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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

D. UN CONTRÔLE EFFECTIF DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE

1. De nombreux outils pour exercer un contrôle politique sur le gouvernement

La séance plénière constitue le lieu essentiel de débat politique en Finlande et plusieurs procédures parlementaires permettent aux députés de prendre connaissance et contrôler l'action du gouvernement dans ce cadre.

a) Les notifications, rapports et comptes-rendus

Transmis au parlement par le gouvernement, les notifications, rapports et comptes-rendus constituent les documents permettant un échange traditionnel entre ces deux institutions. L'examen des comptes-rendus et des notifications peuvent ainsi donner lieu à un débat de deux jours en séance publique.

? Les rapports et notifications ont généralement pour objet de présenter au parlement la politique gouvernementale sur un thème précis :

- les rapports sont adressés à la commission compétente avant de faire l'objet d'un examen détaillé en séance sur la base du rapport de cette dernière ;

- les notifications portent sur un débat d'actualité et sont adressées par le Premier ministre ou un ministre désigné par lui. Elles peuvent être renvoyées à une commission pour examen et le Président du parlement décide si elles donnent lieu à un débat en séance.

A l'initiative du gouvernement, deux à cinq rapports et une à deux notifications sont communiqués au parlement chaque année.

? S'agissant des comptes-rendus, ils doivent nécessairement être transmis par le gouvernement et certains organes rattachés au parlement (par exemple le médiateur) chaque année. Rendant compte de l'activité de ces organes, ils font l'objet d'un débat d'orientation en séance, avant d'être envoyés en commission puis de faire l'objet d'une lecture unique.

b) Les questions au gouvernement

? Les députés peuvent poser des questions orales en séance plénière aux membres du gouvernement, équivalentes aux questions d'actualité en droit parlementaire français.

Elles ont habituellement lieu le jeudi à 16h30 et la séance dure une heure, pendant laquelle une dizaine de sujets sont en principe traités. Le temps de parole de chaque intervenant (tant les députés que les ministres) est limité, généralement à une minute, afin de garantir le caractère vivant et rythmé du débat.

Les ministres sont amenés à répondre aux questions des députés sans préparation particulière, celles-ci n'étant pas connues par eux à l'avance.

Le Président doit décider, au regard des députés ayant manifesté leur volonté de poser une question, l'ordre des interventions ainsi que le temps consacré à chaque thème. Généralement l'heure des questions ne suffit pas à passer toutes les interventions souhaitées.

Plus occasionnellement, la séance des questions orales peut également être employée pour poser des questions se rapportant à un secteur particulier de l'administration ou à un sujet spécifique.

? Les députés peuvent également poser des questions écrites au gouvernement.

Texte d'environ une page, il comprend un exposé des motifs et la question proprement dite. Celle-ci est adressée au ministre compétent qui doit y répondre dans un délai de 21 jours suivant son dépôt. La réponse, également écrite, est communiquée au parlement et publique.

Le parlement peut, sur proposition de la Conférence des présidents, décider, pour un motif particulier, que chaque député ne peut poser plus d'un certain nombre de questions écrites pendant la session ou une partie de la session.

c) Les débats organisés en séance plénière

? Un débat d'actualité peut être prévu par le parlement. Une proposition de sujet peut être faite par écrit par tout député, et sur la base de laquelle la Conférence des présidents décide ou non de l'organisation d'un débat et de la durée des interventions éventuelles.

? Le Premier ministre ou toute personne qu'il désigne peut également prononcer une déclaration devant le parlement, sur toute question relevant de ses attributions. Celle-ci donne lieu à un débat sans qu'aucune décision ne puisse être prise.

Pouvant être utilisée deux fois par an, cette procédure vise à permettre au Premier ministre de présenter au parlement d'importantes réformes décidées par le Conseil des ministres.

d) La mesure de la confiance au gouvernement : l'interpellation et les communications

? Afin de mesurer la confiance dont jouit le gouvernement vis-à-vis du parlement, les députés disposent de la procédure de l'interpellation. Signée par au moins vingt parlementaires et déposée par écrit au secrétariat du parlement, elle consiste à présenter, en séance, une question transmise sans débat au gouvernement. Ce dernier doit ensuite fournir, dans les quinze jours suivant le dépôt de l'interpellation, une réponse à ses auteurs, qui fait l'objet d'un débat, pendant au moins une journée. Le débat aboutit à un vote sur la confiance au gouvernement lorsqu'une motion de censure a été proposée.

D'après les informations fournies par l'Eduskunta, trois à cinq interpellations sont effectuées par an, leur nombre étant susceptible de diminuer dans la mesure où d'autres moyens d'interroger le gouvernement et de contrôler son action se sont développés. En pratique, du fait que les gouvernements successifs sont depuis plusieurs années généralement des gouvernements de majorité, il apparaît que la confiance leur est toujours renouvelée par le parlement.

? Le gouvernement peut également décider lui-même d'adresser au parlement une communication sur une affaire relative à la gestion des affaires de l'Etat ou aux relations internationales. A l'occasion de son débat en séance, les députés peuvent proposer l'adoption d'une motion de censure, vis-à-vis du gouvernement tout entier ou d'un seul ministre. L'examen de la communication doit dans ce cas aboutir à un vote sur la motion.

M. Jarmo Vuorinen, secrétaire général adjoint de l'Eduskunta, a fait remarquer que les ministres, qui demeurent députés lorsqu'ils l'étaient auparavant118(*), peuvent participer au vote sur la confiance du gouvernement auquel ils appartiennent.

2. Un contrôle financier rigoureux

En vertu de l'article 90 de la Constitution, le parlement veille à la gestion des finances de l'Etat et au respect du budget qu'il a voté. A cet effet, il élit en son sein des contrôleurs des comptes de l'Etat, cinq titulaires et cinq suppléants. Ils remettent chaque année un rapport et, le cas échéant, des rapports extraordinaires au parlement.

En outre, en vertu de ce même article, un organe indépendant procède à l'inspection de la gestion des finances de l'Etat et s'assure du respect du budget de l'Etat. Cette inspection des finances de l'Etat rend compte de ses activités chaque année au parlement dans le cadre d'un rapport.

Les contrôleurs des comptes de l'Etat et l'inspection des finances de l'Etat doivent pouvoir recevoir toutes informations nécessaires à l'accomplissement de leur tâche de la part des autorités et des instances sujettes à leur contrôle.

L'institution des contrôleurs des comptes de l'Etat est actuellement en cours de réforme. La Conférence des présidents a en effet institué une commission chargée de réfléchir sur les possibles améliorations du contrôle parlementaire sur les finances de l'Etat. Elle a rendu son rapport le 28 février 2005 et prôné la création d'une commission d'audit parlementaire. Un projet de texte devrait être prochainement présenté au parlement par le gouvernement sur ce sujet.

L'objectif est de permettre la création de cette commission d'audit parlementaire au cours de l'année 2006 afin qu'elle puisse commencer son activité au printemps 2007. Elle remplacerait les contrôleurs des comptes de l'Etat.

En outre, le gouvernement doit rendre chaque année, au mois de juin suivant l'année budgétaire concernée, un rapport sur les comptes définitifs de l'Etat (article 46 de la Constitution), consistant à faire un bilan sur la gestion des finances de l'Etat et le respect de son budget.

Enfin, le parlement exerce un contrôle spécifique sur la Banque de Finlande ainsi que sur la Caisse nationale des assurances sociales.

* 118 En pratique, la quasi totalité des ministres sont également membres du parlement.