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Projet de loi modifiant le code des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales

 

II. DISPOSITIONS RELATIVES A L'INTERCOMMUNALITE

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Compensation de l'abattement de 16 % sur les bases de taxe professionnelle versé aux établissements publics de coopération intercommunale qui percevaient une fiscalité propre en 1986

La loi de finances pour 1987 a institué le versement aux collectivités locales d'une compensation de l'abattement de 16 % sur les bases de la taxe professionnelle.

Cette compensation, aujourd'hui incluse dans la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), est versée à toutes les communes et à tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui percevaient de la taxe professionnelle en 1986.

Le montant de cette compensation fait, chaque année, l'objet d'une réfaction. L'article 54 de la loi de finances pour 1994 prévoit qu'il est diminué de 15 % de son montant lorsque le produit perçu a été multiplié, entre 1987 et l'année précédant celle au titre de laquelle la compensation est versée, par un coefficient supérieur à 1,2 et inférieur à 1,8. Ce pourcentage est porté à 35 % lorsque le coefficient est supérieur à 1,8 et inférieur ou égal à 3, et à 50 % si le coefficient est supérieur à 3.

Lorsque des communes se regroupent au sein d'un EPCI faisant application de la taxe professionnelle unique (TPU) ou de la taxe professionnelle de zone (TPZ), elles ne perçoivent plus la taxe professionnelle, ou seulement à titre résiduel dans le cas de la taxe professionnelle de zone. Dans ces cas là, l'article 54 de la loi de finances pour 1994 prévoit que le montant de la compensation de l'abattement de 16 % sur les bases de taxe professionnelle reste perçu par les communes, mais que son montant est gelé et indexé sur l'évolution du montant total de la compensation, déterminé par le IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987.

Comme cette compensation fait désormais partie de la DCTP, et que le montant de la DCTP baisse chaque année en application des mécanismes de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, dont elle est la variable d'ajustement, la compensation versée à ces communes n'est en réalité pas indexée sur l'évolution du montant total de la compensation mais sur le taux de progression de l'enveloppe normée.

Votre rapporteur indique que, en raison des multiples aménagements dont il a fait l'objet depuis 1987 (en 1992, en 1995, en 1996 et en 1999), le IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 est devenu totalement illisible. Aussi, l'interprétation du mécanisme d'indexation de la compensation de l'abattement de 16 % sur les bases de taxe professionnelle versée aux communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique ou à taxe professionnelle de zone résulte des explications qui lui ont été fournies par les différentes administrations et non de la lecture des textes en vigueur. Par exemple, il n'est pas parvenu à déterminer quel alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 fixait le taux d'indexation de la compensation.

La rédaction en vigueur du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987

IV - Il est institué une dotation compensant la perte de recettes résultant, pour les collectivités locales ou les groupements dotés d'une fiscalité propre, du paragraphe I de l'article 13, du paragraphe I de l'article 14 et du paragraphe I de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1982 (n° 82-540 du 28 juin 1982), ainsi que de l'article 1472 A bis du code général des impôts. Pour les fonds départementaux de la taxe professionnelle, cette dotation compense la perte de recettes résultant de l'article 1472 A bis du même code.

Les sommes destinées à compenser en 1987 la perte de recettes résultant, pour chaque collectivité locale ou groupement doté d'une fiscalité propre, du paragraphe I de l'article 13, du paragraphe I de l'article 14 et du paragraphe I de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1982 précitée sont celles définies respectivement au paragraphe II de l'article 13, au paragraphe II de l'article 14 et au paragraphe II de l'article 18 de la même loi.

La somme destinée à compenser en 1987 la perte de recettes résultant, pour chaque collectivité locale ou groupement doté d'une fiscalité propre ou fonds départemental de la taxe professionnelle, de l'article 1472 A bis du code général des impôts est égale au montant de la diminution de 16 p 100 de la base imposable, prévue à cet article, multipliée par le taux de la taxe professionnelle de la collectivité, du groupement ou du fonds pour 1986.

(Abrogé).

A compter de 1992, la dotation instituée au premier alinéa du présent paragraphe, est actualisée en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales de l'Etat, nettes des remboursements et dégrèvements et des prélèvements sur recettes, tel que cet indice résulte des évaluations de la loi de finances initiale de l'année de versement, corrigé le cas échéant de l'incidence d'éventuels transferts de recettes liés à des transferts de compétences aux collectivités locales et territoriales, à d'autres personnes morales publiques ainsi qu'aux communautés européennes.

Toutefois, pour 1992 et les années suivantes, l'accroissement annuel résultant de l'application de l'alinéa précédent est affecté jusqu'à concurrence d'un montant au plus égal à 300 millions de francs, la première année, 600 millions de francs et 1 milliard de francs les deux années suivantes au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle prévu par l'article 1648 A bis du code général des impôts.

L'application de l'alinéa précédent ne peut réduire la compensation perçue par :

a) Les communes qui remplissent, au titre de l'année précédente, les conditions d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine prévue au titre de la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 ;

b) Les communes qui ont bénéficié, au titre de l'année précédente, d'une attribution du Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France institué par l'article 14 de la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 précitée.

En 1995, la compensation versée aux communes progresse comme l'indice prévisionnel du prix de la consommation des ménages (hors tabac) figurant dans la projection économique annexée au projet de loi de finances. La différence avec le montant résultant de l'application du quatrième alinéa est affectée au fonds national de péréquation institué à l'article 1648 B bis du code général des impôts.

Pour chacune des années 1996, 1997 et 1998, le montant de la dotation instituée par le premier alinéa du présent IV est celui qui permet, compte tenu du montant total des autres dotations à structure constante, de respecter la norme d'évolution fixée au I de l'article 32 de la loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995), majoré de 300 millions de francs.

Pour chacune des années 1999, 2000 et 2001, le taux d'évolution de la dotation instituée au premier alinéa du présent paragraphe est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au I de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), compte tenu du montant total des autres dotations énumérées au même I.

Pour les mêmes années, toute diminution de cette dotation par rapport au montant de l'année précédente est modulée de telle sorte que supportent une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne de la dotation de compensation telle qu'elle résulte de l'application de l'alinéa précédent :

- les communes qui remplissent au titre de l'année précédente les conditions d'éligibilité aux attributions de la dotation de solidarité urbaine instituée par l'article L 2334-15 du code général des collectivités territoriales ;

- les communes bénéficiaires au titre de l'année précédente de la première fraction de la dotation de solidarité rurale visée à l'article L 2334-21 du code général des collectivités territoriales ;

- les départements qui remplissent au titre de l'année précédente les conditions d'éligibilité aux attributions de la dotation de fonctionnement minimale prévue à l'article L 3334-7 du code général des collectivités territoriales ;

- les régions qui remplissent au titre de l'année précédente les conditions d'éligibilité aux attributions du fonds de correction des déséquilibres régionaux prévu à l'article L 4332-4 du code général des collectivités territoriales.

Cette modulation s'applique au sein de chaque catégorie de collectivité territoriale telle que définie à l'article L 1111-1 du code général des collectivités territoriales.

Les paragraphes II et III de l'article 14 ainsi que la dernière phrase du paragraphe II de l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1982 précitée sont abrogés à compter de 1988.

En tout état de cause, le droit actuel est muet sur le régime à appliquer lorsqu'un EPCI à fiscalité propre qui perçoit la compensation, donc qui existait en 1986, décide de faire application du régime fiscal de la taxe professionnelle unique ou de la taxe professionnelle de zone.

Comme le produit de la taxe professionnelle perçu par un EPCI à fiscalité additionnelle est nécessairement inférieur au produit perçu par un EPCI à TPU ou à TPZ, en cas d'application de l'un de ces régimes fiscaux, le produit perçu par l'EPCI est susceptible d'augmenter dans des proportions très importantes.

Dans ce cas là, en appliquant le droit actuel, le montant de la réfaction sur le montant de la compensation augmenterait très sensiblement, et le montant de la compensation diminuerait.

Le présent article additionnel a pour objet de transposer aux EPCI percevant une fiscalité propre additionnelle depuis 1986 qui adoptent la TPU ou la TPZ le régime applicable aux communes membres d'EPCI à TPU ou à TPZ, c'est-à-dire le gel du montant de la compensation à son niveau de l'année de changement de régime fiscal, indexé sur le taux de progression de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Potentiel fiscal des établissements publics de coopération intercommunale issus de la transformation de syndicats gérant une zone d'activité

Les articles 11 et 29 de loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale prévoient que les communes qui se regroupent, dans le cadre de syndicats mixtes ou de syndicats intercommunaux, pour gérer ensemble une zone d'activité peuvent procéder entre elles à des reversements du produit de la fiscalité acquittée par les entreprises implantées dans la zone d'activité. Par exemple, les communes sur le territoires desquelles les entreprises sont principalement implantées reversent une partie du produit de leur fiscalité aux autres communes ou à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

La loi prévoit que, dans ce cas, le potentiel fiscal des communes qui reversent de la fiscalité est corrigé, à la baisse, du montant des reversements. A l'inverse, le potentiel fiscal des communes ou des EPCI qui reçoivent est également corrigé, mais à la hausse.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a modifié les articles 11 et 29 de la loi du 10 janvier 1980 de manière à autoriser les EPCI à fiscalité propre qui remplaceraient les syndicats intercommunaux ou les syndicats mixtes, à se substituer aux communes pour les reversements de fiscalité. Elle a également autorisé les EPCI à fiscalité propre à verser à leurs communes membres des dotations de solidarité.

A ce sujet, la rédaction actuelle des article 11 et 29 de la loi de 1980 est ambiguë. En effet, elle laisse entendre que, lorsque les EPCI versent des dotations de solidarité, leur potentiel fiscal serait corrigé, à la baisse, du montant des versements. A l'inverse, le potentiel fiscal des communes qui reçoivent la dotation de solidarité serait majoré du montant des versements.

Cette interprétation est contraire à l'intention du législateur, qui n'a pas souhaité que les dotations de solidarité affectent les potentiels fiscaux.

Le présent article additionnel a pour objet de clarifier la rédaction des articles 11 et 29 de la loi de 1980.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 4

Ecrêtement des districts créés avant 1992

Le rapport consacré aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) remis au Parlement en application de l'article 100 de la loi de finances pour 199914(*) consacre un développement à l'écrêtement au profit des FDPTP des districts existants avant la date de promulgation de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République :

Avant la loi du 12 juillet 1999, les districts existant avant la date de promulgation de la loi du 6 février 1992 n'étaient pas écrêtés au profit des FDPTP.

Cette situation avait pour conséquence lorsque la commune d'implantation baissait son taux de taxe professionnelle au profit du district non écrêté de risquer d'assécher l'alimentation des FDPTP en provenance de l'écrêtement des bases communales et de ne plus permettre aucune distribution au profit des communes concernées et des collectivités défavorisées. Dans le même temps la richesse du groupement non écrêté s'accroissait considérablement. Cette situation pouvait paraître injuste aux collectivités situées à l'extérieur du district et n'avait pas été modifiée auparavant.

La loi du 12 juillet 1999 a modifié la situation en appliquant le principe d'un écrêtement à ces districts et aux communautés de communes qui leur succéderont sans, toutefois, déséquilibrer leur budget. Ils ne se trouveront ainsi écrêtés que s'ils augmentent leur taux à compter de 1999.

Le prélèvement opéré au profit du FDPTP sera égal au produit des bases excédentaires par la différence, lorsqu'elle est positive, entre le taux voté par le district l'année considérée et le taux voté en 1998.

Cette disposition semble poser des difficultés pratiques d'application : pour notifier les bases de l'année N, il faudrait prendre en compte le différentiel de taux entre l'année N-1 et 1998. "

Le présent article additionnel a pour objet de corriger les " difficultés pratiques d'application " soulignées par le rapport, ainsi que de remédier à une inégalité de traitement entre les différentes communautés de communes issues de la transformation des districts existant avant la loi du 6 février 1992.

Le I du présent article additionnel prévoit que l'écrêtement des districts existant avant 1992 ou des communautés de communes issues de leur transformation est calculé à partir du différentiel de taux entre l'année n-1 et l'année 1998, et non entre l'année n et 1998 comme le prévoit la rédaction actuelle du I quater de l'article 1648 A du code général des impôts, issue de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Le II du présent article additionnel prévoit que le régime d'écrêtement " privilégié " qui s'applique aux districts existant avant la loi du 6 février 1992 s'applique également à l'ensemble des communautés de communes issues de la transformation de tels districts, lorsque cette transformation a eu lieu après la date de promulgation de la loi du 12 juillet 1999.

Cette précision est utile car la lettre actuelle du I quater de l'article 1648 A du code général des impôts aboutit à n'appliquer ce régime d'écrêtement plus favorable qu'aux communautés de communes issues d'une transformation à la date limite prévue par la loi, le 1er janvier 2002.

A l'inverse, les districts qui auraient anticipé l'échéance du 1er janvier 2002, et se seraient transformés en communautés de communes entre le 12 juillet 1999 et le 1er janvier 2002, auraient été écrêtés selon les règles de droit commun. Autrement dit, le prélèvement aurait été égal au produit du montant des bases excédentaires par le taux de taxe professionnelle de la communauté de commune, au lieu d'être égal au produit du montant des bases excédentaires par la différence entre le taux de n-1 et le taux de 1998. Les districts qui se seraient transformés avant la date limite auraient donc été pénalisés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

* 14 Article 100 : " Avant le 1er octobre 1999, le gouvernement remettra au Parlement un rapport sur la fiscalité locale des établissements exceptionnels, sur l'écrêtement de la taxe professionnelle au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et sur la répartition des moyens de ces fonds. " Ce rapport a été transmis à votre commission des finances au début du mois de décembre 1999, avec deux mois de retard.