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Préserver la compétitivité du "site Allemagne" : les mutations de la protection sociale outre Rhin

 

N° 439

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) (1) de la commission des Affaires sociales (2) sur les évolutions du financement de la protection sociale et la réforme du système de santé en Allemagne,

Par MM. Alain VASSELLE et Bernard CAZEAU,

Sénateurs.

(1) Cette mission est composée de : M. Alain Vasselle, président ; M. Bernard Cazeau, vice-président ; MM. Guy Fischer et Bernard Seillier, secrétaires ; MM. Nicolas About, président de la commission des Affaires sociales, Gérard Dériot, Claude Domeizel, Jean-Pierre Godefroy, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jean-Marie Vanlerenberghe.

(2) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Santé publique.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Une délégation de la mission d'évaluation et de contrôle (Mecss) de la commission des Affaires sociales, conduite par son président, Alain Vasselle, et composée de Bernard Cazeau, vice-président, Guy Fischer, André Lardeux et Bernard Seillier, s'est rendue à Berlin, du 16 au 19 mai dernier, afin d'étudier les évolutions du financement de la protection sociale allemande et la réforme du système de santé chez nos voisins d'outre-Rhin.

Dans le cadre du programme, très dense et très complet que lui avait préparé l'Ambassade de France, la délégation a rencontré les principales administrations concernées, les partenaires sociaux et les députés du Bundestag spécialistes des questions de protection sociale et de santé, les représentants des caisses de retraite et de maladie, ceux des associations de médecins et ceux des hôpitaux.

Elle s'est également entretenue longuement avec Ulrich Roppel, Conseiller pour les affaires sociales de la chancelière Angela Merckel, ce qui témoigne de l'intérêt porté par ses interlocuteurs à sa démarche.

Le choix de l'Allemagne pour ce premier déplacement de la Mecss à l'étranger était justifié par la proximité non seulement géographique, politique et culturelle de nos deux pays, mais aussi par les fortes similitudes existant dans le domaine de la protection sociale et, plus spécifiquement, celui de la santé.

Les situations respectives de la France et de l'Allemagne apparaissent en effet proches sur au moins trois points :

 d'abord, le poids des dépenses à caractère social dépasse, ici comme là-bas, 30 % du produit intérieur brut ; avec un montant par habitant de l'ordre de 8.000 euros, ces deux pays se classent parmi ceux de l'Union européenne dans lesquels le poids relatif de ce poste de dépenses est le plus élevé ;

 ensuite, le coeur de la protection sociale est formé par un système assurantiel, qui remonte au Chancelier Bismarck pour l'Allemagne et que les Français ont largement imité au XXe siècle ; les caractéristiques nous en sont bien connues : un financement par cotisations, un financement paritaire employeurs-employés et une gestion paritaire des caisses par les partenaires sociaux.

Toutefois, en Allemagne comme en France, la part prise ces dernières années par l'Etat dans le financement de la protection sociale a eu tendance à s'accroître, au point qu'aujourd'hui la moitié environ du budget fédéral est consacrée à des versements au profit des assurances sociales, notamment les assurances retraites ;

 enfin, comme c'est le cas en France, la sécurité sociale allemande est aujourd'hui globalement déficitaire, à hauteur de 3,35 milliards d'euros en 2005, essentiellement du fait du régime vieillesse, qui a perdu près de 6 milliards d'euros l'an dernier, et, plus marginalement, de l'assurance-dépendance. En outre, les branches maladie et chômage sont également dans une situation jugée comme très fragile :

- l'assurance maladie a connu des soldes négatifs, de l'ordre de 3 à 3,5 milliards d'euros entre 2001 et 2003 ; si cette dégradation a semblé enrayée en 2004, grâce au plan d'ajustement adopté par le Gouvernement Schröder, le résultat de l'exercice 2005 est de 40 % inférieur à celui de 2004 et 2006 pourrait se terminer avec un solde tout juste à l'équilibre ; de nouveaux déficits massifs sont annoncés à partir de 2007 avec, pour cet exercice, un solde négatif de 8 à 10 milliards d'euros, c'est-à-dire proche des soldes connus ces dernières années en France pour la même branche ;

- pour la branche chômage-soutien à l'emploi, l'absence de déficit est purement « optique », dans la mesure où l'Etat fédéral doit assurer légalement l'équilibre de la partie assurantielle et financer intégralement la part relevant de l'aide sociale. Les déficits de la branche assurantielle, avant subvention fédérale, ont ainsi couramment atteint 4 à 5 milliards d'euros ces dernières années. Un retour vers l'équilibre en 2005 n'a pu, pour l'instant, être retrouvé que grâce au basculement du chômage de longue durée vers le dispositif de l'aide sociale.

Face à un environnement globalement plus défavorable que celui que connaît la France, du fait en particulier d'un vieillissement plus accentué de la population outre-Rhin, les Allemands semblent avoir fait preuve de davantage de réactivité pour faire face aux défis posés à leur protection sociale.

En effet, l'ensemble des partis politiques de gouvernement et des partenaires sociaux ont développé une conscience très aiguë de la nécessité d'alléger le coût du facteur travail, afin de préserver la compétitivité du « Site Allemagne » dans l'économie mondiale.

Cette considération implique deux conséquences : la recherche permanente des voies et moyens permettant, sinon de réduire, du moins de stabiliser les taux de cotisation qui pèsent sur les seuls salaires, d'une part ; la prospection en direction d'autres sources de financement pour alimenter la protection sociale, d'autre part.

Actuellement, le taux global des cotisations acquittées pour l'ensemble des branches pèse sur les salaires à hauteur d'environ 43 %. Le nouveau Gouvernement de coalition dirigé par Angela Merckel a ainsi l'ambition de ramener ce chiffre sous la barre des 40 %, et même si possible autour de 36 %.

La délégation de la Mecss avait pour objectif de mesurer sur place les résultats des réformes engagées, notamment par le dernier gouvernement Schröder, avec l'appui des chrétiens-démocrates, dans les deux domaines communs à nos deux régimes de protection sociale : les retraites et la santé.

À l'heure des bilans, après deux années pleines de mise en oeuvre des réformes, les résultats apparaissent pour le moins contrastés :

- en premier lieu, le régime allemand de protection sociale, confronté à des défis proches de ceux auxquels la sécurité sociale française doit faire face, apparaît dans une situation financière en définitive plus saine ; l'action pour contrer l'apparition des déficits est plus systématique et nos partenaires, plus réactifs que nous, peuvent se flatter de ne pas avoir infligé une dette sociale, injuste dans son principe, aux générations futures ;

- ensuite, l'Allemagne est allée très loin dans la réforme structurelle du financement de ses retraites, en promouvant de fait un système mixte alliant répartition et capitalisation ; ce faisant, elle a pris deux paris risqués : celui d'un relèvement significatif du taux d'activité des classes d'âge de plus de soixante ans et celui d'une adhésion massive des générations cotisantes à ce système mixte, ce qui suppose de prolonger l'effort budgétaire déjà consenti en ce sens ;

- enfin, l'Allemagne a suivi, en matière de maladie et de santé, un cheminement très proche de celui de la France, avec cependant là aussi un accent plus précoce et plus marqué placé sur les réformes structurelles, comme par exemple la mise en concurrence des caisses dès 1992, ainsi que sur la maîtrise médicalisée des dépenses.

Au-delà de l'objectif d'optimisation des soins, la maîtrise médicalisée est aussi le moyen de faire face à l'accroissement de la demande de soins d'une population vieillissante. Elle permet enfin de maintenir l'attractivité des professions médicales fortement affectées par les politiques de maîtrise comptable.

Pour autant, cette orientation ne suffit pas, à elle seule, pour réduire l'effet de ciseaux qui caractérise l'évolution du solde de l'assurance-maladie, ce qui implique la réflexion en cours sur son financement.