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CHAPITRE IV

LES CRÉDITS DU PROJET DE BUDGET POUR 2000

Les crédits de paiement prévus pour 2000 s'élèvent à 87,9 milliards d'euros en progression de 2,8 % par rapport à 1998 et les crédits d'engagement à 92,4 milliards d'euros, en diminution de 4,7 %.

Evolution des crédits

(En Mécus 1999)

Rubriques des perspectives

Budget 1999

APB 2000

Ecart APB/B99

Conseil budget

Ecart Conseil/APB

Exécution 98 CP

financières

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

uniquement

PAC

40.440

40.440

40.901

40.901

1,1%

1,1 %

40.526

40.526

- 375

- 375

38.748

Marge

4.748

 

837

 
 
 

1.212

 
 
 
 

Actions structurelles

39.025

30.423

32.678

32.000

-16,3%

5,2 %

32.678

30.977

0

- 1.023

28.347

Fonds structurels

35.902

27.541

30.019

29.200

-16,4 %

6 %

30.019

28.177

0

- 1.023

25.792

Fonds de cohésion

3.118

2.877

2.659

2.800

-14,7 %

- 2,7 %

2.659

2.800

0

0

2.448

Mécanisme d'élargissement

5

5

pm

pm

 
 
 
 
 
 
 

Marge

0

 
 
 
 
 

0

 
 
 
 

Politiques internes

5.862

5.049

5.937

5.626

1,3 %

11,4 %

5.809

5.410

- 128

- 216

4.729

Marge

524

 

93

 
 
 

222

 
 
 
 

Actions extérieures

4.535

3.146

4.479

3.356

- 1,2 %

5 %

4.611

3.437

132

81

3.104

Marge

 
 

148

 
 
 

16

 
 
 
 

dont réserve Kosovo

 
 
 
 
 
 

500

280

 
 
 

dont réserve accord pêche

 
 
 
 
 
 

125

125

 
 
 

Dépenses administratives

4.502

4.502

4.716

4.716

4,7 %

4,7 %

4.664

4.664

- 52

- 52

4.250

Marge

221

82

0

 
 
 
 
 
 
 
 

Réserves

1.192

1.192

906

906

- 24 %

- 24 %

906

906

0

0

272

Pré-adhésion

1.372

807

3.167

2.146

130,8%

184 %

3.167

2.025

0

- 121

954

Pré-adhésion agricole

 
 

529

529

 
 

529

529

0

0

 

Pré-adhésion structurelle

 
 

1.058

300

 
 

1.058

245

0

- 55

 

PHARE

1.372

807

1.580

1.317

15,1 %

74,3 %

1.580

1.251

0

- 66

 

Total

96.929

85.558

92.784

89.651

- 4,3 %

4,8 %

92.361

87.945

- 428

- 1.705

80.505

Marge (CE)/% PNB Eur15 (CP)

7.828

1,12

1.159

1,11

 
 

1.595

1,09

 
 
 

* Marge disponible en CE, pour chaque rubrique, sous le plafond des perspectives financières

L'évolution des crédits de paiement est profondément injustifiable. Elle impose une contrainte excessive aux budgets nationaux qui se voient amputés par une contribution européenne en forte augmentation à l'heure où les Etats membres sont liés par les disciplines financières nécessaires au rétablissement de leurs finances publiques et formalisées dans le "pacte de stabilité et de croissance" défini dans la perspective de l'adoption de l'euro par onze Etats membres.

Les justifications apportées à de telles progressions ne sont pas recevables.

On fera d'abord valoir que le budget européen peut être arbitré au premier euro.
Il ne supporte en effet pas de ces charges qui, comme les dépenses d'intérêt ou de personnel d'un budget national, rendent les arbitrages budgétaires, sinon illusoires du moins délicats. Rien ou presque de tout cela pour le budget européen, et particulièrement cette année où les crédits de la politique agricole commune sont stables par rapport à l'exercice précédent.

Si donc les crédits de paiement s'accroissent tant c'est que les institutions chargées d'établir le budget européen en ont décidé ainsi.

Il est vrai que le Conseil a quelque peu modifié l'avant-projet de budget de la Commission. Il a dégagé des "économies" pour 1.705 millions d'euros en crédits de paiement et pour 428 millions d'euros en crédits d'engagement.


Synthèse des "économies dégagées par le Conseil
par rapport à l'avant-projet de budget de la Commission.

(en millions d'euros)

1) Crédits d'engagement :

PAC : - 375

Actions culturelles : 0

Politiques internes : - 128

Actions extérieures : + 132

Dépenses administratives : - 52

Total : - 428

2) Crédits de paiement :

PAC : - 375

Actions structurelles : - 1.023

Politiques internes : - 216

Actions extérieures : + 81

Dépenses administratives : - 52

Pré-adhésion - 121

Total : - 1.705

Mais l'exercice d'" économies " du Conseil s'est borné à infléchir le rythme de croissance des dépenses proposé par la Commission, qui apparaissait totalement irréaliste (+ 4,8 %) et en contradiction avec la programmation financière tout juste adoptée.

On peut mesurer la modicité de l'effort d'économies du Conseil en rappelant que ses propositions représentent 1,9 % et 0,46 % des propositions de la Commission en matière de crédits de paiement et d'engagement respectivement.

Cet effort d'économies peut d'autant plus être relativisé qu'il a porté pour l'essentiel sur les crédits d'actions structurelles. Or, dans le budget 2000 -voir infra- le niveau de ces crédits est largement arbitraire. L'essentiel des dotations inscrites concerne les " restes à liquider " des engagements pris sur la base de la programmation antérieure dont l'estimation peut aisément varier. Les autres dotations correspondent à la nouvelle programmation et sont, à leur tour, facilement " arbitrables ".

En outre, le Parlement européen n'a pas résisté, lui, à son penchant naturel pour la dépense, accroissant de 3,5 milliards de francs les crédits. Dans ces conditions, il faut exiger du Conseil qu'il annule ces décisions, mais on doit redouter qu'il ne le puisse pas entièrement.

En effet, le Parlement européen arguant de l'apparition d'éléments nouveaux liés en particulier à la guerre du Kosovo s'est engagé dans un conflit avec le Conseil, réclamant, à peine sèche l'encre des nouvelles perspectives financières, leur révision.

Dans ce conflit qui a conduit le Parlement européen à abonder les crédits de 3,5 milliards d'euros, celui-ci agite la menace de recourir à la procédure de l'article 272 du Traité qui lui offre la possibilité d'appliquer aux dépenses non obligatoires un taux d'augmentation plafonné (le taux maximal d'augmentation ; TMA). Cette procédure tombée en désuétude conduirait à une augmentation des crédits de paiement de 2,6 milliards d'euros, soit un chiffre inférieur à celui des crédits supplémentaires votés par le Parlement européen mais cependant excessif.

Si tel devait être le cas, les crédits du budget 2000 atteindraient 90,5 milliards d'euros et s'accroîtraient de 5,7 % par rapport à 1999.

Une telle perspective fonde à elle seule une condamnation sans réserve de la procédure budgétaire européenne.

Il faut rappeler que la position du Parlement européen conduirait à majorer notre contribution au budget qui, fixée à 98,5 milliards de francs, en hausse de 3,7 % par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 1999, passerait à 102 milliards de francs et progresserait ainsi de 7,4 % par référence à la même base.

Or, le Parlement national qui assume la responsabilité d'autoriser la perception des impôts sur lesquels sont prélevées les ressources nécessaires au versement de la contribution française n'a aucunement les moyens de s'opposer à une telle augmentation.

Il est pour le moins paradoxal que le Parlement européen, qui n'assume en rien la responsabilité politique des prélèvements obligatoires se voit en plus doté de la capacité, finalement mal et peu encadrée, d'accroître les charges publiques. Cette facilité n'est pas offerte au Parlement français alors même qu'il a une responsabilité sans ambiguïté en matière fiscale.

Il est donc temps de réfléchir à la rationalisation du parlementarisme européen.


Si le projet de budget 2000 est si peu satisfaisant c'est que l'autorité budgétaire européenne s'abrite derrière les règles renouvelées à Berlin et, plus généralement, par les différents engagements résultant des programmes financiers établis dans tel ou tel domaine (recherche, politiques d'intervention extérieure, emploi...).

On insiste en particulier sur l'engagement selon lequel les crédits programmés au titre des actions structurelles seraient non des plafonds qu'on pourrait diminuer au gré des exercices budgétaires, mais bien des objectifs de dépenses.

C'est cet objectif qui avait expliqué l'explosion des crédits d'engagement au titre des actions structurelles dans le projet de budget 1999 (+ 16,6 % ; + 5,5 milliards d'euros). C'est à la lumière de celle-ci que doit être appréciée la décrue de ces crédits dans le budget 2000.

Cette année, l'augmentation des crédits provient donc d'autres rubriques du budget. Mais, ce constat ne doit pas susciter de contresens : l'évolution prévisible des crédits d'actions structurelles amplifiera à l'avenir le dynamisme inquiétant des crédits consacrés aux autres interventions du budget européen que comporte le projet de budget 2000.

I. LES DÉPENSES AGRICOLES : UN CALIBRAGE VOLONTARISTE

Les dépenses agricoles sont contraintes par la ligne directrice agricole, plafond de la rubrique 1, revalorisée chaque année à partir d'un indice égal à 74 % du rythme de croissance du PNB en valeur, c'est-à-dire tenant compte de l'évolution prévisible des prix.

Pour 2000, le montant de la ligne directrice agricole s'élève à 46,5 milliards d'euros, soit de l'ordre de 50 % du plafond global des crédits d'engagement du budget européen.

Le projet de budget agricole pour 2000 tient compte des réaménagements de nomenclature décidés au Conseil de Berlin.

Si celui-ci a maintenu le mécanisme de la ligne directrice agricole comme plafond des dépenses communautaires destinées à l'agriculture, la gamme des dépenses assujetties à ce plafond a été élargie. En font désormais partie, d'une part les mesures vétérinaires et phytosanitaires et les mesures de développement rural autrefois financées sur les rubriques des politiques internes et des actions structurelles, d'une part, les dépenses agricoles liées aux perspectives d'élargissement qu'il s'agisse du volet agricole des dépenses de pré-adhésion ou de la marge mobilisable au moment de l'élargissement.

Les décisions budgétaires du Conseil s'inspirent étroitement de ces contraintes. Le plafond des dépenses agricoles qui s'élève à 41,7 milliards d'euros est fixé à un niveau sensiblement inférieur à celui de la ligne directrice agricole. A cela s'ajoute la décision d'inscrire des crédits inférieurs au plafond global dont on rappelle qu'il se décompose désormais en deux sous-plafonds distincts, l'un concernant les dépenses phytosanitaires et de marché, l'autre s'appliquant aux dépenses liées au développement rural.

Le premier d'entre eux étant fixé à 37,3 milliards d'euros, les crédits inscrits par le Conseil qui se montent à 36,9 milliards laissent une marge de 413 millions d'euros. Quant au second sous-plafond de 4,4 milliards d'euros, les dotations budgétaires de 3,6 milliards lui permettent de dégager une marge de 799 millions d'euros.

Une fois intégrés les crédits du volet agricole de l'aide de pré-adhésion -529 millions d'euros-, le projet de budget agricole pour 2000 laisse une marge très substantielle sous la ligne directrice agricole qui, avec 5,5 milliards d'euros, représente près de 12 % de cette dernière.

La politique agricole commune : exécution et projet de budget 2000

(En Meuros)


 

Exécution 1996

Exécution 1997

Exécution 1998

Budget 1999

Projet budget 2000

Produits végétaux

24.933

26.042

26.544

26.989

25.646

Produits animaux

12.333

11.670

9.631

9.706

9.574

Dépenses annexes

- 10

897

726

1.128

1.719

Total mesures de marché

37.255

38.610

36.901

37.823

36.939

Sous-plafond des perspectives financières

 
 
 
 

37.352

Marge

 
 
 
 

413

Mesures d'accompagnement

1.852

2.065

1.847

2.617

2.627

Transfert FEOGA-Orientation

-

-

-

-

960

Total développement rural

1.852

2.065

1.847

2.617

3.587

Sous-plafond des perspectives financières

 
 
 
 

4.386

Marge

 
 
 
 

799

Total FEOGA-Gareantie

39.108

40.675

38.748

40.440

40.526

Plafond des perspectives financières

 
 
 
 

41.738

Marge

 
 
 
 

1.212

Rappel LDA

40.828

41.805

43.263

45.188

46.549

Mesures de préadhésion (SAPARD)

-

-

-

-

529

Marge sous la LDA

1.720

1.130

4.515

4.748

5.494

A périmètre constant, les crédits agricoles diminuent par rapport à 1999 sous l'effet d'une réduction des dépenses de marché qui s'élève à 884 millions d'euros (- 2,3 %). Le calibrage des crédits tient en outre compte de la réforme de la politique agricole commune décidée à Berlin.

Les principaux éléments de la réforme de la PAC définie en mars 1999
par le Conseil européen de Berlin

La nouvelle réforme de la PAC comporte deux volets, une réforme des organisations communes de marché et un volet structurel avec :

- Une baisse des prix d'intervention dans les trois principaux secteurs concernés (céréales : - 20 % sur deux ans à compter de la campagne 2000/2001, viande bovine : - 30 % sur trois ans à compter de la campagne 2000/2001 et lait : - 15 % sur trois ans à compter de la campagne 2005/2006), compensée par une revalorisation des aides au revenu.

- Un renforcement de la politique de développement rural, consacrée 2ème pilier de la PAC.

- L'instauration de deux nouveaux mécanismes de réorientation des aides directes versées au titre de la politique de soutien des marchés vers des actions de développement rural :

. l'écoconditionnalité
, qui impose aux Etats membres de prendre " les mesures environnementales qu'ils considèrent appropriés compte tenu de la situation des surfaces agricoles utilisées ou des productions concernées " et de sanctionner les agriculteurs qui ne respectent pas ces exigences en réduisant ou en supprimant les aides ;

. la modulation des aides, qui autorise les Etats membres à réduire les montants des aides directes versées aux agriculteurs en fonction de trois critères : l'emploi, la richesse de l'exploitation, et le total d'aides reçues.

Les effets de la réforme de la PAC en 2000 ne sont toutefois que partiels et contribuent tous à réduire les besoins. Ainsi, l'intervention en juillet 2000 de la première vague de baisses des prix pour les céréales et la viande bovine n'entraîne pas de compensations de revenus au cours de l'année, l'augmentation des aides directes compensatoires n'exigeant un financement budgétaire qu'à partir de 2001.

De la même manière, la suppression de l'avance versée au titre de l'aide aux oléagineux entraîne une économie non reconductible de 1.253 millions d'euros.

A ce contexte " facilitant " s'ajoute une hypothèse favorable posée sur une variable lourde du calibrage des crédits agricoles, la parité euro-dollar compte tenu des effets d'une éventuelle baisse du dollar sur les dépenses d'intervention et de restitution.

En effet, même si du fait de la réforme de la PAC de 1992, le poids de ces dépenses a été fortement réduit au profit des aides directes versées aux agriculteurs, elles représentent encore un volet significatif de la dépense agricole. Or, ce volume de dépenses est sensible à la parité du dollar.

Pour établir le projet de budget, la parité choisie a été de 1 $ égale 0,89 euro. Or, les prévisions économiques dégagent un consensus où le rééquilibrage de la croissance mondiale se traduirait par une dépréciation du dollar plus ou moins prononcée selon le type de ralentissement de l'économie américaine qu'on envisage. L'ampleur de l'aléa est importante. Une dépréciation de 10 % du dollar provoque 450 millions d'euros de dépenses supplémentaires qu'il faut financer.

Il est intéressant d'observer qu'une évolution inverse se traduit par un montant identique d'économies dont l'affectation obéit à des règles budgétaires qui privent les Etats membres d'un bénéfice immédiat de cet heureux aléa. En effet, dans l'hypothèse d'une appréciation de 10 % du dollar par rapport aux prévisions associées au budget les économies réalisées -450 millions d'euros- sont conservées par le Feoga-Garantie pour 200 millions d'euros et sont versés pour 250 millions d'euros à la réserve monétaire pour être ensuite, le cas échéant, comptabilisées comme recettes de l'exercice suivant.

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