III. LES ORIENTATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit que la dotation globale de fonctionnement des départements se décomposerait en deux parts :
? Une dotation forfaitaire comprenant les parts de la DGF actuelle jugée « non péréquatrices » :
- la dotation forfaitaire,
- la dotation impôts ménages.
Et les compensations versées actuellement par l'Etat et qui seront intégrées à la DGF :
- le contingent d'aide sociale,
- la compensation relative à la suppression de la part salaires,
- 95 % de la DGD.
? Une dotation de péréquation comprenant en 2004 :
- la dotation potentiel fiscal,
- la dotation de fonctionnement minimale.
La réforme des mécanismes internes de répartition sera discutée au Parlement en 2004.
La DGF totale mise en répartition évolue conformément à l'inflation et à la moitié du produit intérieur brut. La fourchette d'évolution de la dotation forfaitaire se situerait entre 60 et 80 % de l'évolution de la DGF globale.
On relève que plus la dotation forfaitaire est indexée à un niveau faible, plus les marges dégagées pour la péréquation seront élevées.
Il résulte de cette nouvelle architecture que :
- Les ressources des départements sont garanties : elles sont globalisées dans la dotation forfaitaire.
- La garantie de progression minimale qui constituait une assurance forte de progression des ressources est supprimée. Elle est globalisée dans la dotation forfaitaire pour les départements qui la percevaient.
- Les départements qui contribuaient au « mécanisme de solidarité financière » verront le montant de leur dotation forfaitaire diminuer du montant prélevé en 2003, ce qui revient à geler leur contribution et à stopper le mécanisme de péréquation horizontale.
- L'alimentation du dispositif de péréquation est renforcée. En effet, la dotation forfaitaire évoluant désormais moins rapidement que l'évolution de la masse totale de la DGF, la différence majorera chaque année les sommes consacrées à la péréquation.
- La seconde étape de la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités sera discutée au Parlement en 2004 et consistera à modifier les règles de répartition internes des dotations (règles d'éligibilité, critères et formules de répartition).
Le groupe de travail souhaite inscrire ses propositions dans la nouvelle architecture proposée dans le projet de loi de finances. Il émet le voeu que l'indexation de la dotation forfaitaire soit la plus basse possible pour dégager des marges de manoeuvre appréciables pour la péréquation.
Il demande aussi que les modalités de répartition de la dotation de péréquation soient discutées en 2004 pour une application en 2005 et que les dotations de péréquation actuelles soient garanties aux départements qui deviendraient inéligibles à la nouvelle dotation de péréquation.
La dotation globale de fonctionnement des départements évolue chaque année selon un indice composite égal à la moitié du taux de croissance du PIB augmenté du taux d'inflation. Cette dotation représentait un montant de 2,8 milliards d'euros en 2003 .
En 2004, cette masse financière atteindra près de 10,8 milliards d'euros avec l'intégration de la compensation de la part salaire de la taxe professionnelle (2,4 milliards), du contingent d'aide sociale (2 milliards), et de 95 % de la dotation globale de décentralisation (3,6 milliards).
En définitive, l'indexation de ces 10 milliards d'euros peut être en partie affectée à la péréquation.
Le tableau ci-après illustre le nombre d'années nécessaires pour dégager, sur la base de cette évolution, les marges de manoeuvre nécessaires pour subvenir aux besoins de la péréquation en fonction du seuil d'égalisation entre les départements qui aura été fixé.
Si l'on fait l'hypothèse d'un taux d'inflation de 1,5 % sur l'ensemble de la période et d'un taux de croissance annuel du PIB de 1,5 %, l'évolution de l'enveloppe de DGF globale sera de 2,25 % par an. Pour 2004, ce taux est de 1,93 %.
|
Part de la croissance de la DGF affectée à l'évolution de la dotation forfaitaire |
Nbre d'années nécessaire pour obtenir 200 M€ |
Nbre d'années nécessaire pour obtenir 350 M€ |
Nbre d'années nécessaire pour obtenir 650 M€ |
|
0,00 % |
1 année |
2 années |
3 années |
|
10,00 % |
2 années |
2 années |
4 années |
|
20,00 % |
2 années |
2 années |
4 années |
|
30,00 % |
2 années |
3 années |
4 années |
|
40,00 % |
2 années |
3 années |
5 années |
|
50,00 % |
2 années |
3 années |
5 années |
|
60,00 % |
2 années |
4 années |
6 années |
|
70,00 % |
3 années |
5 années |
8 années |
|
80,00 % |
4 années |
6 années |
10 années |
Le groupe de travail estime que l'indice synthétique, défini dans la première partie de l'étude, doit servir de base à la répartition de la dotation de péréquation. Encore convient-il de définir l'objectif à atteindre :
- Quelle valeur de l'indice doit-on garantir ? A quel niveau met-on le curseur ?
- Quels sont les départements éligibles ?
- La remise à plat des critères de répartition de la dotation de péréquation peut-elle entraîner pour certains départements une baisse de ressources par rapport au système actuel ?
Une fois ces objectifs précisés, il sera possible de chiffrer les enveloppes nécessaires pour mettre un terme aux inégalités que l'on a décidé de corriger.
Le groupe de travail a envisagé deux hypothèses :
- Une première hypothèse modeste : rechercher un indice au moins égal à 0 .
Cette première méthode consisterait à garantir aux départements un niveau de ressources leur permettant de couvrir leurs charges obligatoires. Autrement dit, on ramène les indices négatifs à 0.
Or, les inégalités, dans cette hypothèse, ne seraient que très partiellement corrigées. A côté des départements ayant un solde nul subsisteraient des départements avec un solde largement excédentaire.
Par ailleurs, le niveau de l'indice serait très fluctuant en fonction des recettes que l'on désire prendre en compte. En effet, dans la variante de base, 27 départements ont un solde négatif. Si l'on prend en compte les droits de mutation et la totalité de la DGD, ce nombre passe à 4.
- Deuxième hypothèse : rechercher un indice au moins égal à la valeur médiane
Par définition, la moitié des départements se situe en-dessous de la valeur médiane, l'autre moitié au-dessus.
Dans la variante 1, la valeur médiane de l'indice synthétique après versement de la DGF est de 32 €/hab. Inférieure à la moyenne (73 €/hab) qui est tirée vers le haut par des départements très favorisés et très peuplés, la valeur médiane est un indicateur plus révélateur de la situation réelle des départements. Relever le niveau de l'indice de la moitié des départements à cette valeur médiane renforcerait le caractère péréquateur de la DGF et permettrait de garantir de réelles marges de manoeuvre aux départements pour assurer leur mission de service public qui ne se limite pas aux seules charges obligatoires. Cette méthode suppose de mettre en répartition une dotation plus importante.
- Troisième hypothèse : rechercher un indice compris entre 0 et la valeur médiane
Il s'agirait d'une solution intermédiaire qui consisterait à garantir aux départements un indice synthétique dont la valeur serait comprise entre 0 et la valeur médiane. Cet objectif aurait l'avantage de permettre aux départements de dégager un solde positif de ressources après prélèvement des charges obligatoires tout en mobilisant une enveloppe financière plus réduite compte tenu des ressources accordées aux départements.
Départements éligibles
Les départements éligibles seront ceux dont l'indice synthétique est situé en dessous de la valeur minimale garantie, les départements situés au-dessus étant inéligibles. Se pose alors la question de savoir si l'on garantit aux départements qui touchent actuellement des dotations de péréquation mais qui ont un indice synthétique élevé leur niveau de ressources ou si au contraire on remet en répartition suivant les nouveaux critères toute l'enveloppe de péréquation.
Le graphique ci-après met en évidence que les départements dont l'indice est le plus faible sont aussi ceux qui perçoivent actuellement le plus de dotation de péréquation par habitant. En revanche, la péréquation concerne tous les départements y compris ceux qui ont un indice élevé. En moyenne leur dotation s'établit entre 8 et 10 €/habitant.
Le groupe de travail est d'avis de garantir à tous les départements leur niveau de dotation de péréquation actuelle en euros constants. Ceci lui paraît conforme à l'esprit de la réforme qui est axée sur la préservation des ressources de tous les départements.
Le graphique a été réalisé à partir de la variante qui inclut la DGD fiscalisée, variante 1.
Enveloppes nouvelles à répartir
Le tableau ci-dessous met bien en évidence que l'enveloppe nécessaire pour ramener les indices à 0 est très fluctuante en fonction des recettes que l'on désire ou non prendre en compte pour mesurer les inégalités. Les deux autres solutions ont quasiment le même effet sur le volume de l'enveloppe à mettre en répartition. Par ailleurs, il convient de souligner le risque lié aux mesures des inégalités à partir de la variante 2 dans la mesure où l'on intègre une recette très fluctuante d'une année sur l'autre.
|
Valeur de l'indice |
Variante 1 : Prise en compte de la DGD fiscale |
Variante 2 : Prise en compte de la totalité de la DGD et des droits de mutation |
|
1- Valeur égale à 0 |
222 M€ |
17 M€ |
|
2- Valeur intermédiaire |
396 M€ indice = 16 €/hab |
344 M€ indice = 75 €/hab |
|
3- Valeur médiane |
635 M€ indice = 32 €/hab |
659 M€ indice = 96 €/hab |
Illustration graphique - variante 1
* les données chiffrées sont fournies dans le tableau ci-après.
|
Départements |
IS 6 ( * ) avec DGD fiscalisée |
IS avec DGF actuelle |
IS avec péréquation médiane |
IS avec péréquation intermédiaire |
|
Creuse |
-257 |
-121 |
32 |
16 |
|
Lozère |
-201 |
4,5 |
32 |
16 |
|
Cantal |
-189 |
-82 |
32 |
16 |
|
Corse-du-Sud |
-156 |
-60 |
32 |
16 |
|
Gers |
-136 |
-32 |
32 |
16 |
|
Orne |
-130 |
-56 |
32 |
16 |
|
Indre |
-127 |
-50 |
32 |
16 |
|
Haute-Corse |
-118 |
-26 |
32 |
16 |
|
Nièvre |
-117 |
-35 |
32 |
16 |
|
Aveyron |
-112 |
-38 |
32 |
16 |
|
Meuse |
-106 |
-17 |
32 |
16 |
|
Tarn |
-104 |
-55 |
32 |
16 |
|
Haute-Marne |
-104 |
-22 |
32 |
16 |
|
Lot |
-103 |
-12 |
32 |
16 |
|
Corrèze |
-103 |
-31 |
32 |
16 |
|
Haute-Saône |
-98 |
-24 |
32 |
16 |
|
Yonne |
-89 |
-29 |
32 |
16 |
|
Haute-Loire |
-89 |
-17 |
32 |
16 |
|
Aisne |
-83 |
-33 |
32 |
16 |
|
Lot-et-Garonne |
-77 |
-26 |
32 |
16 |
|
Dordogne |
-76 |
-14 |
32 |
16 |
|
Allier |
-72 |
-20 |
32 |
16 |
|
Mayenne |
-66 |
-17 |
32 |
16 |
|
Deux-Sèvres |
-64 |
-18 |
32 |
16 |
|
Aude |
-64 |
0 |
32 |
16 |
|
Ariège |
-63 |
25 |
32 |
25 |
|
Charente-Maritime |
-60 |
-15 |
32 |
16 |
|
Cher |
-58 |
2 |
32 |
16 |
|
Tarn-et-Garonne |
-57 |
-4 |
32 |
16 |
|
Ardèche |
-53 |
-9 |
32 |
16 |
|
Côtes-d'Armor |
-47 |
0 |
32 |
16 |
|
Jura |
-44 |
7 |
32 |
16 |
|
Landes |
-40 |
17 |
32 |
17 |
|
Maine-et-Loire |
-40 |
3 |
32 |
16 |
|
Charente |
-39 |
10 |
32 |
16 |
|
Pas-de-Calais |
-38 |
4 |
32 |
16 |
|
Saône-et-Loire |
-34 |
12 |
32 |
16 |
|
Haute-Vienne |
-33 |
14 |
32 |
16 |
|
Sarthe |
-32 |
12 |
32 |
16 |
|
Somme |
-29 |
19 |
32 |
19 |
|
Hautes-Pyrénées |
-29 |
26 |
32 |
26 |
|
Alpes-de-Haute-Provence |
-27 |
57 |
57 |
57 |
|
Loir-et-Cher |
-21 |
24 |
32 |
24 |
|
Vendée |
-18 |
23 |
32 |
23 |
|
Ardennes |
-17 |
30 |
32 |
30 |
|
Eure |
-17 |
24 |
32 |
24 |
|
Calvados |
-16 |
27 |
32 |
27 |
|
Gard |
-13 |
35 |
35 |
35 |
|
Vienne |
-13 |
29 |
32 |
29 |
|
Indre-et-Loire |
-11 |
32 |
32 |
32 |
|
Finistère |
-9 |
36 |
36 |
36 |
|
Côte d'Or |
-8 |
39 |
39 |
39 |
|
Aube |
-8 |
42 |
42 |
42 |
|
Manche |
-7 |
36 |
36 |
36 |
|
Eure-et-Loir |
-4 |
41 |
41 |
41 |
|
Hautes-Alpes |
-4 |
87 |
87 |
87 |
|
Seine-et-Marne |
-3 |
32 |
32 |
32 |
|
Loire |
-1 |
47 |
47 |
47 |
|
Puy-de-Dôme |
2 |
49 |
49 |
49 |
|
Pyrénées-Orientales |
3 |
48 |
48 |
48 |
|
Nord |
8 |
51 |
51 |
51 |
|
Morbihan |
8 |
53 |
53 |
53 |
|
Marne |
12 |
55 |
55 |
55 |
|
Val d'Oise |
13 |
55 |
55 |
55 |
|
Loire-Atlantique |
15 |
55 |
55 |
55 |
|
Gironde |
16 |
58 |
58 |
58 |
|
Vaucluse |
17 |
60 |
60 |
60 |
|
Drôme |
20 |
63 |
63 |
63 |
|
Ille-et-Vilaine |
20 |
58 |
58 |
58 |
|
Ain |
23 |
55 |
55 |
55 |
|
Pyrénées-Atlantiques |
23 |
67 |
67 |
67 |
|
Hérault |
31 |
78 |
78 |
78 |
|
Haute-Garonne |
35 |
79 |
79 |
79 |
|
Seine-Maritime |
35 |
80 |
80 |
80 |
|
Loiret |
36 |
75 |
75 |
75 |
|
Oise |
37 |
81 |
81 |
81 |
|
Meurthe-et-Moselle |
42 |
89 |
89 |
89 |
|
Territoire de Belfort |
43 |
86 |
86 |
86 |
|
Doubs |
48 |
91 |
91 |
91 |
|
Vosges |
48 |
94 |
94 |
94 |
|
Moselle |
73 |
113 |
113 |
113 |
|
Var |
78 |
119 |
119 |
119 |
|
Rhône |
80 |
121 |
121 |
121 |
|
Essonne |
87 |
129 |
129 |
129 |
|
Bouches-du-Rhône |
89 |
135 |
135 |
135 |
|
Isère |
92 |
132 |
132 |
132 |
|
Alpes Maritimes |
98 |
143 |
143 |
143 |
|
Bas-Rhin |
106 |
140 |
140 |
140 |
|
Seine-Saint-Denis |
106 |
149 |
149 |
149 |
|
Haut-Rhin |
114 |
149 |
149 |
149 |
|
Haute-Savoie |
118 |
149 |
149 |
149 |
|
Val-de-Marne |
144 |
186 |
186 |
186 |
|
Savoie |
147 |
180 |
180 |
180 |
|
Yvelines |
160 |
190 |
190 |
190 |
|
Hauts-de-Seine |
450 |
477 |
477 |
477 |
Illustration graphique - variante 2
* les données chiffrées sont fournies en annexe 2
|
Départements |
IS avec DMTO 7 ( * ) et DGD |
IS avec DGF actuelle |
IS avec péréquation médiane |
IS avec péréquation intermédiaire |
|
Creuse |
-172 |
-36 |
97 |
75 |
|
Cantal |
-132 |
-25 |
97 |
75 |
|
Indre |
-84 |
-7 |
97 |
75 |
|
Lozère |
-69 |
137 |
137 |
137 |
|
Gers |
-68 |
36 |
97 |
75 |
|
Haute-Loire |
-65 |
7 |
97 |
75 |
|
Tarn |
-65 |
-16 |
97 |
75 |
|
Haute-Marne |
-57 |
26 |
97 |
75 |
|
Orne |
-52 |
22 |
97 |
75 |
|
Lot |
-43 |
48 |
97 |
75 |
|
Aveyron |
-39 |
35 |
97 |
75 |
|
Nièvre |
-39 |
43 |
97 |
75 |
|
Meuse |
-37 |
52 |
97 |
75 |
|
Mayenne |
-27 |
22 |
97 |
75 |
|
Lot-et-Garonne |
-25 |
27 |
97 |
75 |
|
Haute-Saône |
-24 |
50 |
97 |
75 |
|
Allier |
-20 |
32 |
97 |
75 |
|
Ariège |
-16 |
72 |
97 |
75 |
|
Aisne |
-16 |
34 |
97 |
75 |
|
Corrèze |
-14 |
58 |
97 |
75 |
|
Deux-Sèvres |
-13 |
34 |
97 |
75 |
|
Jura |
-4 |
47 |
97 |
75 |
|
Yonne |
-3 |
57 |
97 |
75 |
|
Saône-et-Loire |
-2 |
44 |
97 |
75 |
|
Tarn-et-Garonne |
1 |
54 |
97 |
75 |
|
Charente |
10 |
60 |
97 |
75 |
|
Aude |
11 |
75 |
97 |
75 |
|
Ardèche |
12 |
56 |
97 |
75 |
|
Manche |
13 |
57 |
97 |
75 |
|
Puy-de-Dôme |
15 |
61 |
97 |
75 |
|
Maine-et-Loire |
16 |
59 |
97 |
75 |
|
Cher |
22 |
82 |
97 |
82 |
|
Charente-Maritime |
23 |
68 |
97 |
75 |
|
Alpes-de-Haute-Provence |
23 |
108 |
108 |
108 |
|
Sarthe |
26 |
70 |
97 |
75 |
|
Eure-et-Loir |
31 |
76 |
97 |
76 |
|
Loir-et-Cher |
32 |
77 |
97 |
77 |
|
Somme |
32 |
81 |
97 |
81 |
|
Côtes-d'Armor |
32 |
79 |
97 |
79 |
|
Dordogne |
33 |
95 |
97 |
95 |
|
Hautes-Pyrénées |
37 |
91 |
97 |
91 |
|
Aube |
39 |
88 |
97 |
88 |
|
Haute-Vienne |
45 |
92 |
97 |
92 |
|
Vendée |
47 |
88 |
97 |
88 |
|
Pas-de-Calais |
47 |
89 |
97 |
89 |
|
Hautes-Alpes |
48 |
140 |
140 |
140 |
|
Vienne |
48 |
90 |
97 |
90 |
|
Côte d'Or |
49 |
96 |
97 |
96 |
|
Seine-et-Marne |
49 |
85 |
97 |
85 |
|
Loire |
49 |
97 |
97 |
97 |
|
Gard |
50 |
98 |
98 |
98 |
|
Landes |
51 |
107 |
107 |
107 |
|
Eure |
52 |
93 |
97 |
93 |
|
Marne |
53 |
97 |
97 |
97 |
|
Calvados |
55 |
99 |
99 |
99 |
|
Pyrénées-Orientales |
62 |
107 |
107 |
107 |
|
Haute-Garonne |
62 |
107 |
107 |
107 |
|
Indre-et-Loire |
63 |
106 |
106 |
106 |
|
Ardennes |
68 |
115 |
115 |
115 |
|
Gironde |
69 |
111 |
111 |
111 |
|
Ain |
76 |
108 |
108 |
108 |
|
Val d'Oise |
77 |
119 |
119 |
119 |
|
Vaucluse |
83 |
126 |
126 |
126 |
|
Pyrénées-Atlantiques |
84 |
128 |
128 |
128 |
|
Doubs |
85 |
129 |
129 |
129 |
|
Drôme |
86 |
129 |
129 |
129 |
|
Loiret |
87 |
125 |
125 |
125 |
|
Finistère |
87 |
132 |
132 |
132 |
|
Morbihan |
89 |
135 |
135 |
135 |
|
Loire-Atlantique |
91 |
130 |
130 |
130 |
|
Hérault |
91 |
138 |
138 |
138 |
|
Vosges |
93 |
138 |
138 |
138 |
|
Seine-Maritime |
95 |
140 |
140 |
140 |
|
Ille-et-Vilaine |
96 |
134 |
134 |
134 |
|
Haute-Corse |
97 |
189 |
189 |
189 |
|
Oise |
97 |
141 |
141 |
141 |
|
Meurthe-et-Moselle |
100 |
147 |
147 |
147 |
|
Territoire de Belfort |
106 |
149 |
149 |
149 |
|
Corse-du-Sud |
115 |
211 |
211 |
211 |
|
Nord |
120 |
163 |
163 |
163 |
|
Essonne |
133 |
176 |
176 |
176 |
|
Moselle |
142 |
182 |
182 |
182 |
|
Isère |
145 |
186 |
186 |
186 |
|
Bas-Rhin |
148 |
182 |
182 |
182 |
|
Rhône |
149 |
190 |
190 |
190 |
|
Haut-Rhin |
155 |
190 |
190 |
190 |
|
Bouches-du-Rhône |
167 |
213 |
213 |
213 |
|
Seine-Saint-Denis |
180 |
223 |
223 |
223 |
|
Var |
186 |
227 |
227 |
227 |
|
Haute-Savoie |
188 |
220 |
220 |
220 |
|
Alpes Maritimes |
201 |
246 |
246 |
246 |
|
Savoie |
202 |
235 |
235 |
235 |
|
Val-de-Marne |
218 |
260 |
260 |
260 |
|
Yvelines |
220 |
250 |
250 |
250 |
|
Hauts-de-Seine |
536 |
563 |
563 |
563 |
* 6 Indice synthétique.
* 7 Droits de mutation à titre onéreux.