Chapitre V
Du fonctionnement des organismes de Mutualité sociale
agricole
(Division et intitulé nouveaux)
Les cinq
articles consacrés à la Mutualité sociale agricole,
adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative du
Gouvernement, n'ont pas leur place au sein du titre II du projet de loi
consacré aux " Exploitations et personnes " ; ils
nécessitent un titre particulier.
Votre commission vous propose en conséquence d'adopter un amendement
" requalifiant " l'actuel chapitre V (nouveau) en titre du projet de
loi relatif au fonctionnement des organismes de Mutualité sociale
agricole.
Art. 29 quater (nouveau)
Renforcement du
contrôle de l'Etat sur les organismes de Mutualité sociale
agricole et divers organismes - Schémas directeurs informatiques des
organismes de Mutualité sociale
agricole
Objet : Cet article tend principalement à renforcer le
contrôle de l'Etat sur l'ensemble des structures dépendant de la
Mutualité sociale agricole.
I - Le dispositif proposé
Cet article, résultant d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, se compose
de trois paragraphes.
Le paragraphe I
vise à modifier l'article L. 152-1 du code de la
sécurité sociale, relatif à la tutelle s'exerçant
par l'Etat sur les organismes de sécurité sociale. Le
Gouvernement propose que cette tutelle s'appuie sur les décisions des
conseils d'administration des organismes mentionnés aux articles 1002
à
1002-4 du code rural, alors que la rédaction actuelle
limite la tutelle aux seuls organismes mentionnés aux articles 1002
et
1002-4. L'extension de la tutelle concerne ainsi les caisses
fusionnées (article 1002-2), ainsi que les associations ou groupements
d'intérêt économique créés dans un but
d'intérêt commun par les caisses de mutualité sociale
agricole.
Le paragraphe II
complète l'article 1242 du code rural, en
précisant que les décisions des assemblées
générales de la Caisse centrale, des caisses
départementales et pluridépartementales de mutualité
sociale agricole ainsi que des associations et groupements
d'intérêt économique (GIE) sont soumises à
l'approbation de l'autorité de l'Etat dans les mêmes conditions
que les délibérations des conseils d'administration. Le
Gouvernement propose ainsi une extension du champ de la tutelle. Le droit
existant prévoit une transmission du rapport du ou des commissaires aux
comptes et une copie du procès verbal de chaque assemblée
générale, dans un délai d'un mois, au ministre de
l'Agriculture et au ministre des Finances, par l'intermédiaire de la
caisse centrale de la mutualité sociale agricole.
Le paragraphe III
modifie l'article 16 de la loi n°94-637 du
25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale. Les
projets informatiques et bureautiques des caisses de mutualité sociale
agricole sont actuellement soumis à l'approbation des autorités
de l'Etat. La date du 31 décembre 1998, initialement prévue pour
la mise en oeuvre du schéma directeur informatique, n'ayant pu
être respectée, il est proposé de la reporter au 30 avril
2001.
II - La position de votre commission
Cet article vise principalement à assurer de manière claire les
pouvoirs de tutelle sur l'ensemble des structures dépendant de la
Mutualité sociale agricole. Un grand nombre d'associations et de GIE ont
été créées par les caisses, dans un but
d'intérêt commun ; la tutelle doit pouvoir s'appliquer.
Votre commission ne saurait être défavorable à ces
dispositions, qui permettront d'éviter d'éventuelles
dérives. Il ne convient toutefois pas de surestimer l'impact de cet
article.
L'intérêt du paragraphe I est ainsi limité ; il
opère en quelque sorte un " toilettage " du code rural.
L'autorité de l'Etat disposera sans ambiguïté des pouvoirs
d'annulation et de suspension des décisions prises par les conseils
d'administration de l'ensemble des organismes relevant de la mutualité
sociale agricole.
Concernant le paragraphe II, les décisions prises par les
assemblées générales se limitent souvent à la
nomination d'un commissaire aux comptes et à l'approbation des comptes
de chaque exercice par l'affectation des résultats. La disposition
correspond à un souci de plus grande sécurité juridique,
sans que ces effets ne soient à exagérer. Il reste à
déterminer les conditions de publicité de ces décisions.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous
propose l'adoption de cet article sans modification.
Art. 29 quinquies (nouveau)
Circonscription
territoriale des organismes de Mutualité sociale
agricole
Objet : Cet article tend à interdire la
fusion de
caisses de Mutualité sociale agricole appartenant à deux ou
plusieurs régions administratives différentes.
I - Le dispositif proposé
L'article 29 quinquies, résultant d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend
à insérer un nouvel article 1002-3-1 dans le code rural. Il vise
à interdire la fusion de caisses départementales de
Mutualité sociale agricole ou d'associations à but non lucratif
appartenant à deux ou plusieurs régions différentes.
II - La position de votre commission
Si aucune disposition législative n'impose le regroupement des
organismes de Mutualité sociale agricole, une démarche de
rapprochement des orientations générales et de mise en commun des
moyens de fonctionnement a été initiée par certaines
caisses de Mutualité sociale agricole dans l'objectif d'économies
de gestion.
Par ailleurs, depuis 1995, plusieurs caisses départementales ont
décidé de fusionner.
Les opérations de fusion des caisses de Mutualité sociale agricole
1995 : *
Marne - Ardennes - Meuse
* Tarn - Aveyron
* Orne - Sarthe
1998 : * Meurthe-et-Moselle - Vosges
1999 : * Pyrénées Atlantiques - Hautes Pyrénées et
Landes (fusion décidée en 1997)
* Bas-Rhin, Haut-Rhin (fusion décidée en 1998)
Le nombre de caisses de Mutualité sociale agricole
départementales ou pluridépartementales a été
ramené de 85 en 1994 à 81 en 1998, et serait réduit
à 76 en 2000.
Trois des six opérations de fusion dépassent le cadre de la
région administrative.
Opération de fusion dépassant le cadre
de
la
région administrative
Départements |
Région |
Marne |
Champagne-Ardenne |
Ardennes |
Champagne-Ardenne |
Meuse |
Lorraine |
Orne |
Basse-Normandie |
Sarthe |
Pays de la Loire |
Pyrénées-Atlantiques |
Aquitaine |
Hautes-Pyrénées |
Midi-Pyrénées |
Landes |
Aquitaine |
Le
Gouvernement souhaite l'adoption de cet article en raison de la
difficulté d'exercer une politique de tutelle sur une caisse regroupant
des départements différents. Cet argument ne semble pas le plus
pertinent ; l'administration doit pouvoir s'adapter à ce qui
correspond à une demande des caisses locales.
Dans le cadre de l'assurance maladie, la circonscription régionale, avec
les Unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM) et les
Agences régionales de l'hospitalisation (ARH), est devenue
l'échelon de référence. Il est clair qu'une caisse
regroupant plusieurs départements de plusieurs régions doit faire
partie de chaque URCAM dont elle relève. Plusieurs ARH sont
compétentes, ce qui est source de complexité.
Le risque existe, pour les responsables de la Mutualité sociale
agricole, que des départements se retrouvent isolés ; c'est
déjà le cas du département de la Moselle.
La rédaction actuelle de l'article n'est pas satisfaisante ; elle
aurait pour conséquence, à la lettre, d'interdire tous les
regroupements de moyens de gestion opérés par les caisses
départementales, comme les centres informatiques. Il est
également nécessaire que la Caisse centrale puisse être
consultée sur les opérations de fusion.
Votre commission estime que l'Etat disposera de tous les moyens juridiques,
après le vote du présent projet de loi, pour prévenir un
regroupement de caisses départementales issues de deux ou de plusieurs
régions. Elle constate que de tels regroupements ont déjà
eu lieu. Elle observe qu'une interdiction a priori, dans la loi, aurait un
effet néfaste sur la politique de regroupement des caisses et des moyens
de gestion.
Il apparaît en effet essentiel que cet objectif ne soit pas
entravé. Davantage que les opérations de fusion, les
opérations de mise en commun (partage des équipes de direction)
sont source d'économies. Le système proposé de
" dérogations " accordées par le ministre de
l'agriculture est administrativement très lourd.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose un amendement
de suppression de cet article.
Art. 29 sexies (nouveau)
Convention d'objectifs et de
gestion au sein de la Mutualité sociale agricole - Commissaire du
Gouvernement
Objet : Cet article tend d'une part, à
donner un
cadre légal aux contrats pluriannuels de gestion conclus entre la caisse
centrale et les caisses départementales et, d'autre part, à
instituer un commissaire du Gouvernement auprès de la caisse centrale de
la Mutualité sociale agricole.
I - Le dispositif proposé
L'article 29 sexies, résultant d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, comprend
trois paragraphes.
Le paragraphe I
complète le deuxième alinéa du III
de l'article 1002-4 du code rural, relatif aux conventions d'objectifs et de
gestion. Il tend à préciser que
" la convention
d'objectifs et de gestion est signée, pour le compte de la caisse de
mutualité sociale agricole, par le président du conseil central
d'administration et par le directeur de la Caisse centrale de la
mutualité sociale agricole. ".
Par ailleurs, la mise en oeuvre
de la convention d'objectifs et de gestion fait l'objet de contrats
pluriannuels de gestion conclus entre la Caisse centrale de la mutualité
sociale agricole et chacune des caisses de mutualité sociale agricole.
Le paragraphe II
vise à compléter l'actuel avant-dernier
alinéa de l'article 1002-4. Cet alinéa précise que la
convention d'objectifs et de gestion est soumise aux dispositions applicables
aux caisses départementales et pluridépartementales de
mutualité sociale agricole " en matière de gestion comptable
et financière ". Le Gouvernement propose d'ajouter la notion de
" gestion administrative ".
Le paragraphe III
complète la composition de l'Assemblée
générale et du conseil central d'administration,
déterminée à l'article 1011 du code rural. Un commissaire
du Gouvernement représenterait le ministre de l'Agriculture, tant aux
séances de l'assemblée générale centrale
qu'à celles du conseil central d'administration.
II - La position de votre commission
Votre commission est tout à fait favorable aux conventions d'objectifs
et de gestion, qui correspondent à une démarche contractuelle
moderne. La déclinaison de la convention générale en
contrats pluriannuels de gestion conclus entre la caisse centrale et les
caisses locales en est la suite logique. Cette déclinaison existe
déjà pour les branches du régime général.
Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous
propose l'adoption des paragraphes I et II de cet article.
En revanche, l'institution d'un commissaire du Gouvernement appelle la plus
grande attention. Le Gouvernement la justifie en rappelant les dérives
de la gestion de la précédente équipe de la caisse
centrale.
Votre commission estime que le Gouvernement dispose d'ores et
déjà d'un nombre important d'outils de contrôle, qui
correspondent aux pouvoirs de la tutelle.
Elle constate que la nouvelle convention d'objectifs et de gestion est
précisément le moyen d'assurer un exercice plus
stratégique de la tutelle. Il est important de souligner la
" pratique " des relations entre la Caisse centrale et de la tutelle
depuis décembre 1997 :
- rencontre chaque année entre le ministre de l'Agriculture et de
la Pêche et du bureau du conseil central d'administration ;
- rencontre annuelle entre le directeur des exploitations, de la politique
sociale et de l'emploi du ministère de l'agriculture et le bureau du
conseil central d'administration ;
- rencontre mensuelle entre le directeur des exploitations, de la
politique sociale et de l'emploi du ministère de l'agriculture et le
directeur général de la caisse centrale ;
- transmission préalable des ordres du jour et des dossiers
préparatoires aux décisions du Conseil central d'administration
et du comité d'action sanitaire et sociale (8 jours avant) ;
- envoi d'un relevé des délibérations dans les 24
heures suivant la séance actant l'ensemble des décisions, avis et
résolutions pris par le Conseil ;
- envoi d'un procès-verbal détaillé dans les 20 jours
suivant le Conseil.
L'institution d'un commissaire du Gouvernement apparaît ainsi, dans le
meilleur des cas, inutile. La présence de commissaires de Gouvernement
n'est d'ailleurs, en aucun cas, gage d'un meilleur contrôle.
Certes, le Gouvernement est représenté par un commissaire dans un
grand nombre d'autres régimes de sécurité sociale.
Pour le régime général, conformément aux
dispositions des articles L. 221-2, deuxième alinéa, L.
222-4, deuxième alinéa, L. 223-2, deuxième alinéa
et R. 225-2 du code de la sécurité sociale, des commissaires du
Gouvernement représentant le ministre chargé de la
sécurité sociale et le ministre chargé du budget assistant
aux séances des conseils d'administration de la caisse nationale de
l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), de la caisse
nationale des allocations familiales (CNAF), de la caisse nationale d'assurance
vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et de l'agence centrale
des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Mais les caisses du
régime général sont des établissements publics
nationaux à caractère administratif.
La Mutualité sociale agricole, née du mouvement mutualiste, est
dans une situation historique très différente.
Rapide historique de la Mutualité sociale agricole.
La loi
du 4 juillet 1900 consacre l'existence des Mutuelles garantissant les
agriculteurs contre les risques pouvant survenir sur les exploitations. Ces
Mutuelles se sont créées spontanément au cours de la
seconde moitié du XIX
ème
siècle.
La loi du 5 avril 1928, modifiée par celle du 30 avril 1930, institue
les premières véritables assurances sociales.
La loi du 5 avril 1941, confirmée par l'ordonnance du 4 janvier
1945, confie la gestion de l'ensemble des risques sociaux à la
Mutualité sociale agricole.
Juridiquement, le statut de la Caisse centrale n'est pas celui d'un
établissement public national. Elle est soumise à l'article 1235
du code rural, qui se borne à renvoyer aux dispositions du titre premier
du livre IV du code du travail, relatif aux syndicats professionnels. Il
conviendrait, avant d'instituer un commissaire du Gouvernement, de proposer la
modification du statut de la Mutualité sociale agricole.
La " règle " d'un commissaire du Gouvernement siégeant
au conseil d'administration des organismes de sécurité sociale ne
s'applique pas à toutes les caisses nationales des travailleurs non
salariés non agricoles : la Caisse nationale d'assurance maladie
maternité des professions indépendantes (CANAM) n'en dispose pas
formellement ; il n'en existe pas au sein de la Caisse nationale d'assurance
vieillesse des professions libérales (CNAVPL).
Votre commission estime enfin que le Gouvernement a sous-estimé l'effet
" psychologique " de la mesure proposée, qui intervient plus
d'un an et demi après le rapport de la Cour des comptes et qui tend
à montrer du doigt l'actuelle équipe dirigeante, alors même
que cette équipe a justement engagé le redressement de la Caisse
centrale. Cette mesure aurait pour conséquence de fragiliser le
régime agricole, allant à l'encontre du but visé.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose un amendement de
suppression du paragraphe III.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Art. 29 septies (nouveau)
(art. 1023 du code
rural)
Modalités de suspension ou de dissolution du conseil
d'administration d'un organisme de Mutualité sociale
agricole
Objet : Cet article vise à modifier, d'une part, les
modalités de suspension ou de dissolution du conseil d'administration
d'un organisme de mutualité sociale agricole et à prévoir,
d'autre part, qu'un administrateur peut être révoqué en cas
de non paiement des cotisations.
I - Le dispositif proposé
L'article 29 septies, résultant d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, modifie
l'article 1023 du code rural, relatif aux modalités de suspension et de
dissolution du conseil d'administration d'un organisme de mutualité
sociale agricole.
Le 1° propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de
l'article 1023, en ajoutant au droit en vigueur la notion de
" délai ". La suspension ou la dissolution interviendra ainsi
en dernier recours, un délai sera donné au conseil
d'administration pour prendre les mesures qui s'imposent.
Le 2° étend la possibilité de révocation par un
arrêté du ministre de l'agriculture d'un administrateur d'une
caisse de mutualité sociale agricole, jusque là
réservée au cas de " faute grave ", au cas de non
paiement des cotisations dont l'administrateur est redevable au titre de son
activité professionnelle.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 29 octies (nouveau)
(art. 1237 du code
rural)
Extension du champ de la tutelle aux différents organismes
financés par les caisses de Mutualité sociale
agricole
Objet : Cet article a notamment pour objet de permettre une approbation
des budgets et des comptes des différents organismes financés par
les caisses de mutualité sociale agricole.
I - Le dispositif proposé
L'article 29 octies, résultant d'un amendement adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement,
complète l'extension du champ de la tutelle de l'Etat sur les caisses de
mutualité sociale agricole prévue à l'article 29 quater.
Il tend à modifier l'article 1237 du code rural, relatif aux actions
" extérieures " des caisses de mutualité sociale
agricole, menées conjointement avec d'autres organismes.
Le 1° prévoit que
" les caisses peuvent conclure des
conventions avec des tiers en vue de la gestion partielle d'une activité
en relation directe ou complémentaire avec la mission de service public
dont elles sont chargées ",
alors que cette possibilité
de conventions était jusqu'alors réservée aux
" services communs en matière de gestion et d'action sanitaire
et sociale "
ou de participation " à des services
préexistants ".
Le 2° propose une nouvelle rédaction du paragraphe III de l'article
1237, en indiquant que lorsque la participation financière des caisses
de mutualité sociale agricole dépasse la majorité des
parts du capital social de tous les organismes (unions d'économie
sociale, groupements d'intérêt économique ou
sociétés civiles immobilières), les budgets et comptes
annuels desdits organismes sont soumis à l'approbation de
l'autorité compétente de l'Etat. Par ailleurs, les budgets et
comptes annuels des unions et des associations dont la moitié au moins
des moyens de fonctionnement est financée, de manière directe ou
indirecte, par les caisses de mutualité sociale agricole, sont soumis
à la même obligation de transmission.
Le 3° ajoute un paragraphe IV à l'article 1237, en prévoyant
qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application des
trois premiers paragraphes.
II - La position de votre commission
Votre commission est favorable à l'adoption de ces dispositions, qui
permettront à la fois une plus grande souplesse de la politique
conventionnelle des caisses de mutualité sociale agricole et
d'opérer un meilleur contrôle de tous leurs
" démembrements ".
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Elle vous propose, par ailleurs, de compléter les dispositions relatives
aux organismes de Mutualité sociale agricole par l'adoption de quatre
articles additionnels.
Article additionnel après l'article 29 octies
(nouveau)
Exonération de droits fiscaux en cas de fusion des caisses
de Mutualité sociale
agricole
Objet : Cet article additionnel vise à
exonérer
de droits fiscaux les caisses de Mutualité sociale agricole lorsqu'elles
opèrent des fusions.
Les caisses de Mutualité sociale agricole sont actuellement soumises
à l'article 1065 du code général des impôts lors
d'une opération de fusion, (art. 1002-2 du code rural).
Elles doivent s'acquitter, en raison du transfert de biens, de la taxe de
publicité foncière alors que les caisses du régime
général bénéficient d'une exonération totale
(art. 1089 du code général des impôts).
Cette recette fiscale est très limitée (400.000 francs lors du
regroupement des caisses du Tarn et de l'Aveyron). Il est souhaitable, pour des
raisons de simplification, et pour ne pas pénaliser les caisses dans
leur effort de regroupement, d'aligner sur ce point le régime fiscal de
la Mutualité sociale agricole sur le régime fiscal des caisses du
régime général.
Votre commission vous propose l'adoption de cet article
additionnel.
Article additionnel après l'article 29 octies
(nouveau)
Recouvrement direct par les caisses de Mutualité sociale
agricole des indemnités forfaitaires mises à la charge des tiers
responsables d'un accident du
travail.
Objet : Cet article additionnel tend à simplifier
la
procédure de gestion des caisses de Mutualité sociale agricole,
en les autorisant à recouvrer directement à leur profit les
indemnités forfaitaires mises à la charge des tiers responsables
d'un accident du travail.
L'article L. 454-1 du code de la sécurité sociale prévoit
qu'en contrepartie des frais engagés pour obtenir le remboursement des
prestations mises à sa charge du fait d'un accident du travail dont la
victime est l'un de ses assurés sociaux, et dont la
responsabilité, entière ou partagée, incombe à un
tiers, une caisse d'assurance maladie recouvre une indemnité forfaitaire
à la charge du tiers et au profit du fonds national des accidents du
travail qu'elle gère.
Cette indemnité est égale au tiers des sommes dont le
remboursement a été obtenu, dans les limites d'un plafond (5.000
francs) et d'un plancher (500 francs).
Les conditions de recouvrement sont définies par les chapitres 3 et 4 du
titre IV du livre II, qui ne sont applicables qu'au régime
général.
Cet article additionnel a pour objectif de rendre cohérent le code rural
par rapport au code de la sécurité sociale, en complétant
l'article 1149 du code rural (titre III relatif aux accidents du travail et
risques agricoles), qui rend l'article L. 454-1 du code de la
sécurité sociale applicable dans le régime agricole, par
un alinéa précisant une mesure d'application spécifique.
Les caisses de Mutualité sociale agricole, à la différence
de la CNAMTS et de la CANAM, disposent de la compétence
générale de recouvrement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Article additionnel après l'article 29 octies
(nouveau)
Présidence du comité d'entreprise d'un organisme
de Mutualité sociale
agricole
Objet : Cet article additionnel tend à
préciser
que la présidence du comité d'entreprise d'un organisme de
Mutualité sociale agricole est assurée par le directeur de
l'organisme.
Cet article vise à harmoniser le code rural avec les dispositions du
code de la sécurité sociale.
En effet, l'article 217-7 du code de la sécurité sociale (art.
20-I de l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996) prévoit que la
présidence des comités d'entreprise des organismes
régionaux et locaux des caisses du régime général
est assurée par le directeur.
Cette disposition mérite d'être intégrée dans le
code rural, pour permettre aux directeurs d'organismes de Mutualité
sociale agricole d'assurer la présidence du comité d'entreprise.
Cet article donnera ainsi une base légale à une pratique
largement répandue, bien que contraire à l'article L. 434-2 du
code du travail, qui prévoit que la présidence du comité
d'entreprise est assurée par le président du conseil
d'administration.
Votre commission vous propose l'adoption de cet article
additionnel.
Article additionnel après l'article 29 octies
(nouveau)
Affiliation au régime agricole des mandataires des
sociétés ou caisses locales d'assurances mutuelles
agricoles
Objet : Cet article additionnel tend à
prévoir
l'affiliation au régime agricole des mandataires des
sociétés ou caisses locales d'assurances mutuelles agricoles
exerçant leur activité en qualité de
non-salariés.
Cet article a pour objet de confirmer le rattachement au régime des
non-salariés agricoles des personnes exerçant, en qualité
de non-salarié, une activité unique ou accessoire de mandataire
d'une caisse locale d'assurance mutuelle agricole.
Les " secrétaires-mandataires " des caisses locales
d'assurance mutuelle agricole, échelon de base de l'organisation
mutualiste Groupama, ont en charge l'animation de la caisse locale et la
commercialisation de l'offre d'assurance. Nombreux (5.500 actuellement),
particulièrement actifs dans certaines régions (Massif central,
Sud-ouest, Bretagne...), les secrétaires mandataires sont en
général des agriculteurs ou des conjoints d'agriculteurs ayant
ainsi une activité complémentaire à leur activité
de production agricole.
Leur affiliation à la Mutualité sociale agricole, qui
résulte de la pratique et d'une jurisprudence constante, serait
susceptible d'être remise en cause. Il apparaît nécessaire
de donner une base légale à leur affiliation au régime
agricole. Leur affiliation à un régime différent serait,
en effet, source de complexité supplémentaire de gestion, tant
pour les assurés que pour les caisses régionales de Groupama,
obligées alors d'opérer une distinction entre les
" secrétaires-mandataires " et leurs salariés relevant
de la Mutualité sociale agricole.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.