2. Pauvreté et lutte contre la corruption dans les États membres du Conseil de l'Europe
Au cours du débat, les orateurs ont unanimement souligné à quel point la corruption était un facteur d'accroissement de la pauvreté ; ils ont proposé, pour lutter contre ce fléau, l'élaboration ou le renforcement des outils de contrôle démocratique de l'administration et des pouvoirs publics.
M. Alain Cousin (Manche - UMP) s'est exprimé en sa qualité de Rapporteur, ainsi que Mme Josette Durrieu (Hautes-Pyrénées - Soc), MM. Jean-Guy Branger (Charente-Maritime - UMP) et Jean-Marie Geveaux (Sarthe - UMP).
M. Alain Cousin, député :
« Pauvreté et lutte contre la corruption dans les États membres du Conseil de l'Europe, voilà un vrai défi !
La lutte contre la corruption n'est pas seulement une question de morale, c'est aussi un moyen efficace de lutter contre la pauvreté. Des études récentes ont montré qu'il existait un lien direct entre les conséquences désastreuses de la corruption et les problèmes sociaux liés à un faible niveau de vie.
La pauvreté peut prendre plusieurs formes : pauvreté matérielle, pauvreté culturelle ou précarité statutaire. La pauvreté se caractérise souvent par un cumul des handicaps matériels, culturels, sanitaires voire physiques et affectifs. La corruption entraîne ainsi une violation flagrante des droits de l'Homme et affecte la vie des citoyens.
Pauvreté et corruption : des faits, des chiffres.
D'abord, tentons une définition. La pauvreté et la corruption ont pour point commun de faire référence aux «revenus» et d'établir un lien avec le produit intérieur brut par habitant. Néanmoins, la définition de la pauvreté ne se limite pas aux seuls aspects économiques. La pauvreté peut aussi, et à juste titre, être définie comme un phénomène complexe. Au-delà du facteur «revenus», la pauvreté se mesure par rapport aux niveaux d'éducation et de santé, aux problèmes de santé et aux pertes de revenus, à la criminalité et à la discrimination ou encore à un accès limité aux services publics et sociaux.
La corruption se présente sous diverses formes. Elle peut se manifester par l'ingérence exercée, dans leur propre intérêt, par des individus, groupes ou entreprises puissants dans l'élaboration de lois, réglementations, décrets et autres politiques gouvernementales au risque de menacer le développement d'une économie de marché compétitive et équitable.
La corruption peut également avoir pour origine une administration qui viendrait à procurer des avantages à des acteurs, étatiques ou non. Elle peut se manifester par le versement de commissions illicites dans le secteur des marchés publics afin de remporter des offres, ou le versement de pots-de-vin dans les services publics, afin de faire bénéficier certains de passe-droits.
Parmi les facteurs généraux qui favorisent la corruption ou l'entretiennent, on citera l'absence de liberté de la presse et des médias, le mauvais fonctionnement du système judiciaire - son manque d'autonomie par exemple -, l'excès de réglementation bureaucratique, le manque de dispositions légales réglementant les finances publiques ou encore des réglementations en matière d'immunité très étendue envers les hommes politiques.
Le secteur des marchés publics est l'un des domaines les plus exposés à la corruption en raison des nombreuses possibilités de malversations et de versements de pots-de-vin.
Au-delà de cette tentative de définition, quelle est l'interaction entre la pauvreté et la corruption ? La Banque mondiale a désigné la corruption comme l'«obstacle» le plus important au développement économique et social.
La corruption provoque ainsi une réaction en chaîne. Elle ponctionne indûment les fonds publics et entraîne des réductions de ressources financières indispensables pour les services publics sociaux - soins de santé, éducation, lutte contre la pauvreté - et l'accroissement des inégalités en matière de qualité de vie. Cette situation a des conséquences très lourdes sur l'environnement économique, compte tenu de la perte de confiance des investisseurs nationaux et étrangers.
Enfin, la corruption menace la cohésion sociale et la démocratie même, car elle met en péril les principes d'égalité de justice et de représentation équitable.
Que pouvons-nous dire s'agissant de la pauvreté et de la corruption dans les États membres du Conseil de l'Europe ?
Dans les jeunes démocraties d'Europe orientale et centrale aux économies dites «en transition», après le processus de mise en place d'une économie de marché, de la création de nouvelles institutions politiques et sociales et de la redistribution des actifs sociaux, la conséquence la plus immédiate et la plus visible de la transition est la baisse du niveau de vie pour de nombreux citoyens. La pauvreté s'est aggravée dans tous ces pays au cours de ces dix dernières années. Le PIB a reculé de 15 % et malgré une certaine reprise économique, les taux de pauvreté sont restés élevés, car les revenus des pauvres n'ont pas connu de progression, alors que les systèmes de protection sociale restent inadaptés.
J'en viens aux mesures à prendre pour lutter contre la corruption. Certains pays en transition d'Europe centrale et orientale ont mis en oeuvre des mesures qui se sont révélées efficaces : elles peuvent constituer un instrument adéquat pour empêcher que la pauvreté ne progresse à cause de la corruption.
A cet instant, je saluerai l'initiative de nos collègues roumains qui m'ont fait parvenir une note relative aux mesures adoptées chez eux en ce sens. Je veux ici les remercier chaleureusement pour leur importante contribution.
Parlons encore de l'augmentation de la croissance économique et de la mise en place d'une répartition des revenus plus équitable, du renforcement des institutions de gouvernance, de l'amélioration des services gouvernementaux tels que la santé et l'éducation. Avec une confiance accrue du public dans le gouvernement, ces objectifs devraient être des objectifs à atteindre par le biais de mesures destinées à imposer des garde-fous institutionnels au pouvoir. Il s'agit de créer et de renforcer la responsabilité politique, la participation de la société civile dans un secteur privé compétitif tant au niveau national qu'au niveau régional et local.
La décentralisation, mise en oeuvre dans la plupart des pays en transition d'Europe centrale et orientale, est considérée comme une solution pour améliorer l'efficacité du secteur public et le rendre mieux à même de répondre aux besoins des pauvres, à condition que les autorités décentralisées aient une forte capacité administrative et de solides mécanismes de responsabilité. Si ces conditions ne sont pas réunies, la corruption peut même s'aggraver et réduire l'accès aux services sociaux de base, comme c'est le cas dans les États baltes.
J'en arrive à ma conclusion et à des suggestions au niveau de l'administration et des autorités locales et régionales : simplifier les procédures bureaucratiques ; définir des règles relatives à la divulgation des revenus et des actifs des fonctionnaires afin de révéler des conflits d'intérêt ; accroître la transparence dans l'administration, par la publication d'informations concernant l'utilisation des budgets ; établir des règles sur l'attribution des marchés publics ; promouvoir des mesures d'incitation pour que les fonctionnaires s'acquittent correctement de leurs tâches et s'abstiennent de commettre des actes de corruption en leur garantissant une rémunération suffisante par rapport à leur poste et en les motivant par des recrutements et des promotions au mérite ; introduire une plus grande concurrence dans les grands secteurs d'activité en abaissant les barrières à l'entrée et en demandant une restructuration compétitive ; garantir bien entendu l'indépendance des médias.
Enfin, il est nécessaire d'accroître la crédibilité du système judiciaire en renforçant l'indépendance et la transparence.
L'Assemblée parlementaire recommande également aux parlements nationaux des États membres: d'élaborer une législation sur le financement des partis politiques; de doter les parlements d'une comptabilité publique et de comités d'audit ainsi que du pouvoir de demander la divulgation de documents gouvernementaux; de renforcer la participation de la société civile par la délégation de tâches telles que la formulation de plans d'action pour lutter contre la corruption ou la supervision du comportement des pouvoirs publics à cet égard.
Chers collègues, il s'agit là d'un chantier essentiel pour nos démocraties, pour des démocraties jeunes bien sûr, mais aussi pour des démocraties plus anciennes car pour elles, une vigilance constante s'impose. Ensemble, nous devons faire preuve de détermination mais aussi de beaucoup d'humilité ! ».
Mme Josette Durrieu, sénatrice :
« Pour commencer, j'évoquerai un point concret, pour une zone que je connais bien, à savoir la Transnistrie, un petit espace situé entre la Moldova et l'Ukraine, de l'autre côté du Dniepr. Aujourd'hui, un morceau de la Moldova est encore dans une situation à préciser, avec un gouvernement autoproclamé à la tête duquel se trouve M. Smirnov et toute une famille.
Cette zone est la plaque tournante de tous les trafics - évalués à plus de six milliards de dollars - qui transitent par l'Ukraine, notamment par le port d'Odessa : alcool, tabac, poulets venus de Chine, femmes, bien entendu, et armes. Il y a là le reliquat de la quatorzième armée russe, vingt mille tonnes de matériel, un millier de soldats, des valises radioactives, une trentaine ou une quarantaine de fusées !
Bref, il s'agit d'un problème à la fois politique et économique. Une fois posé, on peut dire que rien ne se fera sans la Russie ni contre la Russie. Ce problème ne peut être résolu sans elle. Je regrette d'ailleurs qu'il n'y ait plus de collègues russes ici présents.
L'Ukraine, directement concernée depuis la révolution Orange, a voulu engager une démarche de normalisation de la situation. Elle propose d'ailleurs un plan, ce qui est louable. L'Ukraine et la Moldova ont sollicité l'Union européenne pour mettre en place des mesures d'accompagnement au contrôle de la frontière entre la Moldova et l'Ukraine. Une mission de contrôle de cette frontière est en place depuis le 3 mars 2006. Je m'y suis rendue, du 3 au 16 mars, avec mon collègue rapporteur. Nous avons remonté toute cette frontière qui est l'objet de tous les trafics, de Tiraspol à Odessa. Il y a là un contingent qu'on appelle le COPS, avec un général hongrois, mais aussi un représentant spécial de l'Union européenne, l'ambassadeur Jacabovits.
Sur place, nous avons multiplié les rencontres en essayant de comprendre ce qui se passait. On tente de contrôler les exportations et les importations des marchandises qui transitent dans cette zone. Contrôler signifie imposer un certain nombre de documents, exiger l'octroi de visas et de tampons. Bref, on essaye d'évaluer et de maîtriser le trafic.
La Moldova, et il convient de saluer nos collègues représentant ici l'État moldave, consent des efforts importants et cherche à engager le processus de régularisation. L'Ukraine aussi, mais insuffisamment. Une rencontre à Odessa avec le directeur des douanes ukrainien fut un moment intéressant. Il fallait une bonne dose d'humour pour accepter ses réponses. Ce sera un test pour l'Ukraine qui ne peut pas faire des propositions sans gérer la suite de l'action.
La Transnistrie a généré un autoblocus. Elle empêche toutes les marchandises de sortir et de rentrer. La Russie accompagne les démarches de la Transnistrie. Les dernières informations que je viens d'obtenir laissent supposer que ce jeu est très dangereux et qu'il faut le dénoncer. Je le fais ici !
A la tête de la Transnistrie, il y a la famille Smirnov. Il existe une société-écran, la société Sherif, créée en 1994 par un fils Smirnov, Oleg Smirnov, élu député il y a trois mois, tandis que l'autre fils est directeur des douanes. Aujourd'hui, cette société Sherif qui détourne un milliard de dollars dans ses transactions, vient de remporter les élections, en décembre 2005. Au Parlement, qui compte 43 sièges, la société Sherif en détient 23. Le Président du Parlement est un ancien cadre de la société Sherif. Voilà un exemple concret de corruption au niveau d'un État ! ».
M. Jean-Guy Branger, sénateur :
« L'Union européenne, en s'élargissant, a d'ores et déjà repoussé la frontière de l'espace économique commun jusqu'aux portes de la Russie, de la Biélorussie, de l'Ukraine, des Balkans et de la Turquie.
Le différentiel de développement entre les États du nouveau voisinage et l'Union européenne provoque inévitablement des tensions. Notre collègue fait un constat sans concession de ces tensions : la pauvreté explique la vulnérabilité à la corruption, les détournements et les malversations qui affectent aussi bien les services publics, en particulier le système judiciaire, que le système privé et même les ONG.
La Banque mondiale souligne même que la corruption constituerait désormais le principal obstacle au développement économique et social.
Notre rapporteur donne judicieusement sa vraie dimension aux ravages de la corruption, spécialement quand elle touche les organes de régulation sociale : justice, police, douane et les structures de l'État de droit, qui comprennent le cadastre et les banques. En effet, un État peut avoir les apparences d'une démocratie formelle, alors même que la corruption mine non seulement ses structures, mais aussi l'effectivité de la garantie des droits de l'Homme.
Ainsi, la corruption peut menacer la stabilité politique même d'États que l'on croyait gagnés à la démocratie et ipso facto notre propre stabilité. Qui peut prendre la décision d'investir dans un État où les contrats ne sont pas respectés, où le droit bancaire n'existe pas, où la justice même ne fait pas appliquer la loi ? Et sans investissements, comment un État peut-il espérer se développer ?
La circulation d'argent sale apparaît alors, à très court terme. C'est un cercle vicieux, contrariant tout développement. J'approuve donc tout à fait les mesures que notre rapporteur propose à nos gouvernements pour sortir de ce cercle vicieux de la pauvreté, cause et conséquence de la corruption.
En particulier, les États les plus développés du Conseil de l'Europe doivent aider, y compris financièrement, les secteurs les plus sensibles comme le système judiciaire. Non seulement il convient d'inviter les gouvernements à respecter les normes anticorruption et les recommandations du GRECO, mais encore faut-il se garder de céder sans précaution à des demandes de fonds, dont la gestion locale pourrait contribuer à alimenter des circuits parallèles.
C'est dans la perspective de propositions équilibrées entre aides et réformes que j'apporterai mon plein soutien à la Résolution contenue dans le rapport de notre collègue Alain Cousin ».
M. Jean-Marie Geveaux, député :
« Monsieur le Président, mes chers Collègues, notre collègue M. Cousin rappelle dans son rapport qu'il n'existe pas au niveau international de définition générale de la corruption, mais on s'accorde à la définir comme l'abus de pouvoir par des dirigeants politiques et/ou l'abus de fonctions publiques à des fins personnelles (ou au profit des partis politiques).
Cette corruption est multiforme, elle touche le secteur public comme le secteur privé, les ONG et les organisations gouvernementales, comme il est indiqué dans le rapport de l'Assemblée.
Il s'agit d'un phénomène en contradiction totale avec les principes de ce qu'on appelle «la bonne gouvernance» et, dans cette mesure, parfaitement contraire à la philosophie qui sous-tend l'action du Conseil de l'Europe depuis son origine.
La corruption n'est pas seulement moralement répréhensible, elle est aussi un obstacle majeur au développement économique et à l'éradication de la pauvreté, tout en majorant les inégalités économiques et sociales.
En effet elle est un obstacle à l'accumulation des capitaux au niveau interne et fait fuir les capitaux étrangers. Il faut toutefois reconnaître que la corruption est souvent due aux bas salaires, à la pauvreté, au manque de respect pour le travail, à l'ignorance et à l'analphabétisme. C'est une spirale négative. Et toute action entreprise pour porter remède à ces maux de société, et notamment celles engagées au titre de l'aide au développement, constitue un moyen de lutter contre ce fléau.
L'éducation est aussi un facteur essentiel de lutte contre la corruption. Les femmes ont peut-être ici un rôle spécifique à jouer, en tant que mère et qu'épouse, et en tant que professionnelle.
Trois conditions semblent favoriser la corruption : l'existence de monopoles étatiques, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire et l'absence de responsabilité, notamment des hommes qui détiennent le pouvoir économique ou politique.
Les parlements élus pour représenter le peuple et qui ont des responsabilités constitutionnelles consistant à légiférer et à contrôler l'action de l'exécutif, ont un rôle de premier plan à jouer dans la lutte menée à l'échelle mondiale pour éradiquer la corruption.
Les parlements peuvent et doivent adopter les législations qui s'imposent, et contribuer activement à la ratification des instruments internationaux pertinents. Ils devraient également tirer parti des mécanismes constitutionnels, parlementaires et autres mécanismes juridiques disponibles pour assurer une gestion publique pleinement responsable et totalement transparente, en assumant en particulier pleinement leur fonction de contrôle.
Les parlements doivent aussi pouvoir compter sur le concours des institutions supérieures de contrôle des finances publiques. Celles-ci ont un rôle majeur à jouer dans le contrôle des dépenses et de l'action des gouvernements dans la promotion d'une gestion financière saine et dans le contrôle de l'administration publique.
Les parlements doivent eux-mêmes promouvoir et favoriser l'intégrité et la confiance. Cela exige que les élections soient transparentes et régulières et assurent une représentation équitable de la société, et que leurs propres règles de gestion soient claires et inattaquables.
Par ailleurs, la coopération internationale s'impose entre parlementaires afin d'intensifier l'échange des bonnes pratiques et de coordonner les efforts de lutte contre la corruption.
Pour l'ensemble de ces raisons, j'apporte mon complet soutien au rapport préparé par M. Cousin. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe est pleinement dans son rôle en recommandant aux gouvernements des États membres d'élaborer ou de renforcer des plans d'action pour la gestion des finances dans le secteur public et le secteur privé, et de prendre les mesures administratives et disciplinaires adéquates ».
M. Alain Cousin, député, s'est à nouveau exprimé à l'issue du débat :
« Quelques mots pour remercier l'ensemble de mes collègues de leurs interventions non sans rappeler qu'il n'était pas question dans mon propos de stigmatiser les pays pauvres. La pauvreté est bien entendu un fléau que personne ici, quelle que soit sa sensibilité, ne peut supporter. Puisque l'action de Transparency International a été évoquée, je souligne que nous avons reçu les responsables de cette organisation au sein de la commission. Leur travail, particulièrement efficace et intéressant, a enrichi notre rapport.
La pauvreté et la corruption - les deux phénomènes sont hélas liés - constituent un véritable défi pour nous tous. C'est vrai pour l'ensemble de la planète mais particulièrement, pour ce qui nous concerne, s'agissant des États membres du Conseil de l'Europe, si ces phénomènes touchent les démocraties émergentes, car un ensemble de mécanismes doivent être mis en oeuvre, de nouvelles habitudes doivent être prises sur le plan de la liberté, des réglementations, et des lois doivent être adoptées. Un tel travail demande bien entendu un certain temps. Il n'en reste pas moins que la vigilance doit être de mise également pour les démocraties plus anciennes. Je pense notamment à la France, mais aussi à l'ensemble des pays occidentaux. Pour lutter contre la corruption et contre la pauvreté, il fallait que nous fassions preuve ensemble d'une immense détermination, ce qui n'exclut pas une grande humilité de la part de chacun d'entre nous ».
A l'issue du débat, l'Assemblée a adopté à l'unanimité une Résolution (n° 1492).