II. COORDONNER LES ACTIONS ENTREPRISES PAR LE RÉGIME OBLIGATOIRE ET LES RÉGIMES COMPLÉMENTAIRES

Les travaux et débats préparatoires à la réforme de l'assurance maladie ont fait apparaître la nécessité d'une meilleure articulation entre les politiques menées, d'un côté, par les régimes obligatoires d'assurance maladie, et de l'autre, par les régimes d'assurance maladie complémentaire.

Le congrès de la Mutualité française à Toulouse en juin 2003, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale pour 2003 8 ( * ) ou celui du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie de janvier 2004 ont apporté, avec des sensibilités différentes, leur contribution à ce sujet difficile.

Dans ce contexte, un consensus s'est dégagé pour considérer qu'un renforcement de la coordination entre les actions entreprises par le régime obligatoire d'assurance maladie et les régimes complémentaires aurait des effets bénéfiques sur la gestion du système de soins, dont les assureurs complémentaires assurent une partie du financement, et permettrait une meilleure couverture des usagers.

Intégrant ces réflexions, les pouvoirs publics se sont attachés à créer les conditions d'une participation renforcée des organismes complémentaires au fonctionnement du système de soins. Cette volonté s'est traduite à travers différentes mesures visant à associer les régimes complémentaires à la politique de gestion du risque développée par les régimes obligatoires d'assurance maladie ; adapter le régime fiscal applicables aux contrats complémentaire de santé afin d'encourager la création de nouveaux contrats, les « contrats responsables », susceptibles d'inciter les assurés à suivre un parcours de soins vertueux ; mettre en oeuvre une nouvelle aide destinée à aider les ménages défavorisés à acquérir une assurance complémentaire.

Ces trois dispositifs confirment le rôle essentiel joué par les assureurs complémentaires. Ils soulignent également que le niveau de protection accordé par le régime obligatoire ne suffit plus à garantir un accès satisfaisant aux soins, ce que l'instauration de la couverture maladie universelle avait déjà mis en évidence.

A. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE POUR MIEUX ASSOCIER LES RÉGIMES COMPLÉMENTAIRES À LA GESTION DU RISQUE

La première réponse apportée par la loi du 13 août 2004 est institutionnelle, avec la création de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (UNOCAM).

Cette structure doit assurer la représentation des régimes complémentaires santé qui regroupent 1.500 opérateurs relevant d'un statut de droit privé et dont les cotisations perçues s'élevaient à 20 milliards d'euros en 2004.

L'UNOCAM forme, avec l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et l'Union nationale des professions de santé (UNPS), le socle de la nouvelle gouvernance de l'assurance maladie voulue par les pouvoirs publics.

1. La création d'une institution réunissant les acteurs de l'assurance maladie complémentaire : l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (UNOCAM)

L'article 55 de la loi du 13 août 2004 dispose que l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (UNOCAM) est composée des représentants des mutuelles régies par le code de la mutualité, des institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale, de l'instance de gestion du régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle et des entreprises mentionnées à l'article L. 310-1 du code des assurances.

La détermination de ce périmètre permet de regrouper, outre le régime d'Alsace-Moselle, les trois principales « familles » d'assureurs complémentaires : la mutualité, les sociétés d'assurance et les institutions de prévoyance (contrats collectifs).

La représentation de ces familles au sein de l'UNOCAM est assurée par l'intermédiaire de structures déjà existantes : la mutualité autour de la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF), les assureurs autour de la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA) et les instituts de prévoyance au sein du Centre technique des instituts de prévoyance (CTIP).

Ces associations vont constituer le noyau dur de l'UNOCAM.

a) Composition et répartition des compétences au sein de l'UNOCAM

La création, la composition et la répartition des pouvoirs au sein de l'UNOCAM ont fait l'objet d'un compromis trouvé entre la FNMF, la FFSA et le CTIP. Ensemble, ces structures ont créé l'UNOCAM, dont la personnalité juridique n'est pas fixée par la loi, sous la forme d'une association loi de 1901.

Le décret portant création de l'UNOCAM, publié le 29 mai 2005 au Journal officiel, avalise les termes de cet accord.

L'UNOCAM sera dotée d'un conseil de trente-trois membres répartis comme suit entre ses différentes composantes : dix-sept représentants de la FNMF, soit plus de 50 % des membres du conseil, huit de la FFSA, sept du CTIP et un représentant du régime local d'Alsace-Moselle. Cette répartition est proportionnelle à la part de chacun de ces acteurs dans le secteur de l'assurance maladie complémentaire.

Un Bureau composé paritairement élabore les projets de délibération du conseil et établit l'ordre du jour de ces réunions.

Si les trois partenaires fondateurs de l'UNOCAM occupent respectivement une place déterminante au sein de leur propre « famille », la question se pose de l'adhésion ou de la participation aux travaux de l'Union de structures de taille plus modeste, comme la Fédération nationale interprofessionnelle des mutuelles (FNIM) ou le Groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA).

Le choix pragmatique fait par le Gouvernement de traiter avec les organisations les plus importantes de chaque « famille » est d'ailleurs mis en cause par la FNIM. Celle-ci conteste la composition de l'UNOCAM, dont elle estime devoir être membre de droit, ainsi que la création d'un Bureau de l'UNOCAM, instance non prévue par la loi. Un recours devant le Conseil d'État a été déposé par cette organisation.

Au-delà de ce recours, la question de la légitimité des structures membres, ou candidates à l'adhésion, peut être posée. En effet, le choix des pouvoirs publics revient à reconnaître de facto la représentativité de ces structures les plus importantes, et ce sans enquête préalable.

Il faut toutefois reconnaître qu'une telle enquête serait fort complexe à mener en raison de l'hétérogénéité des prestations offertes par les acteurs (contrats individuels ou collectifs) et de la difficulté à retenir des indicateurs pertinents (chiffres d'affaires dans le domaine de l'assurance complémentaire santé, nombres de contrats, population couverte).

Dans l'attente de l'arrêt du Conseil d'État, il convient de retenir que l'UNOCAM est une association dont l'utilité et l'efficacité sont déterminées par sa capacité à rassembler les acteurs les plus importants de chaque « famille » afin d'assurer une véritable représentation des assureurs complémentaires, mais surtout, de garantir que les accords signés par cette institution soient appliqués.

* 8 La répartition des interventions entre les assurances maladie obligatoires et complémentaires en matière de dépenses de santé, Jean-François Chadelat, commission des comptes de la sécurité sociale : 2003.

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