N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 18

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

I
. - EMPLOI

Rapporteur spécial : M. Joseph OSTERMANN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).


Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur spécial est amené à formuler trois principales observations sur le budget de l'emploi pour 2000.

A - L'EXÉCUTION DU BUDGET DE L'EMPLOI RÉVÈLE DE NOMBREUSES IMPERFECTIONS

Votre rapporteur spécial rappelle que la Cour des comptes a présenté, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, sa première monographie consacrée au budget de l'emploi, dont il convient de relever les principales conclusions.

Le budget de l'emploi est désormais le deuxième budget civil de l'Etat , après celui de l'enseignement scolaire. Ses dotations ont progressé de plus de 36 % depuis 1994 , et même de 51 % si on y associe le chapitre 44-75 du budget des charges communes (" Mesures diverses en faveur de l'emploi "). Les dotations de ce chapitre (20,4 milliards de francs en 1994 mais 43 milliards de francs en 1998) ont néanmoins été intégrées au fascicule budgétaire de l'emploi par la loi de finances initiale pour 1999 , ce dont il convient de se féliciter.

D'une manière générale, le budget de l'emploi est soumis à une inertie qui en rend la réorientation difficile.

La Cour des comptes se montre assez sévère sur l'effort de maîtrise des dotations budgétaires, qualifié d' " insuffisant " .

Elle conclut sur ce point que s'est affirmée constamment " une sorte de dialectique entre l'enregistrement obligé des charges liées aux dispositifs existants ou aux nouvelles interventions mises en place, et la recherche d'économies, par la suppression ou le recadrage de certains dispositifs ". Elle ajoute toutefois : " toutes les mesures d'économies prévues ne sont pas nécessairement entrées en vigueur " , tandis que d'autres " n'ont pu être mises en oeuvre que de façon différée ".

Cette analyse conforte celle développée par votre rapporteur spécial lors de l'examen du budget de l'emploi pour 1999. Il avait en effet souligné, à cette occasion, le financement des priorités gouvernementales par la réalisation d'économies significatives, pour un montant de 11 milliards de francs, baptisées, pour la circonstance, " recentrages ".

Par ailleurs, la Cour des comptes a fait un ensemble d'observations relatives aux modifications intervenues en cours de gestion.

Elle constate notamment que le budget de l'emploi subit de fréquentes adaptations, suite à l'intervention de décrets d'avance. En outre, le budget de l'emploi fait l'objet d'ouvertures de crédits très importantes par voie de fonds de concours.

Elle considère que le budget de l'emploi fait l'objet de " marges de gestion non négligeables " : le principe de la spécialité budgétaire est affecté par ce phénomène, l'assouplissement de la spécialité des crédits élargissant les marges de manoeuvre des gestionnaires.

La Cour des comptes estime que les résultats d'exécution sont biaisés par des défauts d'ordre méthodologique.


Elle considère notamment que la nomenclature budgétaire ordinaire nuit au suivi des crédits de l'emploi et se révèle insuffisante pour décrire correctement la politique de l'emploi.

Elle conclut que " le budget de l'Etat ne retrace qu'une partie des financements publics de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle ".

Au regard de ces observations, votre rapporteur spécial estime que des choix opérés par le projet de budget de l'emploi pour 2000 sont contestables.

C'est le cas, par exemple, de la création de 130 emplois. Le gouvernement indique 1( * ) que ces créations d'emplois interviendront " particulièrement dans les sections d'inspection du travail, fortement mobilisées par la mise en oeuvre du dispositif d'aménagement et de réduction du temps de travail ".

Or, le Sénat a déjà manifesté son hostilité au caractère autoritaire du dispositif de réduction du temps de travail présenté par le gouvernement.

D'autre part, les effectifs budgétaires du ministère seraient portés à 10.115 en 2000, soit une augmentation des emplois de 5,4 % depuis 1997.

Or, la Cour des comptes s'est montrée très critique sur la gestion des emplois par le ministère de l'emploi et de la solidarité.

Dans une lettre datée du 28 juillet 1998 et adressée à la ministre de l'emploi et de la solidarité, le Premier président de la Cour des comptes écrivait : " la Cour a relevé que les effectifs dont disposait le ministère étaient éloignés des prévisions et autorisations de la loi de finances initiale ". Il poursuivait : " La description des effectifs qui figure en loi de finances initiale, seule information dont dispose la représentation nationale en la matière, ne correspond pas à la réalité ". Puis il concluait : " Une amélioration de la gestion prévisionnelle des effectifs est indispensable ".

Mais dans ce contexte, la création de nouveaux emplois paraît donc inopportune.

B - LE COÛT CROISSANT DES EMPLOIS JEUNES


Les emplois jeunes constituent l'une des deux priorités du gouvernement en matière d'emploi, avec la réduction du temps de travail. Il s'agit en effet pour lui de " faciliter le retour à l'emploi des populations les plus fragiles, notamment grâce aux emplois jeunes ".

Or, cette priorité est extrêmement coûteuse, et son coût croît régulièrement chaque année.

Le chapitre 44-01 Programme " nouveaux services - nouveaux emplois " du budget de l'emploi comporte, pour 2000, des crédits à hauteur de 21,34 milliards de francs , soit une augmentation de 53,3 % par rapport à 1999 (13,92 milliards de francs).

Les mesures nouvelles inscrites au projet de budget pour 2000 au titre des emplois jeunes s'élèvent à 7,46 milliards de francs : 4,38 milliards de francs au titre de l'ajustement des crédits aux besoins, et 3,08 milliards de francs pour le financement des entrées nouvelles.

L'objectif que s'est fixé le gouvernement en matière d'emplois jeunes est la création de 60.908 emplois en 2000, soit un total de 300.000 emplois créés. A terme, le nombre total d'emplois jeunes devrait s'élever à 350.000, soit un coût en année pleine de 33,25 milliards de francs 2( * ) pour le seul budget de l'emploi.

En effet, le budget de l'emploi ne regroupe pas l'ensemble des crédits destinés au financement de ce dispositif.

En effet, les 65.000 emplois jeunes recrutés par l'éducation nationale comme aides éducateurs, et les 20.000 jeunes embauchés par le ministère de l'intérieur comme adjoints de sécurité sont financés, respectivement, par le budget de l'enseignement scolaire à hauteur de 1,1 milliard de francs et par le budget de la sécurité pour 698,8 millions de francs.

Par ailleurs, l'outre-mer bénéficie de 11.000 emplois jeunes, dont 3.000 créations d'emplois en 2000, pour des crédits s'établissant à 795,5 millions de francs.

Le coût total des emplois jeunes en 2000 s'élève donc à 23,93 milliards de francs.

Votre rapporteur spécial rappelle que ce dispositif consiste à créer des emplois dans le secteur non marchand de manière artificielle. Il s'agit même d'un succédané d'emplois publics, leur contrat ne devant durer que trois ans : le travail précaire dans le secteur public ou parapublic s'en trouve accentué.

Par ailleurs, l'avenir de la grande majorité des jeunes embauchés dans le cadre de ce dispositif est très incertain.

Du reste, la Commission européenne exprime son scepticisme sur la pertinence de ce dispositif, que la France a présenté comme " bonne pratique " au titre de la mise en oeuvre de son plan national d'action pour l'emploi (PNAE). Elle écrit dans son rapport sur l'emploi 1999 que les emplois jeunes " ont contribué au recul du chômage des jeunes en 1998 " , mais que " la survie de ces postes, une fois qu'aura pris fin le soutien financier des pouvoirs publics, dépendra de la capacité du programme à générer des emplois économiquement viables ".

Votre rapporteur spécial doute de cette capacité, et estime qu' il est à craindre qu'une part importante d'entre eux intègre définitivement la fonction publique , ce qui ne peut qu'accroître les effectifs des fonctionnaires et, par conséquent, les dépenses du budget général. Par ailleurs, cela ne peut qu'accroître la précarité au sein de la fonction publique.

C - LE FINANCEMENT DES 35 HEURES N'EST PAS ASSURÉ

La réduction du temps de travail est l'autre priorité du gouvernement en matière d'emploi. Il s'agit de " promouvoir l'emploi par la réduction négociée du temps de travail et les allégements de charges sociales ".

Or, seuls 4,3 milliards de francs sont inscrits au budget de l'emploi pour 2000 au titre du passage aux " 35 heures ", alors que son coût est estimé à 65 milliards de francs pour l'année prochaine.

Votre rapporteur spécial souhaiterait rappeler les modalités du financement des 35 heures telles qu'elles étaient prévues par le gouvernement. Dans son projet initial

Elles sont relativement complexes car elles reposent en grande partie sur les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, et, surtout, sur un raisonnement postulant le succès du le passage aux 35 heures, le dispositif s'autofinançant en partie.

Trois éléments sont à distinguer :

- le coût des allégements de charges sociales existants ;

- celui de l'extension des mesures d'allégement ;

- et celui des aides à la réduction du temps de travail proprement dites.

Ces deux derniers points recouvrent le financement des 35 heures.

La création d'un fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale

Afin d'individualiser le coût des allégements, présents et à venir, des charges sociales, le gouvernement a décidé de créer, dans le PLFSS pour 2000, un fonds de financement auquel sera affecté l'ensemble des recettes destinées à financer cette mesure d'allégement. Le gouvernement reconnaît ainsi, implicitement, la pertinence d'une telle disposition en matière de créations d'emplois.

Les dépenses engagées au titre de la " ristourne dégressive " dite Juppé (allégement de charges sociales jusqu'à 1,3 SMIC), soit 39,5 milliards de francs , seraient ainsi " sorties " du budget de l'emploi et supportées par le fonds de financement.

Par ailleurs, l'allégement des charges sociales serait étendu de 1,3 à 1,8 SMIC, soit un coût estimé à 7,5 milliards de francs en 2000.

Cette mesure bénéficierait uniquement aux entreprises passées aux 35 heures
, les autres continuant à bénéficier de la " ristourne Juppé " jusqu'à 1,3 SMIC.

Pour l'année 2000, le coût total des allégements de charges sociales, supporté par le nouveau fonds, devrait donc s'établir à 47 milliards de francs.

Cette mesure sera financée, en partie, par un transfert de ressources de l'Etat au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale .

La plus grande part, soit 39,5 milliards de francs, des 46,2 milliards de francs attendus par l'Etat en 2000 au titre du droit de consommation sur les tabacs manufacturés sera affectée au fonds de financement, afin de financer la " ristourne Juppé ".

Une autre partie du produit du droit de consommation sur les tabacs sera affecté, d'une part, à la caisse nationale d'assurance maladie, à hauteur de 3,5 milliards de francs, afin de compenser la perte des cotisations d'assurance personnelle précédemment versées par les départements et l'Etat et supprimées par la loi créant la couverture maladie universelle, et, d'autre part, au fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante créé par la loi de financement de la sécurité sociale, pour un montant de 200 millions de francs.

D'une manière générale, les mesures d'allégements de charges sociales devraient être favorables à l'emploi, puisqu'elles élargissent la zone de dégressivité de l'allégement sur les bas salaires et transposent, sous la forme d'un allégement général, l'idée de la franchise de cotisations.

Il apparaît cependant que le financement de ces mesures n'est que partiel.

En effet, l'affectation de 39,5 milliards de francs sera insuffisante, le coût de l'ensemble de ces allégements de charges sociales s'établissant à 47 milliards de francs en 2000.

La différence, soit 7,5 milliards de francs, ne pourra être financée que par la création de deux nouveaux prélèvements :

- en premier lieu, l'" écotaxe " , c'est-à-dire l'extension, en 2000, de l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux granulats, aux phosphates et aux produits phytosanitaires (puis à la consommation d'énergie en 2001), serait à la charge des entreprises et devrait engendrer un produit fiscal estimé à 3,2 milliards de francs en 2000 ;

- en second lieu, une contribution sociale, au taux de 3,3 %, sur les bénéfices des sociétés réalisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires viendrait prendre le relais de la surtaxe temporaire sur les bénéfices des sociétés instaurée en 1997, et devrait rapporter 4,3 milliards de francs - cela maintiendrait l'imposition des bénéfices des sociétés à un haut niveau.

Le total de ces recettes nouvelles, affectées au fonds de compensation des exonérations de charges sociales servirait à financer l'extension de l'allégement des charges sociales de 1,3 à 1,8 SMIC, réservée aux seules entreprises qui passent aux 35 heures.

A terme, c'est-à-dire à partir de 2002, ces recettes devraient s'établir à 25 milliards de francs, soit 12,5 milliards de francs pour chacune des deux impositions.

Un financement en grande partie incertain

L'aide incitative à la réduction du temps de travail
- aide pérenne et générale, appelée aide structurelle - prendrait, quant à elle, la forme d'un allégement des cotisations patronales de 4.000 francs par salarié et par an, et sera réservée, ici encore, aux entreprises passées aux 35 heures : son coût est évalué à 17,5 milliards de francs en 2000, mais à 40 milliards de francs en 2002.

Le financement de l'aide structurelle serait assuré
de deux manières :

- par une dotation budgétaire de 4,3 milliards de francs , qui est inscrite au budget de l'emploi pour 2000, et qui peut être considérée comme une subvention de l'Etat au fonds de compensation des exonérations de charges sociales (par ailleurs, 2,5 milliards de francs sont destinés aux aides incitatives à la réduction du temps de travail dans le cadre de la loi Robien mais n'ont pas vocation à être intégrés dans le nouveau fonds 3( * ) ) ;

- par une mise à contribution des organismes de protection sociale, évaluée entre 13,5 et 15,5 milliards de francs : l'UNEDIC pour un montant compris d'environ 8 milliards de francs (les négociations sont en cours), et les caisses de sécurité sociale à hauteur de 5,5 milliards de francs.

Le gouvernement argue en effet que, en raison des moindres dépenses et des suppléments de recettes résultant, pour les régimes sociaux, des créations d'emplois engendrées par la réduction du temps de travail, les organismes de protection sociale doivent participer au financement des 35 heures. Le gouvernement parle du " recyclage " des économies de la sécurité sociale.

Or, ce " recyclage ", parfois aussi appelé " autofinancement ", est particulièrement hasardeux : il constitue un véritable pari, reposant sur le présupposé d'une corrélation quasi mécanique et proportionnelle entre réduction du temps de travail et créations d'emplois.

En tout état de cause, les partenaires sociaux sont opposés à cette formule, que notre commission avait critiquée dans le rapport relatif au débat d'orientation budgétaire, la qualifiant d' " usine à gaz ", et qui est contraire aux dispositions de la loi Veil du 25 juillet 1994 selon laquelle tout allégement de cotisations sociales décidé par l'Etat doit être intégralement compensé.

Elle porte aussi atteinte à l'autonomie des organismes de protection sociale, gérés par les partenaires sociaux sur une base paritaire.

En outre, si les 35 heures créaient réellement de nombreux emplois, l'amélioration des comptes sociaux devrait se traduire, non par un prélèvement, mais par une baisse du taux des cotisations sociales.

Enfin, il convient de rappeler que l'équilibre des comptes sociaux est très précaire , la CNAM étant même déficitaire en 1999 (- 12,1 milliards de francs) et devant l'être encore en 2000 (- 3,7 milliards de francs).

Le caractère hasardeux de ce mode de financement ne se pose donc pas tant pour 2000 que pour les années suivantes. La contribution des organismes sociaux pourrait ne plus être supportable, qui plus est si les 35 heures ne créent pas d'emplois à la hauteur des espérances du gouvernement et des complexes mécanismes financiers qu'il a échafaudés. Il n'y aurait pas, dès lors, d'économies à " recycler ". Le gouvernement n'a donc pas assuré le financement ex ante d'une mesure qu'il a pourtant imposée de manière autoritaire, tant aux entreprises qu'aux partenaires sociaux.

Le 25 octobre 1999, le gouvernement a annoncé qu'il renonçait finalement à imposer aux partenaires sociaux de contribuer au financement des 35 heures. Il a préféré faire financer une partie de son dispositif de réduction du temps de travail par le produit de la taxation des heures supplémentaires ainsi que par l'affectation au fonds de financement créé par le PLFSS pour 2000 des droits pesant sur les alcools, aujourd'hui affectés au fonds de solidarité vieillesse et à la CNAMTS.

" L'usine à gaz " s'est transformée en " bricolage ".

Selon une étude conjointe de l'Insee, de la DARES 4( * ) et de la Direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, seuls 7 % environ des emplois créés entre juin 1997 et juin 1999 sont dus à la réduction du temps de travail.



Les allégements de charge, préconisés par notre commission sont donc plus efficaces que les 35 heures en terme de créations d'emplois.

Le financement des 35 heures n'est donc pas seulement incertain, il est aussi potentiellement dangereux pour l'équilibre de la sécurité sociale et des comptes sociaux.

La réduction " négociée " du temps de travail a été proposée par la France comme sa seconde " bonne pratique " dans le cadre de son PNAE.

La Commission européenne se montre très réservée. Elle note en effet : " Pour mesurer les retombées de la réduction du temps de travail sur l'emploi, il faut enregistrer les créations et les pertes d'emplois entraînées par la réorganisation des entreprises. Le résultat net dépendra principalement de l'évolution des salaires et des gains de productivité et ne deviendra donc visible qu'à moyen terme. Il convient en outre de tenir compte du coût budgétaire des emplois créés ou préservés ".

Quant au FMI, il écrit, à propos de notre pays : " Des politiques contestables, telles que des réductions statutaires du temps de travail, doivent être mises en oeuvre avec souplesse si elles ne peuvent être évitées ".

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