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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est donc appelé à examiner cinq propositions de loi tendant à modifier certaines conditions de présentation des candidatures à différents scrutins.

Trois propositions de loi concernent les conditions de présentation des candidatures au premier tour des élections cantonales ou des élections municipales :

- Celle de M. Michel Dreyfus-Schmidt et des membres du groupe socialiste (n° 493 ; 1997-1998) étendrait aux élections cantonales l'interdiction des candidatures multiples.

- La proposition de loi de M. Georges Gruillot et plusieurs de ses collègues (n° 548 ; 1997-1998) comporte deux articles sur les conditions de présentation des candidatures au premier tour des élections cantonales. Comme la précédente, elle interdirait les candidatures multiples aux élections cantonales.

Elle renforcerait une condition d'éligibilité au conseil général en exigeant du candidat d'être domicilié ou inscrit au rôle des contributions directes dans le canton où il se présente, au lieu du département, et supprimerait aussi l'interdiction d'être membre de plusieurs conseils généraux.

- La proposition de loi de M. Bernard Joly (n° 465 ; 1997-1998) généraliserait l'interdiction des candidatures multiples à tous les scrutins pour lesquels elle n'est pas applicable (élections cantonales et élections municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants) et instituerait des peines d'amende en cas d'infraction à l'interdiction des candidatures multiples.

M. Bernard Joly propose aussi de rendre inéligibles les membres non renouvelables d'une assemblée lors d'un renouvellement partiel ou d'une élection partielle de cette assemblée.

Trois autres propositions de loi concernent les conditions de présentation des candidatures au second tour des élections:

- La proposition de loi de M. Michel Dreyfus-Schmidt et des membres du groupe socialiste (n° 494 ; 1997-1998) tend à prévoir l'élection au premier tour du candidat arrivé en tête lorsque le candidat en deuxième position se désiste et que le candidat suivant ne répond pas aux conditions requises pour se présenter au second tour.

- La proposition de loi précitée de M. Georges Gruillot et plusieurs de ses collègues comporte aussi trois articles relatifs aux conditions de recevabilité des candidatures au second tour des élections législatives et des élections cantonales.

Pour les élections cantonales, seuls pourraient se maintenir au second tour les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages, après retrait éventuel d'un candidat plus favorisé, le seuil de 10 % des électeurs inscrits qui conditionne actuellement ce maintien étant supprimé.

Pour les élections législatives, la même règle serait retenue (possibilité de maintien des deux candidats de tête après désistement éventuel d'un candidat plus favorisé), mais avec la condition supplémentaire d'avoir atteint le seuil actuellement fixé à 12,5 % des électeurs inscrits.

- La proposition de loi de M. Philippe Marini et plusieurs de ses collègues (n° 482 ; 1997-1998) porterait à 15 % du nombre des électeurs inscrits le seuil de recevabilité des candidatures au second tour des élections législatives, cantonales et municipales. Elle permettrait au candidat arrivé en troisième position, s'il a recueilli les suffrages d'au moins 5% des électeurs inscrits, de se maintenir au second tour lorsqu'un des deux premiers candidats susceptibles d'y figurer se retire.

Enfin, elle porterait de 5 % des suffrages exprimés à 10 % du nombre des électeurs inscrits le seuil permettant, aux élections municipales, à une liste, de fusionner avec d'autres listes.

Les trois premiers textes cités (conditions de présentation des candidatures au premier tour des élections cantonales) seraient donc essentiellement destinés à corriger ou harmoniser des dispositions du code électoral de caractère technique.

Les trois derniers textes cités soulèvent, en revanche, des questions essentielles et plus sensibles, portant sur les conditions de maintien au second tour des élections législatives, cantonales et municipales pour la dernière, et l'élection dès le premier tour d'un candidat n'ayant pas obtenu la majorité relative.

I. UNE LACUNE LÉGISLATIVE À COMBLER ET UNE QUESTION DE PRINCIPE

A. UNE LACUNE LÉGISLATIVE : LES CANDIDATURES MULTIPLES AUX ÉLECTIONS CANTONALES

L'éligibilité aux élections locales est conditionnée par l'existence d'une attache avec la collectivité concernée (commune, département, région) qui résulte du fait, soit d'y être inscrit sur une liste électorale, soit d'être inscrit au rôle des contributions directes de la collectivité.

Un électeur peut donc se présenter dans plusieurs cantons d'une même département, ou dans plusieurs départements différents s'il y est domicilié ou contribuable, puisque les candidatures multiples ne sont pas interdites aux élections cantonales.

En effet, l'interdiction d'être membre de plusieurs conseils généraux (article L. 208 du code électoral) ne fait pas obstacle à des candidatures multiples, l'élu devant, le cas échéant, opter pour l'un d'entre eux dans l'hypothèse où il aurait été élu dans plusieurs cantons.

En France, l'interdiction des candidatures multiples constitue une tradition bien établie depuis l'utilisation qui en a été faite par le général Boulanger, à la fin du XIXè siècle.

Cette tradition repose sur l'idée qu'un candidat sollicite le suffrage des électeurs dans le but d'exercer ensuite son mandat, s'il est élu, les candidatures multiples pouvant apparaître peu respectueuses du corps électoral et comme un moyen de le " manipuler ".

Toutefois, l'interdiction des candidatures multiples n'a pas été établie pour tous les scrutins.

Cette interdiction, qui porte sur les candidatures dans plusieurs circonscriptions électorales et, le cas échéant, sur plusieurs listes dans une même circonscription, n'a pas été prévue pour les élections cantonales et pour les élections municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants.

Pour les élections législatives et les élections sénatoriales, l'interdiction d'être candidat dans plus d'une circonscription et, le cas échéant, sur plus d'une liste, est fixée par les articles L. 156 et L. 302 du code électoral. En cas de candidatures multiples, le préfet saisit dans les 24 heures le tribunal administratif qui statue dans les trois jours. La décision du tribunal administratif ne peut être contestée que devant le Conseil constitutionnel saisi de l'élection (articles L. 159 et L. 303 du code électoral).

De plus, pour les élections législatives, l'article L. 174 du code électoral prévoit que les voix données au candidat qui a fait acte de candidature dans plusieurs circonscriptions sont nulles et que le candidat ne peut être élu dans aucune circonscription.

Les élections législatives sont les seules pour lesquelles des sanctions sont prévues en cas de violation de cette interdiction.

Des peines d'amende peuvent être prononcées à l'encontre des personnes qui se présentent dans plusieurs circonscriptions ou de celles qui accomplissement des actes de propagande en faveur des candidatures multiples, ces documents de propagande pouvant, en outre, être enlevés ou saisis (articles L. 169 à L. 171 du code électoral).

L'interdiction des candidatures sur plus d'une liste ou dans plus d'une commune aux élections municipales dans les communes d'au moins 3.500 habitants est établie par l'article L. 263 du même code, et celle de se présenter dans plusieurs secteurs à Paris, Lyon et Marseille, par l'article L. 272-2 du même code.

Dans les communes de moins de 3.500 habitants, pour lesquelles les candidatures ne sont pas soumises à enregistrement, aucune disposition n'interdit les candidatures multiples.

Nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux
(article L. 238 du code électoral), circonstance qui pourrait se produire si un conseiller municipal était élu dans une autre commune que la sienne à l'occasion d'une élection partielle.

Le conseiller municipal élu dans plusieurs communes dispose d'un délai de 10 jours à partir de la proclamation des résultats pour choisir la commune dont il souhaite rester conseiller. A défaut d'option dans ce délai, il ne reste membre que du conseil municipal de la commune la moins peuplée.

Pour les élections régionales et les élections territoriales en Corse, l'interdiction de se présenter sur plusieurs listes est formulée par les articles L. 348 et L. 372 du code électoral, l'enregistrement d'une liste comportant le nom d'une personne figurant sur une autre liste étant " nul et non avenu ".

Lorsque le refus d'enregistrement d'une liste est motivé par une candidature multiple, la liste dispose d'un délai de 48 heures à compter du refus ou de la décision juridictionnelle confirmant le refus pour se compléter. La candidature est enregistrée si le tribunal administratif, saisi, n'a pas statué dans les délais (article L. 351).

Nul ne pouvant être membre de plusieurs conseils régionaux, le conseiller régional élu dans une autre région doit, le cas échéant, faire connaître son option dans les trois jours de son élection. A défaut d'option dans ce délai, il est démissionnaire dans les régions où il a été élu (article L. 345 du code électoral).

En ce qui concerne les élections européennes, l'interdiction d'être candidat sur plusieurs listes est établie par l'article 7 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977.

Si une déclaration de candidature ne remplit pas cette condition, le ministre de l'Intérieur saisit dans les 24 heures le Conseil d'Etat qui statue dans les trois jours. Le cas échéant, la liste dispose ensuite d'un délai de 48 heures pour se compléter (article 12 de la loi du 7 juillet 1977 précitée).

Si aucune disposition ne fait obstacle aux candidatures multiples aux élections cantonales, il n'est pas possible d'être membre de plus d'un conseil général (article L. 208 du code électoral).

Le conseiller général élu dans plusieurs cantons doit déclarer au président du conseil général le canton de son choix dans les trois jours qui suivent la plus prochaine réunion du conseil général ou, en cas de contentieux électoral, dans les trois jours à partir de la date à laquelle la décision juridictionnelle confirmant l'élection est définitive (article L. 209 du code électoral).

A défaut d'option dans le délai imparti, le conseil général détermine, en séance publique et par voie de tirage au sort, à quel canton le conseiller appartiendra.

Des candidatures multiples aux élections cantonales ne peuvent donc jamais permettre à une personne d'exercer plus d'un mandat départemental.

Elles pourraient cependant apparaître choquantes dans la mesure où elles n'impliqueraient pas une volonté du candidat de représenter effectivement les électeurs dont il a sollicité les suffrages.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'Intérieur, les candidatures multiples aux élections cantonales sont assez peu fréquentes, bien qu'en augmentation, notamment dans les cantons de plus de 9.000 habitants où les dispositions sur le financement des campagnes électorales sont applicables (articles L. 52-4 et L. 52-11-1 du code électoral).

Lors du renouvellement de 1998, dans 3.856 cantons renouvelables, 29 candidats se sont présentés dans 2 cantons, 8 candidats ont déposé entre 3 et 5 candidatures et 6 candidats ont souscrit au moins 12 candidatures, le " record " s'établissant à 28 candidatures pour une seule personne.

Le ministère de l'Intérieur ne dispose, en revanche, d'aucune information concernant les élections municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants, puisque les candidatures n'y font pas l'objet d'un enregistrement.

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