'allocation de logement au moins quatre mois avant l'audience.

Art. 61

Compléter in fine le texte proposé par le 1° du paragraphe I de cet article pour l'alinéa inséré après le deuxième alinéa de l'article 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991, par les mots :

prévu par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

Art. 61

A la fin du dernier alinéa (2°) du paragraphe I de cet article, remplacer les mots :

délai prévu au premier alinéa du présent article. "

par les mots :

délai avant l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu. "

Art. 61

Compléter le paragraphe I de cet article par un alinéa ainsi rédigé :

3° A la fin du dernier alinéa, les mots : " d'action pour le logement des personnes défavorisées prévu par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement " sont remplacés par les mots : " visé à l'alinéa précédent "

Art. 61 bis

Supprimer cet article.

Art. 62

Rédiger comme suit le texte proposé par le 2° de cet article pour l'article L. 613-6 du code de la construction et de l'habitation:

" Art. L. 613-6. - Lorsque le représentant de l'Etat dans le département accorde le concours de la force publique, il s'assure qu'une offre d'hébergement est proposée aux personnes expulsées. "

Art. 63 bis

A) Rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :

I - Il est inséré, dans le code la construction et de l'habitation, un article L. 442-4-1 ainsi rédigé :

" Art. L.442-4-1. - En cas de non-respect de l'obligation prévue au troisième alinéa b) de l'article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, et mise en demeure de se conformer à cette obligation restée infructueuse, il peut être adressé au locataire une offre de relogement correspondant à ses besoins et à ses possibilités.

" En cas de refus du locataire ou, en l'absence de réponse de sa part, à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de l'envoi de l'offre par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, le bailleur peut demander au juge l'autorisation d'attribuer au locataire un nouveau logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités.

" Si le locataire bénéficiaire du nouveau logement, soit qu'il l'ait accepté, soit qu'il lui ait été attribué sur autorisation judiciaire, réitère le manquement visé au premier alinéa, le bailleur peut, après mise en demeure restée infructueuse, demander au juge de constater la résiliation du bail. "

B) En conséquence, aux paragraphes II et III de cet article, remplacer la référence :

L. 442-6-4

par la référence :

L. 442-4-1

Art. 65

Dans le paragraphe I du texte proposé par le IV de cet article pour l'article L. 651-10 du code de la construction et de l'habitation, après les mots :

les organismes intervenant dans le domaine de l'insertion par le logement agréés

insérer les mots :

à cette fin

Art. 73

Dans la seconde phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 58 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, remplacer les mots :

aux fins de lui désigner un établissement, les services financiers de La Poste ou le Trésor public.

par les mots :

afin qu'elle lui désigne soit un établissement de crédit, soit les services financiers de La Poste, soit ceux du Trésor public.

Art. 73

Dans l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 58 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, après les mots :

de l'établissement de crédit

insérer les mots :

désigné par la Banque de France





1 Le premier plan, lancé le 28 août 1995, prévoyait la réquisition de 500 logements, dont 400 à Paris. Il s'est traduit, en définitive, par la réquisition de 381 logements à Paris, dans 19 immeubles, et de 50 logements en couronne parisienne.

Le deuxième plan, initié le 16 janvier 1996, projetait la réquisition de 700 logements, dont 500 à Paris. 491 réquisitions ont effectivement été réalisées à Paris et 80 en couronne parisienne.

Au total, ces quelque 1.000 logements réquisitionnés ont permis de loger environ 2.700 personnes en difficulté (1.200 adultes et 1.500 enfants), dépourvus de ressources stables, hébergées en hôtel, occupant des locaux insalubres ou ayant fait l'objet d'une décision d'expulsion. Les principaux propriétaires concernés à Paris ont été des banques ou des groupes d'assurances.

2 Selon les informations fournies par la Préfecture de Paris, le coût réel des travaux effectués sur les 872 logements parisiens réquisitionnés s'est élevé à 125 millions de francs, soit un coût moyen de plus de 143.000 F par logement.

3 " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité " (décision du Conseil constitutionnel n° 132-DC du 16 janvier 1982).

4 En 1995, pour la réfection de 381 logements dans Paris, le montant de la subvention s'est élevé à près de 50 millions de francs. En 1996, pour 491 logements dans Paris, il s'est élevé à 63,5 millions de francs.

5 Rapport d'information n° 60 (1997-1998) du groupe de travail sénatorial élaboré, au nom de la commission des Lois et de la commission des Finances, par MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant, intitulé " Surendettement : prévenir et guérir ".

6 Les cahiers de l'ODAS - Travail social et surendettement, janvier 1997

7 Rapport d'information du Sénat, op.cit., p.49

8 Rapport d'information du Sénat, Op. cit. p. 48 à 50

9 Rapport d'information du Sénat, Op. cit. p. 79 à 81

10 Rapport d'information du Sénat, Op. cit. p. 63 à 69

11 Les cahiers de l'ODAS, janvier 1997, Op. cit., p. 23

12 Rapport d'information du Sénat, Op. cit., p.76

13 Rapport d'information du Sénat, op. cit. p. 56.

14 Le montant mensuel du RMI est actuellement de 2.429,42 F pour un allocataire seul et de 3.644,13 F pour deux personnes. Il est augmenté de 728,82 F par enfant à charge et de 971,76 F à partir du troisième enfant.

15 Avis du Conseil national de la consommation sur les réformes législatives du dispositif de surendettement des ménages du 4 décembre 1997, BOCCRF du 19 décembre 1997, p. 872 à 874.

16 Avis du Conseil national de la consommation, op.cit.

17 Rapport d'information du Sénat, op. cit., p.79 et s.

18 Avis du Conseil national de la consommation, op. cit.

19 Rapport d'information du Sénat, op. cit., p. 64 et 71.

20 Selon les informations recueillies par votre rapporteur les commandements de payer seraient chaque année au nombre de 500.000 à 600.000 alors que le nombre annuel d'assignations en résiliation du bail est évalué à 100.000.




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