MM. Yves Fréville et François Trucy

CHAPITRE PREMIER

ELEMENTS DE CADRAGE DE LA MISSION « DÉFENSE »

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS AUGMENTENT MOINS VITE QUE LA NORME D'EVOLUTION DES DEPENSES

A. LE SECOND BUDGET DE FONCTIONNEMENT ? MAIS, LE PREMIER BUDGET D'INVESTISSEMENT DE L'ETAT STRUCTURÉ EN QUATRE PROGRAMMES

1. Le budget de la mission « Défense » représente près de 14 % des crédits de paiement de l'Etat

La mission « Défense » représente 13,53 % des crédits de paiement de l'Etat, soit 36,78 milliards d'euros, et 13,05 % de ses autorisations d'engagement, soit 35,99 milliards d'euros . Les autorisations d'emplois de la mission s'élèvent à 320.612 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 14,53 % des ETPT de l'Etat.

La mission « Défense » mobilise ainsi 15,3 % des crédits de personnel du budget général (derrière la mission  « Enseignement scolaire »), 21 % des dépenses de fonctionnement (derrière la mission « Recherche et enseignement supérieur »). Elle reste de très loin le plus gros « investisseur » du budget de l'Etat puisque les crédits du titre 5 atteignent 10,2 milliards d'euros sur un total de 13,3 milliards pour le budget général 4 ( * ) .

La mission « Défense » est constituée des quatre programmes présentés dans le tableau suivant. La répartition par titre des crédits montre que l'essentiel des crédits de personnel , représentant la moitié des crédits de la présente mission, est regroupé au sein du programme 178 « Préparation et emploi des forces », alors que les dépenses d'investissement sont concentrées dans le programme 146 « Equipement des forces » et représentent un peu moins de 30 % des crédits de la présente mission.

La définition des programmes de la mission « Défense  » avait suscité de vifs débats. Vos rapporteurs spéciaux avaient noté que l'éclatement des dépenses d'équipement au sens de la LPM qu'elle impliquait - entre les constructions neuves (programme 146), le maintien en condition opérationnelle (programme 178), les investissements d'infrastructure (programme 212) et les études amont (programme 144) - paraissait inéluctable 5 ( * ) . En revanche, vos rapporteurs spéciaux demandent que la structuration de la prochaine LPM soit cohérente avec la structuration budgétaire de la mission « Défense ».

2. Le déversement du programme « Soutien de la politique de la défense »

A l'intérieur de la mission « Défense », le schéma de déversement analytique des crédits entre les différents programmes de la mission « Défense » ne modifie pas fondamentalement ses grandes masses. La seule exception notable en la matière est constituée par le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » qui déverse ses crédits vers les autres programmes et vers d'autres missions .

La contribution de 2.759,7 millions d'euros, du programme 212 au programme 178, représente 11,25 % du total des crédits de ce dernier après répartition des fonctions soutien.

Les transferts de crédits hors mission « Défense » figurent dans l'avant dernière ligne du tableau précédent ; ils ont très nettement diminué après que les crédits d'infrastructure de la gendarmerie nationale ont été transférés du programme 212 à la mission « Sécurité » en 2006.

Leur décomposition est la suivante :

- 10 millions d'euros du programme 178 « Préparation et emploi des forces » vers le programme « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité ». La sous-action « Fonction pétrolière », qui correspond au service des essences des armées relevant de l'état-major des armées est, depuis 2007, et en application d'une recommandation du comité interministériel d'audit des programmes, traitée en action de soutien 6 ( * ) . Ce montant a progressé de 10 % depuis 2006 ;

- 198,86 millions d'euros du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » vers le programme « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité », à hauteur de 38,87 millions d'euros , vers le programme « Liens entre la Nation et son armée » et à hauteur de 5,37 millions d'euros vers le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » appartenant tous les deux à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

B. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN AUGMENTATION DE 1,14 % À STRUCTURE CONSTANTE

1. Des informations insuffisantes sur les transferts de crédits et les mesures de périmètre

Les autorisations d'engagement progressent de 0,43 %, et les crédits de paiement de la mission « Défense » augmentent de 1,45 % entre 2007 et 2008. Au niveau des programmes, l'évolution différenciée de la progression tient en majeure partie à des évolutions de périmètre des programmes qui la composent. Or, ces transferts de crédits internes à la mission ne sont pas retracés dans le « bleu ».

Ce manque de lisibilité des documents budgétaires se retrouve également au niveau des opérateurs . Alors même que le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) est « opérateur » du programme 212, il n'est pas possible, à la lecture du « bleu », de connaître le montant exact des crédits qui lui sont transférés au titre de la mission « Défense ».

Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il est indispensable que des efforts soient réalisés dans ce domaine. Il n'est pas admissible que les mesures de périmètre et de transferts externes à la mission « Défense » ne fassent pas l'objet d'une présentation synthétique dans le « bleu ». Ils ont construit le tableau suivant qui présente l'évolution des crédits de la présente mission à structure constante . Pour chaque ligne budgétaire l'évolution des crédits entre 2007 et 2008 a été décomposée en trois : l'évolution à structure constante, l'impact des transferts externes et mesures de périmètre avec les autres missions et l'impact des transferts internes entre programmes.

Evolution des crédits de la mission « Défense » entre 2007 et 2008, à structure constante

Ce tableau retraçant l'évolution des crédits de la mission « Défense » à structure constante fait apparaître trois faits majeurs :

• Il met en évidence l'importante augmentation des crédits du titre 2 . Ils progressent de 1,94 %, essentiellement du fait de l'augmentation des crédits de pensions (Les évolutions différenciées de ces crédits par programmes ne sont pas significatives, elles correspondent à des ajustements de la ventilation des crédits du titre 2, conformément aux leçons tirées de l'exécution 2006 et 2007). Cette augmentation, qui se produit malgré la diminution des effectifs, est due, en particulier, à l'accroissement des crédits de pension.

• Les crédits relevant du périmètre de la LPM (équipements neufs, infrastructure, MCO et études amont) augmentent de 0,73 % .

• Les crédits de fonctionnement hors LPM et titre 2 diminuent de 1,51 % .

2. 105,8 millions d'euros de mesure de périmètre et 110,4 millions d'euros de transfert

• Les principales mesures de périmètre s'élèvent à 105,8 millions d'euros, elles sont les suivantes :

- requalification de l'attribution de produits « prélèvements effectués sur les émoluments des personnels civils et militaires logés à l'étranger ou dans les collectivités d'outre-mer » en crédits budgétaires : 19 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 212 ;

- extension du périmètre des loyers budgétaires aux immeubles de bureaux : 86,8 millions d'euros supplémentaires.

Les principaux transferts externes à la présente mission sont les suivants :

- le montant de transfert de crédits externes retenus en construction du projet de loi de finances pour 2008 s'élèvent à - 3,79 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;

- d'autres mesures de transferts externes présentés en construction budgétairement pas été retenue en base 2008, elles seront reportées en gestion 2008 à hauteur de - 18,71 millions d'euros en autorisations d'engagement et - 19,76 millions d'euros en crédits de paiement.

• Les principaux transferts entre les programmes de la présente mission sont les suivants :

- la création du service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM). Le SHOM a été transformé en établissement public administratif le 11 mai 2007 afin de lui permettre d'assumer des fonctions militaires et ses missions de service public. Les crédits ont été obtenus par redéploiement en construction budgétaire depuis le programme 178 et le programme 212. Le ministère des affaires étrangères contribue pour 0,55 million d'euros . La dotation versée au SHOM en 2008 est de 39,85 millions d'euros , rattachés à l'action 3 du programme 212 «  Soutien de la politique de la défense » ;

- la création du service industriel aéronautique (SIAé) à compter du 1 er janvier 2008. Il a vocation à rassembler au sein d'une organisation unique l'ensemble des acteurs étatiques du maintien en condition opérationnelle industrielle. Service de soutien, il sera rattaché organiquement au chef d'état major de l'armée de l'air. Il adoptera le régime du compte de commerce par extension du compte de commerce 902 « exploitation industrielle des ateliers aéronautiques de l'Etat ». Des transferts de crédits ont ainsi eu lieu entre les programmes 178 et 212, titre 2 et 3 hors LPM vers le titre 3 LPM du programme 178. Les transferts de crédits s'élèvent à 47 millions d'euros , qui seront gérés par la SIMMAD qui passera des commandes au SIAé au coût complet.

* 4 Selon les informations annexées au projet de loi de finances, les dépenses d'investissement s'établiraient, en 2008, à 19,15 milliards d'euros, pour une section d'investissement d'un montant de 127,77 milliards d'euros », extrait du tome I du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2008.

* 5 La frontière entre le programme « Equipement des forces » et les autres programmes avait été difficile à préciser, mais n'a pas fait l'objet de modifications particulières depuis 2006. Les dépenses d'investissement de l'ancien titre V, au sens de l'ordonnance organique de 1959, sont restées imputées sur les programmes 144 pour les études amont (à l'exception de la recherche duale menée par le Centre national d'études spatiales -CNES- et le Commissariat à l'énergie atomique -CEA- qui reste rattachée à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur »), 178 pour l'entretien programmé du matériel (sauf pour les satellites du ressort du programme « Equipement des forces ») et du programme 212 pour les dépenses d'infrastructure (exception faite des équipements hautement spécifiques, telles les installations de l'Ile Longue).

* 6 Ces crédits sont ventilés entre les trois actions de préparation de forces et l'action « Commandement, ressources humaines et logistiques » de la gendarmerie nationale au prorata de leurs volumes prévisionnels d'approvisionnement pétroliers sur stocks militaires.