M. Adrien GOUTEYRON

II. LE PROGRAMME 105 : « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

Les crédits du programme 105 « action de la France en Europe et dans le monde » représentent 1.498 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 1.482 millions d'euros de crédits de paiement, dont 501,8 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 8.359 ETPT 8 ( * ) , contre 8.732 pour l'exercice 2007, dont 3.212 recrutés locaux (en augmentation par rapport à 2007).

Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 105 font l'objet d'une prévision de 5,7 millions d'euros. Le principal fonds de concours rattaché à ce programme, et qui est imputé sur l'action « soutien » est celui relatif aux prélèvements effectués sur les émoluments des personnels du ministère des affaires étrangères logés par l'Etat à l'étranger.

Les moyens du programme représentent un tiers des crédits et des emplois du ministère des affaires étrangères et près des deux tiers, 65 %, de ceux de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

La répartition des ETPT en poste à l'étranger souligne le poids des représentations diplomatiques françaises en Afrique subsaharienne (30 %) et dans l'Union européenne (18 %).

Répartition des ETPT du programme 105 en poste à l'étranger

Source : ministère des affaires étrangères

A. LE PROGRAMME : FINALITÉS ET ACTIONS

1. Les finalités du programme

Le programme 105 rassemble les moyens des services centraux et déconcentrés (158 ambassades bilatérales 9 ( * ) , 17 représentations et 4 délégations permanentes) qui assurent la conduite de l'action diplomatique de la France. Il assure le financement des contributions de la France aux organisations internationales, et aux opérations de maintien de la paix décidées par l'organisation des Nations Unies (ONU), et contient les crédits de la coopération militaire et de défense. Le responsable du programme 105 est le secrétaire général adjoint, directeur général pour les affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères, M. Gérard Araud.

Dans la lettre de mission du Président de la République en date du 27 août 2007, M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, a reçu mission de faire « des propositions sur les mesures à prendre pour améliorer le pilotage de l'action extérieure de l'Etat, ce qui implique de réfléchir à la fois à la nature et à l'ampleur de nos implantations à l'étranger, et à la cohérence des réseaux internationaux des différents ministères, dans un contexte d'intégration européenne de plus en plus forte et de volonté de création d'un réseau consulaire européen unique ».

Ces éléments conduisent à rappeler la double position constante de votre rapporteur spécial : intégration accrue des services de l'Etat à l'étranger , notamment en termes de gestion, sous la responsabilité d'un ambassadeur-préfet , c'est-à-dire un véritable chef des services de l'Etat à l'étranger, et réseau diplomatique universel , conforme au rang de notre pays, qui implique d'avoir des postes partout dans le monde, comme les Etats-Unis (162 ambassades et 11 représentations multilatérales) ou le Royaume-Uni (153 ambassades et 10 représentations), et sans doute davantage que l'Allemagne (148 ambassades et 12 représentations multilatérales), moins présente historiquement que notre pays en Afrique.

L'impact budgétaire d'une « réduction de la voilure » diplomatique est minime, pour un effet politique qui pourrait l'être beaucoup moins , ce qui n'empêche pas de revoir d'autres composantes de la présence française comme certaines des missions économiques. Les 15 plus petites ambassades françaises dans le monde représentent, selon le rapport relatif à l'organisation et au fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger de M. Raymond-François Lebris, de l'ordre de 13 millions d'euros en terme de fonctionnement et de masse salariale, soit un tiers du coût de la présence diplomatique française en Allemagne ou la moitié de la présence française en Italie. Au sein des effectifs du réseau, il paraît en revanche nécessaire de rééquilibrer les efforts en direction de l'Asie, et des pays émergents.

Il convient, en outre, de ne pas surestimer l'intérêt, sinon sur le plan politique, du moins sur le plan budgétaire, d'implantations communes, franco-allemandes, ou européennes, qui peuvent conduire à une complexification de la gestion des postes à l'étranger, les différents réseaux européens ayant souvent des cultures de fonctionnement très différentes, y compris dans les consulats.

Plus préoccupante que les coûts d'un réseau, qui apparaissent très maîtrisés, est l'évolution des contributions internationales, en constante progression, depuis dix ans. Les coûts du réseau apparaissent anecdotiques face au poids de la dépense multilatérale. En comptabilité analytique, et en coûts complets, ces contributions internationales représentent 48 % de la prévision de dépense initiale sur le programme pour 2008 , alors même que le récent rapport d'information de votre rapporteur spécial a évalué les sous-budgétisations sur ce poste de dépense à environ 200 millions d'euros 10 ( * ) .

2. La structuration en actions

Le programme est structuré en six actions, dont une action « soutien », qui pourrait préfigurer un programme « soutien » d'une mission interministérielle.

Action n ° 1 : coordination de l'action diplomatique (83,6 millions d'euros)

Cette action regroupe les crédits des services politiques de l'administration centrale et l'essentiel des moyens des postes diplomatiques. Elle comprend notamment les crédits afférents aux cabinets ministériels, au protocole et à la direction de la communication et de l'information.

Action n° 2 : action européenne (53,4 millions d'euros)

Figurent au sein de cette action crédits d'intervention du secrétariat d'Etat chargé des affaires européennes, les crédits destinés à soutenir la présence d'experts français dans des missions européennes.

La représentation permanente auprès de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe figurent désormais au sein de l'action n° 6 « réseau diplomatique ».

Il convient surtout de prendre en compte deux postes de dépenses significatifs : les contributions au Conseil de l'Europe (35,8 millions d'euros en hausse constante) et les subventions à la desserte aérienne de Strasbourg (4,5 millions d'euros, à la suite d'un appel d'offres lancé en 2006).

Action n° 3 : contributions internationales (580,3 millions d'euros)

Cette action regroupe toutes les contributions, obligatoires ou volontaires, aux organisations internationales dont la France est membre (sauf l'ensemble des contributions ressortissant à la sécurité internationale et les contributions volontaires concourant à l'aide publique au développement). Ces contributions sont libellées en euros ou en devises. Le rebasage de la dotation initiale, à hauteur de 40 millions d'euros, ne permet pas une prévision sincère des crédits de l'action n° 3, la dynamique de la dépense apparaissant supérieure à la réévaluation budgétaire, compte non tenu de la contribution de la France aux opérations de maintien de la paix au Darfour (MINUAD) . Si les documents budgétaires pour 2007 précisaient à juste titre que « le futur appel à contribution de l'OMP Soudan demeure difficile à chiffrer », il n'est plus de même pour 2008, le rapport du comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) relatif aux prévisions du secrétariat général de l'ONU sur la MINUAD, étant désormais public. La réalité des crédits dédiés aux opérations de maintien de la paix est connue puisque notre représentation permanente à l'ONU intègre des experts de la direction du budget susceptibles de faire la liaison en temps réel avec l'administration centrale.

Action n° 4 : coopération militaire et de défense (97,99 millions d'euros)

Sont inscrits au sein de cette action les crédits correspondant à la mise en oeuvre par le ministère des affaires étrangères de notre coopération militaire et de défense, dont les orientations sont fixées en Conseil de défense et dont la conduite est partagée avec le ministère de la défense.

L'action regroupe les crédits afférents à la rémunération du personnel (en administration centrale et affecté à l'étranger), à la réalisation de stages (essentiellement en écoles militaires en France et à l'étranger), à la commande de matériels et d'équipements (50 % par l'administration centrale et 50 % sur crédits délégués à l'étranger) et à la réalisation de travaux d'infrastructure à l'étranger.

Cette action fait l'objet de réductions de crédits substantielles par rapport à 2007, où la prévision s'établissait à 106 millions d'euros. L'inscription des crédits sur la mission « Action extérieure de l'Etat » plutôt que sur la mission « Défense » peut par ailleurs faire débat.

Action n° 5 : soutien (229,6 millions d'euros)

Les crédits de cette action correspondent aux fonctions support du ministère des affaires étrangères dans son ensemble, pour le compte des cinq programmes placés sous sa responsabilité (trois programmes de la présente mission, le programme « solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « aide publique au développement » et le programme « audiovisuel extérieure de la mission « médias »).

Action n° 6 : réseau diplomatique (437,2 millions d'euros)

Cette action regroupe l'ensemble des moyens des postes à l'étranger. Il s'agit de la totalité des crédits de fonctionnement des 156 chancelleries diplomatiques et des 17 représentations permanentes auprès de l'Union européenne et des organisations internationales. Par ailleurs, les moyens de fonctionnement des consulats généraux, consulats et sections consulaires et des services culturels et de coopération (à l'exception des frais de représentation et des frais de tournées) ont été regroupés au sein de la présente action afin de faciliter l'application du principe de fongibilité aux moyens de l'Etat à l'étranger.

Répartition du programme 105 par actions avant et après ventilation
des crédits de soutien du programme et des crédits polyvalents provenant d'autres missions 11 ( * )

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2008 « Action extérieure de l'Etat »

B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO : DES ACTIONS DE MODERNISATION ENGAGÉES DANS LE CADRE D'UN BUDGET TRONQUÉ

En premier lieu, la justification des crédits au premier euro de la mission « Action extérieure de l'Etat » porte la trace des actions de modernisation du ministère des affaires étrangères et européennes, mises en oeuvre pour certaines en application du contrat triennal de modernisation signé entre le Quai d'Orsay et le ministère du budget le 18 avril 2006. Il faut relever tout d'abord l'excellence de la formation continue des agents du Quai d'Orsay , reconnue en langues étrangères, mais moins connue en ce qui concerne la formation permanente de ces cadres : l'institut diplomatique permet aux diplomates et aux hauts fonctionnaires, après 10 à 15 années de carrière, de bénéficier d'une formation adaptée, composée de modules pratiques et théoriques, avant d'entamer la seconde partie de leur parcours professionnel qui doit les amener à l'exercice des responsabilités de chef de poste.

Il convient de souligner ensuite la réduction des coûts de la valise diplomatique , depuis son externalisation. La valise diplomatique fait par ailleurs l'objet d'un indicateur de performance intitulé « coût moyen d'un envoi de valise diplomatique » devant passer de 13 euros en 2007 à 11 euros en 2009. En loi de finances initiale pour 2007, les crédits de paiement inscrits au titre de la valise diplomatique s'établissaient à 8,9 millions d'euros. Ils passeraient en 2008 à 8,2 millions d'euros.

Enfin, les crédits informatiques du Quai d'Orsay apparaissent désormais substantiels : ceux inscrits sur l'action « soutien » s'établissent à 17,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 28,9 millions d'euros de crédits de paiement inscrits sur le titre 3, et à 13,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15,9 millions d'euros en crédits de paiement inscrits sur le titre 5. En 2006, ces crédits ont malheureusement été sous-consommés , ce qui témoigne de la difficulté de la direction des systèmes informatiques du ministère à mener l'ensemble des projets à bien. Votre rapporteur spécial a noté cette difficulté s'agissant des centres des études en France (CEF) des espaces CampusFrance dont les débuts ont été marqués par des dysfonctionnements informatiques contrariants 12 ( * ) .

Plusieurs points suscitent , en second lieu, un jugement plus nuancé de votre rapporteur spécial.

Alors que l'objectif d'une justification au premier euro selon la LOLF est de donner au Parlement toutes les garanties souhaitables en matière de sincérité des crédits, la sous-dotation déjà évoquée des contributions internationales conduit le Sénat à se prononcer sur un programme dont la dépense n'apparaît pas complète.

De même, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'importance du solde des engagements non couverts par des crédits de paiement au 31 décembre 2008, évalués à 238 millions d'euros. Après 2010, le surplomb des engagements non couverts par des crédits de paiement s'établirait à 162 millions d'euros , correspondant à « l'adossement pendant 30 ans du loyer de la nouvelle implantation des archives diplomatiques à La Courneuve », soit une opération de partenariat public-privé aboutissant à de nouvelles rigidités de la dépense à long terme. L'opération ferait l'objet d'un référé de la Cour des comptes qui pourrait donner lieu, le cas échéant, à une audition de suivi devant votre commission des finances.

Enfin, l'articulation entre le programme 303 « Présidence française de l'Union européenne » 13 ( * ) et le programme 105 n'apparaît pas clairement. Le programme 303 ne comporte pas de crédits en titre 2. Dès lors, le ministère des affaires étrangères, et en particulier le programme 105, mobilisent 50 ETPT pour la présidence française, pour un montant de masse salariale estimé à 2,1 millions d'euros, auxquels il conviendra de rajouter des crédits de fonctionnement du titre 3. Alors que l'objet initial du programme « ad hoc » de la Présidence française de l'Union européenne est de recenser l'ensemble des dépenses qui lui sont consacrées, les exceptions à la règle apparaissent significatives . Dès lors, on peut se demander si l'ensemble de la dotation du programme 303 se trouvera consommée, ou si, à l'inverse, la prévision de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement ne sera pas dépassée par l'ajout de dépenses en provenance d'autres ministères. Pour éclaircir ce point, une présentation en comptabilité analytique du programme 303 aurait été la bienvenue , mais celle-ci ne figure malheureusement pas dans le projet annuel de performances.

Pour conclure, la justification au premier euro appelle trois séries de grandes remarques :

- la progression non contenue des contributions internationales, et la nécessité de prendre en compte l'opération de maintien de la paix au Darfour dès la loi de finances initiale pour honorer les paiements dans les délais prescrits par l'ONU ;

- l'opportunité de conforter la modernisation de la politique immobilière du Quai d'Orsay ;

- l'importance de donner de la liberté aux gestionnaires en exécution.

1. La progression non contenue des contributions internationales

Sur ce point, votre rapporteur spécial renverra utilement au rapport d'information précité 14 ( * ) . Il souhaite néanmoins souligner la forte progression des contributions internationales sur moyenne période : dans un budget contraint, ceci ne peut pas ne pas avoir de traduction sur les autres actions dont le Quai d'Orsay a la responsabilité. Faut-il y voir une préférence de ce ministère, qui pourrait être contestable, du point de vue de votre rapporteur spécial, pour le multilatéral, plutôt que pour le bilatéral ? Ce point méritera d'être abordé en séance publique.

Entre 2000 et 2008, le montant des contributions internationales est passé de 533 millions d'euros à 836 millions d'euros , soit une augmentation (en euros courants) de 303 millions d'euros au titre de ces dépenses multilatérales, soit + 56 %.

Evolution des contributions de la France aux institutions internationales 15 ( * )

(en millions d'euros)

Source : ministère des affaires étrangères

L'augmentation des crédits correspond, pour une large part, à la hausse de la dépense au profit des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Ces opérations sont tributaires de l'évolution des conflits dans le monde et résultent de la volonté de la communauté internationale, dont la France, d'y apporter des solutions.

Plus inquiétante, en comparaison, est la progression continue des contributions financières de la France aux institutions internationales hors OMP. En effet, les cotisations de la France en tant que membre des institutions internationales sont passées, à périmètre courant, de 364 millions d'euros en 2000 à 441 millions d'euros en 2008, soit une augmentation en pourcentage qui apparaît modérée + 21 %, mais qui ne l'est pas en valeur absolue : +  77 millions d'euros.

Ces dépenses, comme toute dépense publique en général, ont vocation à être maîtrisées. Dans cet esprit, votre rapporteur spécial souscrit aux efforts du Quai d'Orsay pour transférer les crédits de certaines organisations internationales aux ministères techniques qui seront mieux à même d'en suivre l'évolution. Certaines organisations ne sont par ailleurs pas des organisations internationales : ainsi, la dotation à l'Institut du monde arabe, fondation privée, financée en large partie par la France, devrait sur un plan budgétaire, être inscrite en tant que subvention, soit sur le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique », soit sur la mission « Culture ». Votre rapporteur spécial a engagé sur cet institut majeur une mission de contrôle sur pièces et sur place qui pourrait déboucher en début d'année 2008.

En outre, il paraît indispensable que le Parlement, au moment de leur ratification, soit informé avec précision de l'impact budgétaire des conventions internationales. Le ministère des affaires étrangères s'y montre disposé, dans son principe. En pratique, les études d'impact restent limitées en ce qui concerne les chiffrages de nature budgétaire . Votre rapporteur spécial peut ainsi citer la convention internationale relative au siège de l'organisation internationale de la francophonie, la maison de la francophonie, que le Sénat devait ratifier le 1 er août 2007, mais qui ne contenait aucune étude d'impact fiable sur des travaux dont les surcoûts étaient pourtant préoccupants. On peut également évoquer le cas plus récent du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord interne entre les représentants des Etats membres relatif au financement des aides de la Communauté au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2008-2013 conformément à l'accord de partenariat ACP-CE (Afrique Caraïbes Pacifique-Communauté européenne), dont les engagements budgétaires seront importants, sans que le chiffrage ait pu réellement être explicité dans l'étude d'impact.

2. Combien va coûter l'opération de maintien de la paix au Darfour ?

La justification au premier euro du projet annuel de performances souligne que « le montant effectif des versements opérés au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) de l'ONU et des contributions internationales pourra varier dans la mesure où plusieurs facteurs influent sur leur coût en cours de gestion ». Pour autant, il convient de rappeler que la LOLF a supprimé la notion de « dépense évaluative ». Toutes les dotations sont désormais limitatives 16 ( * ) ce qui oblige, sinon à prévoir avec exactitude des dépenses susceptibles d'aléas, du moins à mener un travail sérieux d'évaluation, quitte à provisionner a minima certains crédits.

S'agissant donc de l'opération de maintien de la paix au Darfour (MINUAD), le projet annuel de performances indique que « le budget de la MINUAD n'est pas encore arrêté ». Toutefois, les télégrammes diplomatiques échangés entre la représentation permanente à l'ONU et l'administration centrale du Quai d'Orsay soulignent que des évaluations sont disponibles depuis plusieurs mois, l'évaluation du secrétariat général ayant d'abord été proposée pour 2,6 milliards de dollars annuels.

Le Quai d'Orsay a réalisée une première estimation sur la base d'un coût la première année, correspondant à la montée en charge de l'opération, de 2 milliards de dollars, soit en septembre 2007 une prévision de contribution de la France, prenant en compte l'effet change, de 110 millions d'euros.

Un télégramme diplomatique en date du 8 novembre 2007, dont votre rapporteur spécial a obtenu copie, indique que le secrétariat général de l'ONU a proposé un projet de budget de 1,47 milliard de dollars pour la période finissant au 30 juin 2008, correspondant à ¾ d'année. Selon le télégramme, les appels à contribution interviendraient alors courant janvier 2008 et intègreraient les coûts 2007 et le 1 er semestre 2008. En extrapolant les chiffres du premier semestre 2008 sur le second- ce qui oblige à tenir compte, d'une part, que l'opération sera montée progressivement en puissance, mais que les dépenses de déploiement auront été réalisées, et sur la base d'un taux de change au jour du 13 novembre 2007 de 1,4595 dollars pour un euro- on parvient à une contribution pour 2008 de 125 millions d'euros.

Le rapport du comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) propose lui un chiffrage auquel devrait se rallier la majorité des pays membres à 1,3 milliard de dollars pour la même période, soit une contribution de la France en année pleine et en 2008 de 110 millions d'euros.

Les premières estimations du Quai d'Orsay apparaissent donc confirmées, dans une fourchette comprise entre 110 et 125 millions d'euros , sur la base du taux de change du 13 novembre 2007. L'examen public du budget de la MINUAD, entamé en 5 ème commission à l'ONU, permet donc l'inscription par le gouvernement des crédits nécessaires, par amendement, au sein du projet de loi de finances initiale. En effet, les appels à contribution devraient parvenir à la France en janvier 2008, et selon les règles de l'ONU rappelés par son secrétaire général, « les contributions sont considérées comme dues et exigibles en totalité dans les 30 jours qui suivent la réception de la communication du secrétaire général informant les Etats membres du montant des sommes dont ils sont redevables ». Compte tenu de l'importance que revêt pour la France l'opération de maintien de la paix au Darfour, votre rapporteur spécial ne peut imaginer que la contribution de notre pays soit payée avec retard.

Soucieux de ne pas dégrader le solde, votre rapporteur spécial estime que le gouvernement devrait proposer pour financer ces besoins supplémentaires une « taxation » au prorata des crédits sur chaque mission du budget général de l'Etat, et une réduction de la mise en réserve de précaution à due concurrence .

3. Conforter la modernisation de la politique immobilière du Quai d'Orsay

Sur le plan budgétaire, le ministère des affaires étrangères, dans le cadre de son contrat de modernisation 2006-2008, a prévu d'autofinancer ses opérations immobilières grâce aux cessions des éléments de son patrimoine à l'étranger devenu inutile à ses besoins. Certaines cessions ont produit des recettes très significatives : il en est ainsi de l'immeuble de l'avenue Kléber dédié au centre de conférences international, vendu au printemps 2007 pour 404 millions d'euros. De la même manière, la réalisation de la nouvelle chancellerie de l'ambassade de France à Tokyo, plus qu'autofinancée par le biais d'un bail emphytéotique concédé sur une parcelle du terrain, constitue un exemple novateur pour la modernisation de la politique immobilière de l'Etat : la valorisation des biens de l'Etat par bail emphytéotique pourrait ainsi être étudiée à Paris.

Pour autant, sur le plan budgétaire, la politique d'investissement immobilier du Quai d'Orsay ne va pas sans difficultés techniques qui doivent pouvoir être réglées. Le produit des cessions immobilières abonde en effet un compte d'affectation spéciale dont le ministère, dès lors qu'il s'agit d'immeubles à l'étranger, peut avoir le retour à hauteur de 100 %. Or, s'agissant de projets immobiliers engagés antérieurement à la création du compte d'affectation spéciale, le contrôleur budgétaire et comptable (CBCM) du ministère du budget, de la fonction publique et des comptes publics a proscrit le financement, par des recettes du compte d'affectation spéciale, d'investissements réalisés sur le budget général.

En outre, mésestimant les régimes juridiques très particuliers, et divers, des implantations de la France à l'étranger (certains Etats n'autorisent pas l'achat de biens immobiliers pour les représentations diplomatiques étrangères), le même contrôleur budgétaire et comptable a refusé l'utilisation des crédits disponibles du compte d'affectation spéciale pour financer des opérations immobilières n'appartenant pas à l'Etat. Le produit des cessions du ministère des affaires étrangères est donc en partie inutilisé, ce qui limite fortement le rythme d'investissement immobilier du Quai d'Orsay. Votre rapporteur spécial déplore cette situation et invite à trouver une solution technique satisfaisante dans les délais les plus brefs.

Par ailleurs, s'agissant du siège de l'organisation internationale de la francophonie (OIF), intitulé Maison de la francophonie, votre rapporteur spécial salue l'écoute et l'ouverture du gouvernement pour réussir à concilier deux exigences, celle de la parole de la France, consistant à loger dignement les 375 fonctionnaires de l'OIF, dans des délais rapides, et celle de la bonne gestion du patrimoine de l'Etat. L'organisation internationale de la francophonie est financée de manière prépondérante par la France, à hauteur de 21 millions d'euros par an. Le principe du regroupement sur un seul site d'implantations immobilières multiples n'apparaît pas contestable.

Votre rapporteur spécial s'était inquiété à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006 du coût des travaux nécessaires à l'installation de la Maison de la francophonie au 20 avenue de Ségur, passé de 35 millions d'euros au départ, à 60 millions d'euros en juillet 2006 en raison du nécessaire désamiantage des locaux, puis à 80 millions d'euros en raison de la décision de procéder en plus des travaux au changement des fenêtres (25 millions d'euros pour les huisseries). En outre, 40 millions d'euros devaient au minimum être consacrés au déménagement du ministère de l'écologie, co-occupant de l'immeuble avec la Maison de la francophonie, pendant la durée des travaux.

Le maître d'ouvrage délégué retenu était l'EMOC, établissement sous la tutelle du ministère de la culture. Or une enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de votre commission des finances, qui a donné lieu à un rapport d'information 17 ( * ) , montre que toutes les opérations prises en charge par l'EMOC et terminées à ce jour témoignent d'un dépassement de l'enveloppe financière conséquent, et que seules 3 opérations terminées sur 15 enregistrent un retard inférieur à 20 mois. Dans ces conditions, on pouvait craindre que la fin de travaux n'intervienne avant 2010.

Votre rapporteur spécial a donc souhaité attirer l'attention sur cette situation et a été entendu par le gouvernement. Par courrier en date du 30 juillet 2007, M. Bernard Kouchner a écrit à votre rapporteur spécial en lui indiquant qu'il lui était reconnaissant de l'avoir alerté sur ce dossier et de « lui avoir permis de mesurer les potentialités de ce projet, mais aussi ses difficultés ». Il a souhaité qu'un temps suffisant soit réservé à ce dossier. Il indique « comme vous le savez, j'ai souhaité qu'un temps suffisant soit réservé à un réexamen de l'ensemble des composantes de ce dossier. Comme vous, je suis convaincu que le principe même d'un regroupement sur un site unique de l'ensemble des institutions de la francophonie présentes à Paris conserve toute sa pertinence. Je partage par ailleurs évidemment votre analyse quant à la nécessité de conduire un tel projet de regroupement dans des conditions de réalisation, de délais et de coûts irréprochables. C'est dans ce contexte que les prochaines semaines vont être consacrées à un examen détaillé de l'ensemble des options qui permettront de mener à bien ce projet, soit sur le site de l'avenue de Ségur s'il est effectivement démontré que cette opération peut être financièrement viable, soit sur un autre site qui reste à identifier. Votre proposition d'associer France Domaine au montage de ce dossier mérité d'être retenue. En tout était de cause, le ministère des finances sera très étroitement associé à l'étude des différents paramètres de ce dossier ; c'est dans ce cadre que l'appui de l'expertise de France Domaine pourrait être opportune ».

Un point de situation a été fait par votre rapporteur spécial le 13 novembre 2007 avec la mission interministérielle composée d'un inspecteur général des finances, de deux représentants de l'inspection générale des affaires étrangères et d'un représentant du conseil général des ponts et chaussées.

De ses travaux, votre rapporteur spécial formule plusieurs conclusions provisoires :

- la disjonction des dossiers de la Maison de la francophonie et du relogement inéluctable du ministère de l'écologie dans le cadre du regroupement des services du ministère de l'environnement, du développement et de l'aménagement durable constitue une nécessité dès lors que l'on souhaite faire avancer le projet de l'OIF dans des délais raisonnables ;

- l'analyse des besoins, pour 375 agents, montre qu'environ 8.000 m² doivent être trouvés . La réalisation d'un auditorium de plusieurs centaines de places, pour environ 5 conférences ministérielles ou de chefs d'Etat par an, apparaît comme un facteur de difficulté supplémentaire pour réaliser le projet dans des conditions de délais et de coûts conformes aux souhaits de la France. La location d'un auditorium en fonction des besoins permettrait de répondre aux besoins de la francophonie dans des conditions de prestige très satisfaisantes ;

- la solution la plus conforme à la bonne gestion du patrimoine immobilier de l'Etat paraît être la vente, ou la location par bail emphytéotique à un acteur privé, de l'immeuble du 20 avenue de Ségur, inscrit au tableau général des propriétés de l'Etat pour 270 millions d'euros, mais dont la valeur vénale apparaît, eu égard au dynamisme des marchés immobiliers, supérieure ;

- un achat sur le marché par l'Etat au profit de l'OIF , qui mobiliserait de son côté les ressources issues de la vente de certains de ses immeubles, sur le marché, pour un prix qui pourrait être compris entre 80 et 100 millions d'euros, permettrait d'inaugurer le siège de la francophonie, dans un lieu au centre de Paris conforme à la dignité de l'institution, à l'horizon 2008 ou 2009 ;

- ce faisant, l'opération lourdement déficitaire dénoncée par votre rapporteur spécial laisserait place à une opération dégageant plusieurs centaines de millions d'euros au profit de l'Etat.

4. Donner de la liberté aux gestionnaires en exécution

Votre rapporteur spécial avait regretté dans son rapport d'information 18 ( * ) intitulé « La LOLF peut-elle produire une modernisation des administrations ? Le cas des services de l'Etat à l'étranger » l'absence de budgets opérationnels de programme déconcentrés, le budget opérationnel de programme constituant l'unité de gestion au sein de laquelle la fongibilité des crédits peut être appliquée. Cette absence demeurerait en 2008, ce qui témoigne d'une volonté de gestion centralisée des crédits alors que le Quai d'Orsay se caractérise pourtant par le fonctionnement décentralisé de son réseau. Il y a là une contradiction pouvant expliquer pourquoi la LOLF est parfois mal perçue dans les postes à l'étranger, en raison des lourdeurs qu'on lui impute. Pour votre rapporteur spécial, le texte est moins en cause que l'organisation administrative mise en place pour l'appliquer.

C. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

Le programme 105 présente cinq objectifs , qui sont ceux des principaux axes stratégiques de la mission « Action extérieure de l'Etat » :

- défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France ;

- construire l'Europe ;

- renforcer la sécurité internationale ;

- promouvoir le multilatéralisme ;

-assurer un service diplomatique efficient et de qualité.

Votre rapporteur spécial se félicite comme l'an passé du travail réalisé dans le projet annuel de performances en matière d'indicateurs 19 ( * ) , d'autant plus importante que l'action politique du ministère des affaires étrangères se prête difficilement à l'évaluation . Ce qu'attend le Parlement du ministère des affaires étrangères est bien une évaluation de l'efficacité de son « coeur de métier », l'action diplomatique, et pas simplement, même si cela est important, des indicateurs de gestion.

1. Le principe retenu pour l'action politique : l'auto-notation

Pour cette raison, la volonté du Quai d'Orsay d'évaluer le coeur de son action, le traitement des principales crises en fonction des intérêts poursuivis par la France ou les progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens ou encore les principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France, mérite d'être encouragée. Cette évaluation est réalisée sous la forme d'une notation, sur une échelle de 1 à 5, ce qui paraît pertinent. Toutefois, plutôt que d'être réalisée en interne, cette évaluation gagnerait à être réalisée par un collège d'experts , dont l'avis serait peut être plus autorisé que l'administration pour juger de sa propre performance. Ainsi, la contribution de la France au processus de paix au Proche-Orient, pourtant notée 3/5, est-elle particulièrement efficace aujourd'hui ?

Par ailleurs, aucun indicateur qualitatif ne concerne le réseau. Trois ans après la mise en place de la LOLF, malgré les recommandations d'un rapport d'information 20 ( * ) , votre rapporteur spécial regrette encore l'absence d'indicateur qualitatif relatif au réseau diplomatique. Les ambassadeurs présentent désormais des « plans d'action » avec certains indicateurs chiffrés. Il serait souhaitable que le Parlement puisse avoir connaissance de ses documents négociés avec le secrétaire général du ministère, qui pourraient lui donner une vision précise du travail quotidien de nos postes à l'étranger.

Une présentation synthétique de la mise en oeuvre de ces plans d'action mériterait de figurer dans le projet annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

2. Des indicateurs de gestion perfectibles

Malgré la réalisation de travaux interministériels sur les indicateurs de gestion, comme ceux sur les « effectifs affectés à la gestion des ressources humaines rapportés aux effectifs gérés » ou le « ratio d'efficience bureautique », votre rapporteur spécial a le sentiment que les indicateurs présentés dans le cadre du présent programme sont réalisés selon une méthodologie strictement ministérielle, et donc difficilement comparables avec ce que font les autres ministères.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial se félicite de la présence d'un indicateur de dispersion immobilière . Celui-ci vocation à s'orienter à la baisse, puisqu'il existerait en 2007 1.270 implantations de l'Etat à l'étranger en location ou dont notre pays est propriétaire . Pourtant, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des chiffres présentés, puisque l'indicateur évoluerait à la hausse en 2008, avec 1.275 implantations, et en 2009, avec une « cible » de 1.284 implantations...

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 105 « action de la France en Europe et dans le monde »

- S'agissant du réseau, votre rapporteur spécial rappelle sa double position constante : celui d'une intégration accrue des services de l'Etat à l'étranger , notamment en termes de gestion, sous la responsabilité d'un ambassadeur-préfet , c'est-à-dire un véritable chef des services de l'Etat à l'étranger, et celui d'un réseau diplomatique universel , conforme au rang de notre pays.

- Il convient de ne pas surestimer l'intérêt, sinon sur le plan politique, du moins sur le plan budgétaire, d'implantations communes, franco-allemandes, ou européennes, qui peuvent conduire à une complexification de la gestion des postes à l'étranger, les différents réseaux européens ayant souvent des cultures de fonctionnement très différentes, y compris dans les consulats.

- Malgré ses recommandations, votre rapporteur spécial regrette que chaque projet de loi de ratification d'une convention internationale ne comporte pas d'étude d'impact budgétaire affichant le budget prévisionnel, et son évolution prévisible.

- Les derniers télégrammes diplomatiques montrent que la 5 ème sous-commission de l'ONU dispose de tous les éléments pour adopter le budget de l'opération de maintien de la paix au Darfour (MINUAD), chiffré, pour la première tranche courant jusqu'au 30 juin 2008 à 1,47 milliard d'euros par le secrétariat général et à 1,3 milliard d'euros par le comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB). Une fourchette comprise entre 110 millions d'euros et 125 millions d'euros paraît nécessaire. Elle doit être inscrite en loi de finances initiale pour 2008 car les appels de fonds devraient être lancés en janvier 2008. Votre rapporteur spécial propose une « taxation » au prorata des crédits sur chaque mission du budget général de l'Etat, et une réduction de la mise en réserve de crédits à due concurrence, pour financer ces crédits supplémentaires.

- La volonté du Quai d'Orsay d'évaluer le coeur de son action, c'est à dire le traitement des principales crises en fonction des intérêts poursuivis par la France, les progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens ou encore les principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France , mérite d'être encouragée. La « notation » de son action pourrait être confiée à un collège d'experts plutôt qu'à l'administration elle-même.

- Les plans d'action des ambassadeurs , dotés d'indicateurs chiffrés, méritent d'être présentés de manière synthétique dans les documents budgétaires au titre de la performance du réseau.

- Les crédits informatiques du ministère des affaires étrangères apparaissent sous-consommés en exécution ce qui témoigne d'une tension croissante sur la direction des services informatiques qui peine à mener à bien l'ensemble des projets qui lui sont confiés.

- S'agissant de la « Maison de la francophonie », votre rapporteur spécial salue l'esprit d'ouverture du gouvernement sur ce dossier. La réalisation du projet dans des délais rapides nécessite de le disjoindre de l'avenir de l'immeuble du 20, avenue de Ségur, et de procéder à un achat sur le marché pour le futur siège de l'OIF, dont les besoins sont évalués à 8.000 m².

* 8 La baisse est liée en partie à des redistributions d'emplois entre programmes.

* 9 On recense deux nouvelles ambassades à Podgorica au Monténégro et à Monrovia au Libéria.

* 10 Cf rapport d'information précité n° 24 (2007-2008) de votre rapporteur spécial.

* 11 En logique analytique, les crédits des actions 5 et 6 sont ventilées entre programmes du ministère des affaires étrangères, y compris le programme 209 de la mission interministérielle « aide publique au développement », pour 148 millions d'euros.

* 12 Cf le communiqué de presse de votre rapporteur spécial en date du 29 mars 2007. http://www.senat.fr/presse/cp20070329.html

* 13 Qui dispose de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 130 millions d'euros en crédits de paiement au titre du présent projet de loi de finances.

* 14 Qui dispose de 190M€t en AE et de 130 M€ en CP au titre du présent PLF.

* 15 Pour 2007 et 2008, prévisions du ministère des affaires étrangères au 7 septembre 2007.

* 16 A l'exception des dépenses prévues en son article 10 : crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat.

* 17 Rapport d'information n° 382 de M. Yann Gaillard au nom de la commission des finances.

* 18 Rapport d'information n° 272 (2005-2006).

* 19 S'agissant des indicateurs relatifs aux sites internet du ministère des affaires étrangères et au taux de dématérialisation des procédures (dont les objectifs sont très satisfaisants), votre rapporteur spécial renvoie aux propositions contenues dans son récent rapport d'information n° 10 (2006-2007) : « Ambassades et consulats virtuels. Accroître et diversifier la présence française à l'étranger ».

* 20 Rapport d'information n° 272 (2005-2006). « La LOLF peut-elle produire une modernisation de la gestion des administrations. Le cas des services de l'Etat à l'étranger ».