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PJL relatif à la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959

DURAND-CHASTEL (Hubert)

RAPPORT GENERAL 26 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières






N° 26

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse en vue de compléter la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat
 : 537 (1997-1998).



Traités et conventions. - Suisse.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi qui nous est soumis a pour objet d'autoriser l'approbation de l'accord franco-suisse signé à Berne le 28 octobre 1996, complétant la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale.

Cette convention, signée à Strasbourg le 20 avril 1959 dans le cadre du Conseil de l'Europe, prévoit que les Etats contractants s'accordent l'aide judiciaire la plus large en matière pénale afin d'instruire et de juger les infractions dans les conditions optimales. En application de l'article 26 de la Convention, la France et la Suisse ont recouru à la faculté reconnue aux parties de "conclure entre elles des accords bilatéraux ou multilatéraux en vue de compléter les dispositions de la convention ou de faciliter l'application de ses principes". Telle est l'origine de l'accord présentement soumis à notre appréciation.

Après avoir rappelé l'économie générale de la convention de 1959, votre rapporteur analysera les principales précisions qu'apporte l'accord franco-suisse du 28 octobre 1996.

*

* *

I. LE TEXTE DE RÉFÉRENCE POUR L'ENTRAIDE JUDICIAIRE, LA CONVENTION EUROPÉENNE DU 20 AVRIL 1959

A. LES PRINCIPES DE LA CONVENTION

Conclu dans le cadre du Conseil de l'Europe, ce texte -en vigueur dans 32 pays-, instaure la coopération judiciaire entre Etats et en définit les modalités de mise en oeuvre.

Aux termes de son article premier, les Etats signataires s'engagent à s'accorder mutuellement "l'aide judiciaire la plus large possible dans toute procédure visant des infractions dont la répression est (...) de la compétence des autorités judiciaires de la partie requérante". Cette entraide, précise l'article 2, peut être refusée si la demande se rapporte à des infractions politiques ou fiscales ou si elle entraîne une atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels du pays concerné.

B. LE CONTENU DE L'ENTRAIDE

Il concerne tout d'abord, d'après la convention, les commissions rogatoires, qui sont le support le plus courant de l'entraide judiciaire. Celles-ci se définissent comme "les missions qu'une autorité chargée des fonctions d'instruction donne à une autre autorité d'exécuter certains actes d'information qu'elle ne veut ou ne peut accomplir elle-même". La convention précise ainsi (art. 3) que l'Etat requis s'engage "à faire exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de l'Etat requérant et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents".

Cela étant, l'article 5 de la convention autorise tout Etat contractant à se réserver la faculté de soumettre à certaines conditions l'exécution des commissions rogatoires aux fins de perquisition ou de saisie d'objets.

Le contenu de la convention recouvre également d'autres formes d'entraide :

- la remise de documents judiciaires -notamment d'extraits de casier judiciaire dans le cadre d'une affaire pénale ;

- la remise d'actes de procédure ou de décisions judiciaires ou l'entraide concernant la comparution de témoins, experts et personnes poursuivies ;

- la dénonciation aux fins de poursuites, instituée par l'article 21 de la convention, qui permet à un Etat de demander à un autre Etat contractant d'engager des poursuites contre une personne qui, ayant commis une infraction dans le pays requérant, se réfugierait ensuite dans le pays requis dont il ne pourrait être extradé, s'il était, par exemple, ressortissant de cet Etat.

C. LA PROCÉDURE DE L'ENTRAIDE

La convention a permis d'adopter une base de procédure plus homogène que la confrontation des différentes législations nationales ne l'aurait permis. Elle définit les conditions formelles minimales nécessaires à la validité de la demande d'entraide. L'article 15 de la convention (titre V) précise par ailleurs que les commissions rogatoires sont adressées de ministère de la Justice à ministère de la Justice, sauf en cas d'urgence où les demandes peuvent être formulées directement d'autorité judiciaire à autorité judiciaire.

Enfin, tout refus d'entraide doit être motivé (art. 19).

II. LES DISPOSITIONS DE L'ACCORD ADDITIONNEL FRANCO-SUISSE

A. L'EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DE L'ENTRAIDE JUDICIAIRE FRANCO-SUISSE EN MATIÈRE PÉNALE

Les actes ou procédures relevant du domaine de l'entraide judiciaire bilatérale sont étendus, par intégration dans l'accord de certaines dispositions de la convention d'application de la convention de Schengen à laquelle la Suisse n'est cependant pas partie, aux éléments suivants :

- aux procédures visant des faits dont la poursuite relève, dans l'un des deux Etats, de la compétence d'une autorité administrative, et dans l'autre d'une autorité administrative ou d'une autorité judiciaire. A la condition toutefois qu'en cours de procédure, l'affaire puisse être portée devant un tribunal compétent en matière pénale ;

- aux procédures qui visent des faits réprimés, dans l'un des deux Etats, d'une amende exclusivement sous réserve, là encore, que, dans l'un des deux Etats, l'affaire puisse être portée devant un tribunal compétent en matière pénale. Ces extensions concernent en particulier les demandes d'enquêtes sur des infractions aux règles de circulation routière  ;

- à la notification des actes visant l'exécution d'une peine, le recouvrement d'une amende ou le paiement de frais de procédure ;

- aux mesures relatives à l'exécution d'une peine (sursis, libération conditionnelle, interruption de l'exécution ou des procédures de grâce) ;

- aux procédures d'indemnisation des personnes poursuivies, détenues ou condamnées de façon injustifiée.

Par ailleurs, les cas de refus d'entraide sont enrichis d'une nouvelle hypothèse : le refus peut être opposé :

- si, pour les mêmes faits, la personne poursuivie a été, en Suisse, définitivement acquittée ou, en France, acquittée ou relaxée quant au fond ;

- si, condamnée dans l'Etat requis, la personne est en train d'exécuter ou a exécuté la sanction prononcée contre elle.

Ces dispositions traduisent le principe "ne bis in idem" -selon lequel une personne ne peut être poursuivie ou condamnée deux fois pour la même infraction-, tel qu'il a été inscrit à l'article 54 de la convention d'application de l'accord de Schengen.

B. LES COMPLÉMENTS ET PRÉCISIONS APPORTÉS PAR L'ACCORD À LA CONVENTION EUROPÉENNE

Ainsi :

- les demandes de communications de pièces à conviction, dossiers et documents, ne doivent pas porter atteinte aux droits de l'Etat requis et à ceux des tiers ;

- les renseignements obtenus dans le cadre d'une entraide ne peuvent être utilisés dans une procédure relative à une infraction pour laquelle l'entraide est exclue (principe de spécialité) ;

- la demande d'une autorité de l'Etat requérant en vue d'une perquisition, d'une saisie ou d'une remise de pièces ou de documents a, dans l'Etat requis, la même valeur qu'une décision prise aux mêmes fins dans cet Etat ;

- s'agissant de l'exécution des demandes d'entraide, l'accord autorise les autorités compétentes de l'Etat requérant et les personnes en cause à assister à l'exécution des commissions rogatoires dès lors que la législation de l'Etat requis ne s'y oppose pas, et si leur présence peut faciliter l'exécution de ces actes ou la procédure pénale de l'Etat requérant ;

-un acte d'entraide comportant une mesure coercitive n'est possible que si le fait incriminé est punissable selon le droit des deux Etats et si la législation de l'Etat requis ne s'y oppose pas ;

- concernant le transfèrement de détenus, l'accord prévoit la possibilité pour l'Etat requérant de transférer temporairement sur le territoire de l'Etat requis une personne qu'il détient lorsque sa présence est nécessaire à l'exécution de l'entraide. Cette faculté est soumise à une double condition : le consentement du détenu, l'absence de considérations impérieuses qui s'y opposeraient.

Outre des conditions de forme, l'accord précise les modalités de transmission des demandes d'entraide. Ainsi l'accord prévoit que désormais, ces demandes pourront être adressées :

- en France, au Procureur général près la Cour d'appel territorialement compétente pour l'exécution de l'entraide ;

- en Suisse, à l'autorité judiciaire compétente pour exécuter la demande.

Cette disposition innove, puisque le droit commun des transmissions de demandes prévu par la convention de 1959 n'évoquait -indépendamment d'une procédure d'urgence-, que la possibilité de transmission d'autorité centrale à autorité centrale par voie diplomatique, procédure allongeant considérablement les délais. Cette innovation est donc positive, même si certains magistrats auraient préféré aller jusqu'à "une transmission directe de juge à juge"1(*).

- Une autre disposition réglemente les conditions de forme de la dénonciation aux fins de poursuite conduisant à requérir d'un Etat qu'il poursuive un de ses nationaux pour un crime ou un délit commis sur le territoire de l'Etat requérant.

CONCLUSION

Cet accord aura une incidence concrète non négligeable puisque, en 1996 et 1997, il y a eu respectivement 372 et 299 demandes d'entraide judiciaire entre la France et la Suisse, sans compter les demandes d'enquête touchant à la circulation routière qui, jusqu'alors, n'entraient pas dans le champ d'application de l'entraide judiciaire entre nos deux pays.

Ce type d'accord s'inscrit dans un contexte plus général, évoqué fréquemment aujourd'hui par de nombreux magistrats, notamment européens, tendant à supprimer les obstacles que les frontières constituent encore trop souvent pour l'action judiciaire alors que les délinquants, en ce qui les concerne, n'y trouvent désormais aucune entrave.

La création d'un véritable espace judiciaire européen serait une réponse aux difficultés de la justice transfrontière. En attendant que des progrès interviennent sur ce terrain, votre rapporteur vous propose d'adopter le présent projet de loi qui constitue, pour le travail des magistrats et donc pour la justice, un pas dans la bonne direction.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa séance du mercredi 21 octobre 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a fait état d'un entretien qu'il avait eu récemment avec des parlementaires du Conseil fédéral suisse. Il a indiqué le souci qu'avaient, à cette occasion, manifesté les parlementaires suisses de se rapprocher, par le biais de négociations sectorielles, de l'Union européenne, compte tenu des avantages économiques et commerciaux qu'elle pourrait leur apporter.

La commission, suivant l'avis de son rapporteur, a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse en vue de compléter la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, signé à Berne le 28 octobre 1996 et dont le exte est annexé à la présente loi.2(*)

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT 3(*)

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances :

La France et la Suisse sont liées depuis le 21 août 1967 par la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, signée à Strasbourg, le 20 avril 1959.

Des difficultés sont apparues en 1990 dans la transmission des demandes d'entraide que la situation géographique des deux pays rendait encore moins justifiées.

Aussi un accord additionnel a été conclu le 28 octobre 1996 qui a été l'occasion d'introduire de nouvelles dispositions en d'autres matières que la simple transmission des demandes.

- Bénéfices escomptés en matière :

* d'emploi : sans objet ;

* d'intérêt général : l'Accord simplifie et rend plus efficace la coopération judiciaire franco-suisse en matière pénale ;

* financière : sans objet ;

* de simplification des formalités administratives : l'Accord assouplit les procédures de transmission des demandes d'entraide et clarifie sur plusieurs points l'application de la Convention européenne entre les deux Parties ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : voir paragraphe précédent.





1 Extrait d'un entretien avec M. Bertossa, procureur général de Genève, Le Monde, 30 octobre 1996.

2 Voir le texte annexé au document Sénat n° 537.

3 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.






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