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Le traité de Lisbonne

 

III. LA MISE EN oeUVRE DES INNOVATIONS INSTITUTIONNELLES DU TRAITÉ DE LISBONNE

Le Traité de Lisbonne devrait, si tous les Etats l'ont ratifié, entrer en vigueur au 1er janvier 2009.

Mais pour que les nouvelles institutions puissent fonctionner dès cette date, il est nécessaire de préparer en amont leur mise en place.

Ce travail incombera largement à la présidence française de l'Union Européenne au deuxième semestre de l'année 2008, même si la présidence actuelle de la Slovénie, et celle de la République tchèque qui suivra la présidence française, auront aussi un rôle à jouer. On peut distinguer six principales interrogations, dont trois se posent à court terme et trois à plus long terme.

A. LES INTERROGATIONS DIRECTEMENT LIÉES À LA MISE EN oeUVRE DU TRAITÉ

Ces incertitudes concernent le rôle du Président du Conseil Européen, la place du Haut Représentant pour les Affaires étrangères, les perspectives de la politique de sécurité et du service européen pour l'action extérieure.

1. Quel sera le rôle du Président du Conseil Européen ?

La création d'une présidence stable du Conseil Européen n'allait pas de soi.

Elle était soutenue par la France, le Royaume-Uni et l'Espagne. Ils estimaient qu'elle permettrait de renforcer la visibilité de l'Union et d'assurer la continuité de ses travaux. Mais elle était contestée par les « petits pays », qui redoutaient l'instauration d'un directoire des « grands » et craignaient la mise en cause du « triangle institutionnel » (Commission, Parlement, Conseil) au détriment de la Commission Européenne.

Les « petits » pays attachaient du prix à pouvoir représenter, fut-ce pendant six mois seulement, l'Union Européenne auprès de ses grands partenaires, Etats-Unis, Russie, Chine, etc.

En définitive, le compromis a consisté à créer une présidence stable du Conseil Européen, tout en encadrant ses prérogatives et en laissant subsister la présidence tournante pour l'ensemble des Conseils des Ministres spécialisés, à l'exception du Conseil Affaires étrangères, présidé par le Haut Représentant.

a) Etendue des pouvoirs du Président du Conseil Européen

Le Président du Conseil Européen est élu à la majorité qualifiée par le Conseil Européen, pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Cela lui donnera, s'il est renouvelé, une durée de vie identique à celle du Président de la Commission Européenne ou du Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité (cinq ans).

Le traité précise qu'il ne pourra pas exercer de mandat national.

Désigné par ses pairs du Conseil Européen, mais ne disposant pas comme eux de l'onction du suffrage universel, on peut de demander s'il lui sera facile de s'affirmer face au Président de la Commission Européenne et au Haut Représentant dont le choix aura été approuvé par un vote du Parlement Européen.

Le Président du Conseil Européen reprend les attributions qui sont actuellement dévolues à la présidence en exercice du Conseil Européen, soit un rôle de préparation et d'animation des travaux du Conseil, ainsi qu'un rôle de représentation de l'Union Européenne au sein des conférences internationales et auprès des pays tiers.

Le traité ne prévoit pas la création d'un service spécifique qui serait mis à la disposition du Président du Conseil Européen. Il se borne à indiquer que celui-ci est « assisté » par le Secrétariat Général du Conseil.

Sera-t-il pour autant un « général sans armée » ? On peut en douter.

De manière schématique, deux modèles sont possibles :

- un Président arbitre, honnête courtier, dont le rôle se bornerait à arrêter les ordres du jour du Conseil, à en présider les réunions, à favoriser l'émergence en son sein d'un consensus ;

- un Président incarnant l'Union Européenne aux yeux des citoyens et sur la scène internationale, qui veillerait entre les réunions du Conseil, à la bonne application de ses décisions et orientations par le Président de la Commission et le Haut Représentant.

On peut penser que, si le Président bénéficie du plein soutien du Conseil Européen, c'est le deuxième modèle qui s'imposera.

En effet, le Conseil Européen jouera plus que jamais un rôle central dans le fonctionnement de l'Union. Il restera l'organe chargé de donner à l'Union Européenne les impulsions nécessaires à son développement et de définir les orientations et les priorités politiques générales.

La personnalité du premier titulaire de cette charge pèsera lourd dans la définition des contours de la fonction.

En définitive, la création d'une Présidence stable du Conseil Européen a toutes chances de marquer un véritable changement dans le fonctionnement de l'Union Européenne. On peut espérer qu'en étroite liaison avec le Président de la Commission et le Parlement, il jouera un rôle moteur dans la progression vers davantage d'intégration européenne.

Les moyens administratifs nécessaires à la conduite de son action devront lui être donnés, soit en créant un service propre, soit en mettant à sa disposition une partie des ressources du Secrétariat Général du Conseil.

b) Relations entre la présidence stable du Conseil Européen et les présidences tournantes des formations spécialisées du Conseil des Ministres

En instaurant une présidence « stable » du Conseil Européen, le Traité de Lisbonne n'a pas mis un terme à la présidence « tournante » des Conseils des Ministres qui est maintenue pour les formations spécialisées du Conseil des Ministres (comme le Conseil « agriculture » ou le Conseil « Justice et affaires intérieures »). Le Conseil « Affaires étrangères » fait exception dans la mesure où il est statutairement présidé par le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

Le Traité de Lisbonne prévoit que la présidence tournante sera exercée par une « troïka » de trois pays pour une durée de dix-huit mois. Ces trois pays pourront soit décider qu'ils exerceront à tour de rôle la présidence comme c'est le cas aujourd'hui, soit se répartir les différents Conseils et assurer leur présidence respective pendant dix huit mois.

Le lien qui existe aujourd'hui entre le Conseil Européen et les différents Conseils des Ministres, du fait que ces Conseils sont présidés par les membres du gouvernement que dirige dans son pays le Président du Conseil Européen, sera rompu par le Traité de Lisbonne.

Il faudra donc inventer des mécanismes assurant une bonne coordination entre le Président du Conseil Européen et les présidences tournantes des Conseils des Ministres.

Cette coordination pourrait s'appuyer sur le Conseil « Affaires générales », qui sera détaché à l'avenir du Conseil « Affaires étrangères », et dont le rôle est de préparer les travaux du Conseil Européen et d'assurer la cohérence entre les travaux de leurs instances.

Lorsqu'il sera détaché du Conseil « Affaires étrangères », le Conseil « Affaires générales » devrait voir son rôle renforcé.

Parmi les hypothèses étudiées figure l'idée, parfaitement logique, consistant à confier la présidence du Conseil « Affaires générales » au Premier Ministre du pays exerçant la présidence tournante, qui pourra en liaison avec le Président du Conseil Européen, veiller à la mise en oeuvre des orientations arrêtées par le Conseil Européen.

La coordination entre les deux instances pourra également s'appuyer sur le Secrétariat Général du Conseil, qui aura pour fonction d'assister à la fois le Président du Conseil Européen, la présidence tournante et le Haut Représentant.

En tout état de cause, un lien étroit devra unir le Président du Conseil Européen, les chefs d'Etat ou de gouvernement du pays exerçant la présidence du Conseil « Affaires générales », ainsi que le Haut Représentant et le Président de la Commission Européenne qui interviennent tous dans la préparation et la mise en oeuvre des délibérations du Conseil Européen.

c) Rapports entre le Président du Conseil Européen, le Président de la Commission Européenne et le Haut Représentant.

Le partage des tâches entre le Président du Conseil Européen, le Président de la Commission et le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, pose des problèmes que la pratique devra résoudre.

Le traité prévoit que « le président du Conseil Européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du Haut Représentant ».

2. Quel sera le positionnement du Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ?

Le Haut Représentant cumule ses responsabilités pour les affaires étrangères et la politique de sécurité avec le poste de Commissaire Européen chargé des relations extérieures et de Vice Président de la Commission.

L'objectif recherché est d'assurer plus de cohérence dans l'action extérieure de l'Union, en mettant un terme à la séparation entre la politique étrangère et de sécurité qui relève des Etats et les autres aspects de l'action extérieure de l'Union qui relèvent de la Commission.

Cette fusion permettra au Haut Représentant de mobiliser les moyens financiers importants dont dispose le Commissaire aux relations extérieures qu'il remplace.

Rappelons que les crédits consacrés à la politique étrangère et de sécurité commune représentent aujourd'hui moins de 0,1% du budget européen, avec environ 200 millions d'euros pour 2008, alors que les relations extérieures sont dotées de 6,9 milliards d'euros, sans compter l'aide au développement.

Le Haut Représentant préside le Conseil « Affaires étrangères », une fonction qui revenait jusqu'ici au ministre des Affaires étrangères du pays exerçant la présidence tournante de l'Union. Il est chargé de conduire la politique étrangère de l'Union.

Quant au Président de la Commission, il est chargé de représenter l'Union à l'extérieur pour tous les problèmes relevant de la Commission. Il en est ainsi notamment de la politique commerciale extérieure dont la conduite relève de la Commission.

Aussi peut-on se demander si le Président du Conseil Européen, lorsqu'il se rendra à la Maison Blanche, ira seul ou s'il jugera nécessaire de se faire accompagner du Haut Représentant, voire du Président de la Commission. Une telle troïka ne serait pas illogique du point de vue juridique, mais ne servirait pas l'image internationale de l'Union. Aussi peut-on penser que le Président du Conseil Européen portera seul la parole de l'Union dans les rencontres au plus haut niveau et les débats de politique générale.

En tant que Vice Président de la Commission, le Haut Représentant assumera les « responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union ».

Plusieurs interrogations demeurent à propos du Haut Représentant.

L'étendue de ses compétences devra être précisée.

Le Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité reprend les attributions du Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et celles du Commissaire Européen chargé des relations extérieures et de la politique de voisinage.

Mais qu'en sera-t-il des autres aspects de l'action extérieure, tels que l'aide au développement ou l'élargissement, qui relèvent actuellement du portefeuille d'autres Commissaires ?

Le Haut Représentant sera chargé d'assurer la « coordination » des aspects de l'action extérieure de la Commission, même lorsqu'il n'en a pas la responsabilité. Un rôle qui ne sera pas facile à exercer si l'on songe que les Commissaires Européens sont égaux entre eux (le poste de Vice Président étant purement honorifique) et que seul le Président de la Commission exerce un pouvoir hiérarchique sur les Commissaires.

S'agissant des structures politico-militaires, telles que l'Etat-major de l'Union Européenne, le Comité Militaire de l'Union ou encore le Centre de situation de l'Union Européenne, le problème de leur rattachement n'est pas réglé.

Certains considèrent que ces structures devraient relever du Haut Représentant, soit en les intégrant au service européen pour l'action extérieure, soit en leur conservant une certaine autonomie.

D'autres s'opposent à cette solution. Ils font valoir que le Haut Représentant, étant membre de la Commission Européenne, est soumis à ce titre au contrôle du Parlement Européen. Ils suggèrent que ces structures continuent de relever du Secrétariat Général du Conseil.

En raison de sa « double casquette »  le Haut Représentant aura un statut complexe, responsable à la fois devant le Conseil Européen, devant le Président de la Commission Européenne et devant le Parlement Européen qui renforcera ainsi l'influence qu'il exerce sur la politique étrangère.

D'ores et déjà, le Parlement Européen a contesté le fait que le Haut Représentant puisse être désigné à titre provisoire par le seul Conseil Européen lors de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne au 1er janvier 2009.

Le Parlement Européen considérait que le Haut Représentant ne pouvait être désigné que lors du prochain renouvellement de la Commission Européenne à l'automne 2009 ou du moins après une procédure d'approbation parlementaire.

Il n'a pas obtenu entièrement satisfaction, mais une déclaration annexée au traité (n° 39) prévoit que « des contacts appropriés seront pris avec le Parlement Européen pendant les travaux préparatoires précédant la nomination du Haut Représentant », qui interviendra néanmoins au 1er janvier 2009. Le prochain Haut Représentant devrait donc exercer ses fonctions à titre transitoire du 1er janvier jusqu'au renouvellement de la Commission Européenne en novembre 2009.

3. Quelle physionomie pour le futur service européen pour l'action extérieure ?

Le Traité de Lisbonne prévoit la création d'un « service européen pour l'action extérieure », placé sous l'autorité du Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité.

Il précise que ce service est « composé de fonctionnaires des services compétents du Secrétariat Général du Conseil et de la Commission, ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux ».

L'organisation et le fonctionnement de ce service seront définis par décision du Conseil, statuant à l'unanimité, sur proposition du Haut Représentant, après consultation du Parlement Européen et approbation de la Commission.

Une déclaration annexée au traité prévoit que, dès la signature du Traité de Lisbonne, le Secrétaire Général du Conseil, la Commission et les Etats membres entameront les travaux préparatoires relatifs à la mise en place du service.

Le Traité de Lisbonne ne précise pas comment ce service sera organisé et géré, quelles seront ses compétences et son ancrage institutionnel.

Plusieurs approches s'opposent, selon que le service est considéré comme relevant du Conseil ou de la Commission.

Pour sa part, le Parlement Européen (qui sera simplement consulté) a fait valoir son point de vue, dans une résolution adoptée le 26 mai 2005, demandant notamment que ce service soit intégré dans les structures de la Commission d'un point de vue organisationnel, administratif et budgétaire.

Mais il semble qu'un consensus existe entre Etats membres pour que le Service d'Action Extérieure soit une administration nouvelle, placée sous l'autorité du Haut Représentant, mais entretenant des liens étroits avec le Conseil et la Commission.

Il devrait, aux termes du Traité de Lisbonne, comprendre des fonctionnaires du Conseil, de la Commission Européenne et des diplomates nationaux détachés par les administrations des Etats membres.

Il inclurait :

- les services du Conseil compétents en matière de politique étrangère ;

- la direction générale « Relations extérieures » de la Commission Européenne ;

- les délégations de la Commission Européenne dans les pays tiers, en totalité ou en partie.

Rien, en revanche, n'est encore décidé concernant :

- les structures politico-militaires, Etat major de l'Union Européenne, Comité Militaire et Centre de Situation ;

- les services de la Commission chargés de l'élargissement.

Les délégations extérieures de la Commission seront placées sous l'autorité du Haut Représentant. Mais cela ne veut pas dire que l'ensemble de leur personnel fera nécessairement partie du service européen d'action extérieure. Les agents qui traitent des questions d'énergie ou d'environnement par exemple, continueront à dépendre de la Commission Européenne, qui a compétence en ces matières.

Dotée de la personnalité juridique, l'Union pourra demander à devenir membre des Nations Unies où elle ne dispose actuellement que d'un statut d'observateur permanent. Cela ne règlera pas, pour autant, le problème de sa représentation.

La France et le Royaume-Uni continueront d'appartenir au Conseil de Sécurité en tant que membres permanents.

Le Traité de Lisbonne contient à ce sujet des dispositions intéressantes.

Il précise que « les Etats membres qui sont aussi membres du Conseil de sécurité des Nations Unies se concerteront et tiendront les autres États membres ainsi que le Haut Représentant pleinement informés ».

Il dispose que « les Etats membres qui sont membres du Conseil de sécurité défendront, dans l'exercice de leurs fonctions, les positions et les intérêts de l'Union, sans préjudice des responsabilités qui leur incombent en vertu des dispositions de la Charte des Nations Unies ».

Enfin, il prévoit, que « Lorsque l'Union a défini une position sur un thème à l'ordre du jour du Conseil de Sécurité des Nations Unies, les Etats membres qui y siègent demandent que le Haut Représentant soit invité à présenter la position de l'Union ».

La mise en oeuvre de ces dispositions doit s'interpréter à la lumière de la déclaration (n° 31) annexée au traité à la demande du Royaume-Uni. Celle-ci précise que le nouveau dispositif en matière de politique étrangère et de sécurité commune, en particulier la nomination d'un Haut Représentant de l'Union et la mise en place d'un service européen d'action extérieure, n'affectera pas « les responsabilités ni les compétences de chaque État membre en ce qui concerne l'élaboration et la conduite de sa politique étrangère, son service diplomatique national, ses relations avec les pays tiers et sa participation à des organisations internationales, y compris l'appartenance d'un Etat membre du Conseil de Sécurité des Nations Unies ».

Aux termes de cette même déclaration, les dispositions du nouveau traité concernant la PESC « ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l'initiative de décision ni n'accroissent le rôle du Parlement Européen ».

La déclaration n°30 indique, enfin, que « l'Union Européenne et ses Etats membres demeureront liés par les dispositions de la Charte des Nations Unies et, en particulier, par la responsabilité principale incombant au Conseil de Sécurité et à ses Etats membres du maintien de la paix et de la sécurité internationales ».