II. LA PROPOSITION DE RÉFORME : LES TERMES DU DÉBAT

A. LES OBJECTIFS DE LA COMMISSION : CONCENTRATION ET DÉCENTRALISATION

1. Un objectif de concentration géographique et thématique

a) " Agenda 2000 "

Dans la perspective tant du nouvel élargissement que de la programmation financière communautaire de la période 2000-2006, la Commission a publié en juillet 1997 une communication : " Agenda 2000 : pour une Union plus forte et plus large ", qui propose, notamment, une réforme des deux grandes politiques communautaires : la politique agricole commune (PAC) et la politique structurelle.

Rappelons que la proposition de réforme de la PAC a donné lieu à une réflexion approfondie de votre commission qui a déposé, à la suite de son rapport d'information : " Quelle réforme pour la politique agricole commune " 11( * ) une proposition de résolution sur ce sujet, actuellement en instance d'examen.

b) Les grands principes

La Commission a globalement proposé le schéma suivant :

Poursuivre l'effort de cohésion

Constatant que la politique régionale doit rester une priorité dans la perspective de l'élargissement, la Commission propose de maintenir cet effort à 0,46 % du PNB communautaire de 1999 , en lui affectant 275 milliards d'écus (prix 1997) , par rapport à 200 milliards pour la période 1993-1999. Une enveloppe de 45 milliards serait réservée aux nouveaux entrants (dont 7 au titre de la " pré-adhésion "), chaque pays ne pouvant recevoir un montant supérieur à 4 % de son PIB.

La répartition financière globale serait donc la suivante :

- pour les Quinze : 230 milliards d'écus (210 pour les fonds structurels, 20 pour le fonds de cohésion) ;

- pour les nouveaux entrants : 45 milliards d'écus (38 pour les dotations structurelles et le fonds de cohésion, 7 pour la pré-adhésion).

Renforcer la concentration

La Commission propose une concentration thématique (passer de 7 objectifs à 3 et de 13 PIC à 3) et géographique ( de 51 % de la population de l'Union couverte à 35 ou 40 % ).

Cette concentration s'accompagne d'une proposition de sortie " en sifflet " (le " phasing out ") pour les zones qui perdraient leur éligibilité (zone des anciens objectifs 1, 2 et 5b non éligibles aux nouveaux objectifs 1 et 2).

La Commission propose de retenir les trois objectifs suivants :

- l'objectif 1 serait, comme c'est déjà le cas, consacré aux régions en retard de développement , mais le critère de PIB par habitant inférieur au seuil de 75 % de la moyenne communautaire serait entendu strictement. Cet objectif devrait concentrer les 2/3 des dotations ;

- l'objectif 2 serait destiné aux régions en reconversion économique et sociale , qu'elles soient industrielles ou de services, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche . La population résidant dans les zones éligibles à l'objectif 2 ne devrait pas dépasser 18 % du total de la population de l'Union ;

- l'objectif 3 -le seul objectif horizontal et non régional- tendrait au développement des ressources humaines . Il serait destiné à intervenir en dehors des zones éligibles aux objectifs 1 et 2.

Soulignons, en outre, que comme le détaille le rapport d'information précité de votre Commission des Affaires économiques sur la réforme de la PAC, le FEOGA section garantie contribuerait au financement du développement rural.

De même, le nombre de programmes d'initiative communautaire serait ramené à 3 : coopération interrégionale ; développement rural et ressources humaines, pour un montant total de 5 % du total des ressources des fonds structurels. Une seule source de financement (un seul fonds) serait prévue pour chaque initiative, dans une optique de simplification.

Maintenir le fonds de cohésion

Le fonds de cohésion, mis en place par le traité sur l'Union européenne signé en 1992, qui bénéficie aux Etats-membres ayant un PNB par habitant inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, serait maintenu, y compris pour les Etats intégrant la troisième phase de l'Union économique et monétaire (monnaie unique), pour un montant total de 3 milliards d'écus par an.

Prévoir un soutien structurel pour les nouveaux adhérents

Des fonds seraient destinés aux candidats à l'adhésion, dans la limite de 4 % de leur PIB : 7 milliards d'écus pour la pré-adhésion au travers de l'Instrument structurel de pré-adhésion (ISPA), et 38 milliards d'écus pour les adhérents.

2. Une volonté de décentralisation

" Agenda 2000 " souhaite mettre en place un " partenariat exigeant au niveau décentralisé " en associant davantage les acteurs locaux. Il est également proposé de réformer le mode opératoire des fonds structurels. Plusieurs pistes sont avancées :

- décentralisation aux Etats-membres de la gestion des aides, en contrepartie d'une évaluation renforcée ;

- programmation pluriannuelle associant plusieurs objectifs et permettant une globalisation des documents de programmation (un seul programme intégré par région) ;

- " réserve de performance " de 10 % du total des fonds, attribuée à mi-parcours par la Commission, en fonction des résultats obtenus, y compris dans l'exécution budgétaire effective des programmations ;

- versement d'avances sur programmes (10 %) ;

- dégagement d'office des crédits non utilisés au bout de deux ans.

B. L'ÉVOLUTION DES NÉGOCIATIONS COMMUNAUTAIRES

La communication " Agenda 2000 ", à valeur de document d'orientation politique, s'est traduite juridiquement par la publication par la Commission de plusieurs propositions de règlements, le 18 mars dernier, qui sont actuellement sur la table des négociations.

Concernant la politique structurelle, il s'agit de propositions de règlements du Conseil relatifs :

- aux dispositions générales sur les fonds structurels (c'est sur ce projet que se concentre le " noyau dur " de la négociation ) ;

- au fonds européen de développement régional ;

- au fonds social européen ;

- aux actions structurelles dans le secteur de la pêche .

1. Le calendrier des négociations

La réforme devrait entrer en vigueur au 1 er janvier 2000, ce qui signifie, en pratique, quelle devrait être achevée, pour laisser aux négociations sur les programmes eux-mêmes le temps de se dérouler, d'ici à la fin du premier trimestre 1999.

Les négociations se voient en effet menacées d'un véritable " dérapage " si elles ne pouvaient se conclure d'ici au renouvellement du Parlement européen, en juin prochain. La " fenêtre de tir " est donc étroite, malgré l'importance de l'enjeu.

Il semble que, bien que ce sujet doive être évoqué au sommet européen de Vienne des 11 et 12 décembre prochain, il ne faille pas attendre d'accord politique définitif avant, au mieux, mars 1999.

La procédure de décision employée pour certaines propositions de règlements (et notamment pour le règlement général sur les fonds structurels) est celle de l'article 130 D du traité instituant la Communauté européenne qui, bien que moins complexe que la procédure de codécision, requiert toutefois un avis conforme du Parlement européen et l'unanimité du Conseil.

Cette tâche n'est pas aisée, compte tenu :

- de la diversité des positions des Etats-membres ;

- de l'objectif à atteindre par nature douloureux : la concentration ;

- de l'importance de la réforme : la politique structurelle fait déjà, pour le seul règlement " général ", l'objet d'un texte de 58 articles assortis de 58 considérants ; et encore n'est-ce qu'une partie, d'ailleurs peu dissociable de l'ensemble, d'Agenda 2000 ; qui est mis en oeuvre par une vingtaine de propositions de règlements au total ;

- de l'étroitesse du délai fixé pour la fin des négociations.

La présidence (autrichienne) du Conseil souhaite malgré tout obtenir un accord sur le plus grand nombre possible de points en discussion. Des points techniques ont déjà fait l'objet de compromis.

Un dialogue interinstitutionnel, complexe et évolutif, et encore largement inabouti, s'est noué à plusieurs niveaux. Il concerne les quinze Etats-membres entre eux et plus particulièrement la présidence du Conseil et les autres Etats-membres :

- pour l'instant - le plus souvent - au niveau de groupe d'experts (le groupe de travail " actions structurelles " ou le groupe des " Amis de la présidence 12( * ) " ) ;

- ou bien au niveau du comité des représentants permanents (COREPER), qui tranche les principaux points restés en suspens.

Cette négociation associe aussi la Commission, qui est de par les traités la principale force de proposition, et le Parlement européen.

Le processus de négociation sera donc long et complexe. Il est encore loin d'aboutir, même si des compromis se dessinent sur certains points.

2. Les termes du débat

a) La difficulté d'avancer une simulation précise de l'impact de la réforme

Votre rapporteur s'est bien entendu intéressé à l'impact que la proposition de réforme aurait pour notre pays, dans un contexte global de réduction des zones éligibles et de sortie -à part les DOM, du fait de la reconnaissance de leur ultrapériphicité par le traité d'Amsterdam- du zonage de l'objectif 1 , qui concentrera les 2/3 du total des dotations, des zones françaises jusqu'alors éligibles : Corse et Valenciennois.

La superficie des territoires français concernés au titre de l'objectif 1 risque donc d'être massivement réduite. Les estimations quant à l'éligibilité à l'objectif 2 sont plus délicates et il est très difficile d'aboutir à des conclusions tranchées.

En effet, un trop grand nombre de points restent en discussion, en particulier pour la définition précise des critères du nouvel objectif 2 et pour les dispositifs de sortie transitoire de l'éligibilité (le " phasing out "), qui intéressent au premier chef notre pays.

Le commissaire européen à la politique régionale, Mme Monika Wulf-Mathies, aurait, un temps, évoqué le chiffre de 36,8 % de la population française comme pouvant être éligible aux nouveaux zonages européens. Mais ce chiffre n'a pas été confirmé. Certains interlocuteurs connaisseurs du dossier ont semblé moins optimistes.

La DATAR, qui effectue des simulations cartographiques des conséquences possibles des négociations actuelles, n'a pas souhaité les communiquer, estimant qu'il s'agissait de documents de travail internes, élaborés à une phase encore trop précoce de la négociation pour être vraiment significatifs.

Il est vrai qu'à bien des égards, le jeu reste largement ouvert. Votre rapporteur tentera de dresser une analyse succincte des nombreuses questions qui se posent encore.

b) Les principaux points en discussion

L'objectif 1 :

- La liste des régions (le niveau NUTS II en nomenclature communautaire) éligibles à cet objectif, qui concentrera les deux tiers des dotations, sera définie par la Commission sur le critère d'un produit intérieur brut par habitant (mesuré en standards de pouvoir d'achat) inférieur à 75 % de la moyenne communautaire , ce critère étant désormais strictement entendu par la Commission. Il s'ensuivra une augmentation importante - et peut-être excessive - des dotations par habitant dans les zones éligibles.

Les sommes allouées à cet objectif ne doivent-elles pas en conséquence être rééquilibrées au profit des deux autres objectifs ?

- Les régions ultrapériphériques qui ont fait l'objet d'un nouvel article et d'un protocole joint au traité d'Amsterdam (DOM français qui remplissent de toutes façons le critère des 75 %, Açores, Madère et Canaries) sont incluses dans ce zonage.

Faut-il y associer également, comme le propose la Commission, les zones arctiques désertiques de l'actuel objectif 6 ?

Comment justifier une telle exception à l'application stricte proposée par la Commission du critère de 75 % ? Peut-on envisager , comme l'avancent certaines délégations, deux critères, l'un strictement entendu, de 75 % et l'autre de 65 %, donnant lieu à une éligibilité à taux réduit  ?

- Le dispositif de sortie " en sifflet " des zones anciennement éligibles à l'objectif 1 qui ne le seraient plus est pour le moins complexe : celles-ci continueraient à en bénéficier jusqu'au 31 décembre 2005, date à laquelle l'aide du FEDER serait prolongée pour les zones devenues éligibles à l'objectif 2, les autres continuant de percevoir des aides du FSE, de l'IFOP et du FEOGA-orientation en 2006, pour achever des opérations en cours.

Quelles seront précisément les sommes attribuées à cette transition ? Pourquoi le " Phasing out " de l'objectif 1 a-t-il une durée proposée différente de celle de l'objectif 2 ?

L'objectif 2

Ce point, qui figure à l'article 4 de la proposition de règlement général, concentre encore de nombreux débats.

- L'objectif 2 serait, en effet, composé d'actions hétéroclites bénéficiant à diverses zones en reconversion, qu'elles soient industrielles, de service, rurales, urbaines difficiles, ou liées à la pêche.

- La proposition de la Commission est la suivante : seule 18 % de la population de l'Union pourrait être éligible au nouvel objectif 2. La Commission fixerait un plafond de population éligible par Etat-membre , en fonction de plusieurs critères. Les Etats-membres proposeraient à la Commission des listes de zones éligibles, sous ce plafond. Un dispositif de sortie transitoire (zones anciennement objectif 2 et 5b) est prévu.

Les questions, nombreuses, qui restent à trancher, sont principalement les suivantes :

La répartition du plafond de 18 % entre les Etats-membres

Afin de répartir le plafond entre Etats-membres, la Commission a proposé, d'une part, une série de critères relatifs aux problèmes structurels des régions industrielles et rurales et, d'autre part, un indicateur de gravité des problèmes structurels de chaque Etat-membre sur le plan national élaboré sur un critère de chômage global et de longue durée en dehors des zones de l'objectif 1 . Cette position est soutenue par les autorités françaises.

Or, certaines délégations (Allemagne et Royaume-Uni notamment) souhaitent introduire un critère de sélection basé sur le PIB par habitant, qui serait pourtant redondant avec le critère de définition des zones éligibles à l'objectif 1.

Les " sous-plafonds " sectoriels

La Commission propose que, dans chaque Etat-membre, les régions industrielles et rurales comprennent au moins 50 % de la population éligible à l'objectif 2. Un considérant de la proposition de règlement va plus loin puisqu'il indique une répartition -indicative- optimale des 18 % de population, suivant les actions (des " sous-plafonds ") :

- 10 % pour les restructurations industrielles et dans le secteur des services ;

- 5 % pour les zones rurales ;

- 2 % pour les quartiers urbains ;

- 1 % pour les régions concernées par les difficultés de la pêche.

Cette sous-répartition -que la Commission reconnaît comme étant facultative et globale pour toute l'Union- semble contraire au principe de subsidiarité. Ne vaut-il pas mieux la supprimer ?

La marge de manoeuvre des Etats-membres dans la délimitation des zones

Plusieurs dispositions sont susceptibles d'entraver la liberté de choix -à l'intérieur des critères communautaires- des zones de l'objectif 2 par les Etats-membres , dans l'enveloppe fixée par leur plafond de population éligible.

Il s'agit en particulier :

- de l'éventuel " plancher " de 100.000 habitants par zone qu'a semblé un temps recouvrir, dans des discussions informelles, le terme de " zone significative " figurant dans le règlement ;

- de l'obligation de " cohérence " des zonages nationaux et communautaires qui imposerait une identité stricte (à 2 % près) entre le zonage français de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) et le nouveau zonage objectif 2.

Cette mesure semble contraire à la subsidiarité. Elle réduirait excessivement la carte PAT, alors que cette prime est déjà trop sélective. Cet outil ne pourrait plus être utilisé en compensation d'une éventuelle sortie de zonage européen.

Même assortie d'une marge de tolérance accrue, comme il est actuellement envisagé, cette obligation de " cohérence " semble peu opportune voire inutile puisque l'additionnalité des financements communautaire et national garantit déjà un couplage des deux actions.

- de l'éventualité d'une obligation de proposer au moins une zone dans chaque département éligible , qui pourrait constituer un facteur de rigidité et d'émiettement ;

- de l'éventuelle impossibilité de pouvoir retenir une zone rurale dans un département admissible au titre des critères industriels (ou l'inverse). En d'autres termes, y aura-t-il une différenciation des zones par type au sein de l'objectif 2, ou le zonage sera-t-il " unicolore " ?

- de l'étendue de la définition de la " contiguïté " , permettant d'élargir le périmètre retenu, au-delà des départements admissibles, à des zones voisines mais unies par des problématiques similaires, comme les zones de restructuration défense par exemple.

Le " phasing out "

Comme on l'a indiqué, un dispositif transitoire de sortie est prévu pour les zones qui ne seront plus éligibles à l'objectif 2. Or, il est étalé sur une durée moins longue que celui de l'objectif 1. Ce choix ne semble pas justifié .

Le " filet de sécurité "

Bien que la réforme souhaite accroître la concentration des aides, un " filet de sécurité " est prévu, qui assure aux Etats-membres qu'ils ne perdent pas plus du tiers de leur population éligible, du fait du passage des anciens objectifs 5b et 2 au nouvel objectif 2.

Cette mesure paraît contraire à l'objectif de concentration et risque, en outre, de générer un effet de contagion, des délégations souhaitant qu'un dispositif similaire soit introduit pour l'objectif 1.

L'objectif 3

La question de l'exclusion mutuelle des interventions au titre des objectifs 1, 2 et 3, proposée par la Commission, a été posée par certaines délégations. Comment en effet justifier d'une telle exclusivité ?

Ne serait-il pas souhaitable d'affirmer l' " horizontalité " de l'objectif 3, c'est-à-dire de prévoir qu'il puisse intervenir dans les zones éligibles à l'objectif 2 où, au demeurant, les problèmes sociaux les plus graves se posent souvent ?

Le fonds de cohésion

La Commission propose que les pays éligibles aux actions de cohésion puissent le rester, même s'ils intègrent la monnaie unique.

Une telle argumentation est-elle cohérente avec le processus en cours d'intégration par ces pays de la troisième phase de l'union économique et monétaire ?

En tout état de cause, le fonds de cohésion devrait faire partie de " la mise à plat " souhaitée par le Président de la République française afin que l'on puisse comparer les avantages nationaux résultant des différentes politiques européennes.


Les programmes d'initiative communautaire (PIC)

Ces initiatives qui ont un grand intérêt doivent être défendues, certaines délégations demandant que leur nombre soit réduit au-delà du chiffre de trois proposé par la Commission.

Il s'agit là d'un champ fertile pour la coopération entre l'Union et les régions.

La " réserve de performance "

La Commission propose que 10 % des crédits d'engagement prévus par les fonds structurels soient attribués à mi-parcours par elle-même en fonction de la mise en oeuvre des programmes et du respect du critère d'additionnalité (co-financements nationaux).

Cette proposition pourrait être la porte ouverte à un certain arbitraire. Toutefois, elle a le mérite de donner à la Commission les moyens d'une évaluation opérationnelle et stimulante.

Le partenariat

La Commission propose que les Etats-membres mettent en place un partenariat renforcé, ouvert aux autorités régionales et locales , ainsi qu'aux " partenaires économiques et sociaux ", aux " responsables de l'environnement et de la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes ".

L'association des collectivités semble non seulement nécessaire mais aussi souhaitable. Le dialogue avec les Conseils régionaux devrait être privilégié.

La programmation

Le texte du règlement indique que la Commission établit des orientations présentant les priorités communautaires pour chaque objectif.

Cette disposition est contestée par certaines délégations qui souhaitent obtenir davantage de liberté dans la mise en oeuvre.

Le Comité de suivi

La proposition de règlement prévoit la création de comités de suivi, présidés par l'autorité de gestion de l'Etat-membre, pour chaque programme opérationnel, où la Commission ne siègerait plus qu'à titre consultatif. Il se préoccuperait de la qualité de la mise en oeuvre de l'intervention (avis sur les modifications et compléments de programmation, évaluation et adaptation des programmes, approbation du rapport annuel d'exécution avant sa transmission à la Commission).

Certaines délégations demandent que son rôle soit mieux défini.

La répartition entre les différents acteurs au sein des comités de suivi doit être mieux équilibrée entre l'Etat, l'Europe et les collectivités territoriales.


La globalisation des documents

Afin d'améliorer l'efficacité de l'action structurelle, le règlement propose que l'action communautaire régionale soit intégrée dans un seul programme par région , au niveau territorial adéquat : celui de la région (dit NUTS II), pour les objectifs 1 et 2.

Pour les objectifs 2 et 3, la Commission propose qu'ils continuent d'être mis en oeuvre sous forme de documents uniques de programmation intégrant tous les Fonds (DOCUP), tandis que l'objectif 1 resterait traité dans un " cadre communautaire d'appui ", en raison de l'importance des crédits concernés et de la diversité des programmes pouvant être mis en oeuvre.

La simplification de la gestion financière

Afin de limiter le volume des crédits sous-utilisés, il est prévu que les crédits demandés, mais non utilisés dans les deux ans suivant l'année de l'engagement, soient dégagés d'office . La Commission propose toutefois de maintenir le statut privilégié de la dépense structurelle, qui conduit à rebudgétiser automatiquement les crédits non consommés.

Par ailleurs, la Commission propose de verser, à titre d'avance sur programme, un forfait de 10 % de la contribution totale prévue , puis d'échelonner régulièrement les remboursements.

Certaines délégations sont hostiles au " dégagement d'office ", d'autres à l'automaticité de la reconduction.

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