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Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes

6 juillet 2011 : Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes ( rapport d'information )

II. UN INDISPENSABLE SURSAUT DONT DÉPEND L'AVENIR DE NOS TERRITOIRES

L'aménagement numérique des territoires est donc très loin d'être une réalité, aussi bien pour les technologies fixes que mobiles, et en haut comme, a fortiori, en très haut débit. C'est au contraire à une accentuation de la fracture séparant les zones urbaines des zones rurales que nous assistons en matière de réseaux numérique. Votre rapporteur a exposé, à cet égard, les doutes réels pesant sur la pertinence et l'efficacité du modèle de déploiement choisi par les pouvoirs publics.

Si, dans un souci de pragmatisme et pour éviter une perte de temps et d'énergie, il n'appelle pas, à ce stade, à remettre entièrement en cause le dispositif existant, il vous propose la mise en place de mesures fortes susceptibles d'éviter son échec. Il considère toutefois qu'il conviendra de dresser un bilan rapide et régulier du modèle choisi pouvant, si nécessaire, conduire à adopter une autre stratégie.

A. RENFORCER LES SDTAN

Constituant le coeur du plan de déploiement du très haut débit en France, et visant à y introduire de la cohérence et de la rationalité entre les divers acteurs porteurs de projets, les SDTAN ont été créés par l'article 23 de la « loi Pintat ». Cette disposition a ainsi introduit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) un article L. 1425-2 prévoyant leur établissement, à l'initiative des collectivités territoriales, au niveau d'au moins un département pour pouvoir bénéficier des aides accordées au titre du FANT.

Les SDTAN sont élaborés par une personne publique : le ou les départements concernés, la région ou un syndicat mixte ou un syndicat de communes, comme un syndicat d'électricité dans l'Ain, existant ou créé ex nihilo à l'échelle minimum du département, ou un syndicat spécifique comme dans la Manche. Elles peuvent s'appuyer pour ce faire sur les instances régionales de concertation, mises en place par une circulaire du 31 juillet 2009. Placées sous l'égide du préfet de région et, le cas échéant, du président du conseil régional, elles permettent d'associer un large public, soit les opérateurs et, dans la mesure où ils sont concernés, le représentant de l'État dans le département, les autorités concédantes de réseaux et les autres collectivités territoriales ou leurs groupements. Elles peuvent également s'inspirer d'un cahier des charges type et doivent, en tout état de cause, déclarer leur projet de SDTAN auprès de l'ARCEP.

Ces schémas ont pour objet d'identifier les réseaux existants et les projets de déploiement, et de définir la stratégie numérique optimale pour un territoire donné. Malgré leur importance capitale, donc, pour prévoir et organiser de façon structurée le maillage numérique du territoire, et ainsi éviter que des projets provenant de différents acteurs ne doublonnent ou, au contraire, laissent des « trous » dans la couverture numérique, ils peinent à se mettre en place. Un tableau reproduit en annexe recense ainsi les 70 projets de schémas déclarés à l'ARCEP à ce jour.

Pour relancer l'élaboration des SDTAN sur tout le territoire et en faire réellement les instruments centraux d'un processus coordonné de déploiement du très haut débit dans notre pays, votre rapporteur vous propose de les rendre plus contraignants, d'en étendre le champ et d'en faire les instruments incontournables d'une contractualisation entre les différents acteurs concernés.

1. Étendre leur portée et élargir leur champs

En l'état actuel de la réglementation, les SDTAN n'ont aucun caractère contraignant, ni dans leur adoption même, ni dans leur portée : il n'est pas obligatoire de les adopter pour les collectivités, et ils ne s'imposent pas aux acteurs et documents concernés par la planification numérique des territoires. C'est sur cette absence de caractère contraignant que votre rapporteur souhaite revenir, tout en proposant d'étendre les problématiques qu'ils doivent aborder.

S'agissant tout d'abord du caractère facultatif de l'adoption des schémas, il remonte à l'origine même de leur création. La proposition de loi de notre collègue Xavier Pintat44(*), relativement courte dans son dispositif comme dans son exposé des motifs, n'évoquait pas explicitement la question, ni dans l'article 1er créant lesdits schémas, ni dans les explications qui l'accompagnaient.

Chargé de rapporter le texte au nom de notre commission, notre collègue Bruno Retailleau avait indiqué dans son rapport45(*) avoir, pour sa part, « préféré conserver aux schémas un caractère indicatif, car les opérateurs disposent du principe communautaire de liberté d'établissement et de déploiement des réseaux de communications électroniques ».

Son homologue à l'Assemblée nationale, Laure de la Raudière, avait également dans son rapport46(*), évoqué la « force obligatoire(...) indicative » des schémas, ajoutant « la formule retenue est souple : les collectivités territoriales les élaboreront si elles le souhaitent, et en fonction des circonstances locales ».

Au surplus, la question n'avait pas été soulevée lors de la discussion du texte en séance. Il est donc acquis que les SDTAN n'ont pas à être obligatoirement élaborés et adoptés par les collectivités. C'est du reste l'interprétation qu'ont eu les collectivités puisque, ainsi qu'il a été rappelé, seules 70 d'entre elles se sont emparées du problème et tentent de mettre au point un tel document.

Ce peu d'entrain à rédiger les SDTAN dans certains territoires n'est pas sans soulever de difficultés à un moment charnière comme celui que nous vivons actuellement, où les opérateurs ont déclaré leurs intentions de déploiement et où les personnes publiques vont être amenées à se positionner par rapport à ces derniers. Certes, dans sa circulaire du 31 juillet 2009, le Premier ministre souhaitait que les préfets, de région comme de département, puissent « susciter (...) des projets de développement d'infrastructures numériques qui s'appuient sur des schémas directeurs ». Dans la plupart des départements cependant, ce souhait est resté un voeu pieu. Tout est en fait affaire de circonstances et de volonté politique locales.

Afin d'accélérer l'adoption de ces documents fondateurs de la planification numérique locale, votre rapporteur souhaite donc que celle-ci devienne obligatoire, et soit assortie d'un délai-limite permettant de « forcer la main » aux acteurs les moins actifs, qui seront alors contraints de se rencontrer et de s'entendre sur les objectifs et modalités de déploiement au niveau local. Ce caractère obligatoire s'impose d'autant plus que seuls les projets des collectivités s'appuyant sur des SDTAN seront susceptibles d'être subventionnés.

Relativement floue, la procédure actuelle d'adoption de ces schémas ne permet pas d'imposer le rythme de leur élaboration et le principe de leur adoption. L'article L. 1425-2 du CGCT est en effet laconique. Il indique qu'il est unique sur un territoire d'échelle au moins départementale ; qu'il est établi à l'initiative des collectivités territoriales, par les départements ou la région concernés ou par un syndicat mixte ou syndicat de communes, existant ou créé à cet effet ; que les acteurs intéressés, publics comme privés, doivent y être associés ; et que l'ARCEP doit en être informée.

Votre rapporteur souhaite que cette procédure soit précisée. Tout d'abord en fixant un délai limite d'un an pour l'adoption de ces schémas, dont les modalités et les conséquences en cas de non respect pourraient être précisées par décret. Seule une telle perspective paraît en effet à même de responsabiliser les collectivités demeurées aujourd'hui inactives. En outre, il conviendrait de hiérarchiser les phases de déploiement dans le sens de l'intérêt collectif et des priorités des acteurs locaux. A cet égard, la desserte des services publics et des zones d'activité économique, dont l'effet de levier sur le développement des territoires est primordial, doit être prioritaire.

S'agissant de ces dernières, se pose au surplus le problème de la facturation par les opérateurs des services haut et très haut débit proposés aux entreprises. Votre rapporteur a pu en effet constater que les tarifs étaient parfois extrêmement élevés. Or, l'ARCEP régule les offres de gros de France Télécom afin de développer la concurrence sur le marché « entreprises », et devrait se voir attribuer de nouveaux pouvoirs en la matière, notamment en termes de transparence et d'information des clients, avec la transposition du troisième « paquet télécom ». Dès lors, votre rapporteur vous propose de charger l'autorité d'un exercice similaire à celui qu'elle réalise sur le marché de détail aux particuliers, et suggère pour ce faire de lui confier la rédaction d'une étude et de propositions visant à améliorer les offres faites aux entreprises.

En outre, il serait sans doute utile de réfléchir à la possibilité d'une régulation du coût d'accès aux prises de fibre optique pour les opérateurs. A l'instar de la régulation de l'accès à la boucle locale cuivre, qui avait permis au début des années 2000 le développement de RIP pour des réseaux haut débit, la fixation du prix de l'accès aux infrastructures très haut débit permettrait sans doute d'accélérer leur développement. En effet, les investisseurs se trouveraient alors en mesure de réaliser des projections d'investissement et d'amortissement beaucoup plus précises et fiables sur les moyen et long termes.

Votre rapporteur souhaite, dans un second temps, préciser et renforcer la portée normative des schémas qui ont pour l'instant, selon les termes de l'article L. 1425-2 du CGCT, « une valeur indicative ».

L'articulation des SDTAN avec les différents schémas numériques à la disposition des collectivités territoriales, qu'il s'agisse, au niveau supérieur, de la stratégie de cohérence régionale mise en oeuvre par le préfet de région en application de la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 2009 précitée comme, au niveau inférieur, des schémas d'ingénierie, est prévue.

En revanche, rien n'est dit sur la portée des SDTAN par rapport aux documents d'urbanisme locaux tels que les schémas de cohérence territoriaux (SCOT) ou les plans locaux d'urbanisme (PLU). La directive mentionne bien que « les préfets de département veilleront à ce que les orientations de ces SDTAN soient progressivement prises en compte et déclinées dans les documents infrarégionaux de développement, d'aménagement et de planification, notamment dans les schémas de cohérence territoriaux », mais ce principe ne fait l'objet d'aucune traduction dans le droit positif.

Cette lacune est dommageable dans la mesure où une bonne coordination entre les SDTAN et les schémas d'urbanisme devrait être recherchée, notamment pour rationaliser l'implantation ou la réfection de la voirie et des réseaux associés en fonction des besoins d'équipement en infrastructures de très haut débit. Aussi votre rapporteur vous propose de prévoir dans le droit la « prise en compte » par les documents de développement local des priorités en termes de desserte numérique.

Enfin, les SDTAN ne s'imposent pas, en l'état actuel du droit, aux acteurs auxquels ils s'adressent (opérateurs et collectivités) et n'ont donc qu'un caractère indicatif. Ils recensent certes les réseaux existants et précisent les scénarios de déploiement retenus pour atteindre les objectifs de couverture affichés. Mais rien n'oblige les acteurs à s'y conformer ; en d'autres termes, rien n'interdit à l'heure actuelle à un opérateur ou une collectivité de passer outre les projets d'implantation sur lesquels les parties prenantes aux schémas se sont accordées et de déployer son propre réseau en parallèle.

Afin que le SDTAN devienne bien la « clef de voûte » du déploiement numérique, qu'il s'impose aux acteurs numériques locaux et coordonne leur intervention, votre rapporteur propose donc de rendre le contenu des schémas opposable aux personnes, publiques comme privées, souhaitant intervenir dans le déploiement du réseau.

Enfin, il semble indispensable que les schémas couvrent l'ensemble des problématiques numériques au niveau local, qu'il s'agisse de haut ou de très haut débit, de fixe ou de mobile, de voix ou de données... Ils doivent en effet constituer des documents opérationnels de court, moyen et long terme décrivant l'état des réseaux existants, les objectifs à atteindre en matière de couverture numérique du département et les moyens d'y parvenir à travers une véritable stratégie numérique territorialisée, dans l'optique notamment de mobiliser tous les acteurs concernés autour d'un projet partagé.

Actuellement, les SDTAN ont vocation, si l'on s'en rapporte aux termes de la loi, à couvrir un vaste spectre de problématiques numériques sur les territoires où ils s'appliquent. L'article L. 1425-2 du CGCT prévoit en effet qu'ils « recensent les infrastructures et réseaux de communications électroniques existants », s'agissant « prioritairement (des) réseaux à très haut débit fixe et mobile, y compris satellitaire, permettant d'assurer la couverture du territoire concerné ».

Cependant, cette formulation, résultant de la rédaction finalement retenue lors de l'adoption de la « loi Pintat », restreint le champ d'action des schémas au seul très haut débit. Relevant les « carences en débit » de nombreux usagers sur tout le territoire et la difficulté à accéder à des services en ligne exigeants en bande passante, ce texte se proposait en effet, pour y remédier, de « s'attacher à développer l'accès au très haut débit, pour de nouveaux besoins que les maxima (des zones mal desservies en haut débit) ne peuvent satisfaire ».

Or, la problématique numérique des territoires ruraux excède de beaucoup le seul très haut débit, ou plutôt débute bien en-dessous, avec le haut débit. Comme cela a été rappelé précédemment, ce dernier reste la solution d'accès à internet d'une très large majorité de Français, et ce pour une partie significative d'entre eux à des débits relativement faibles. Si la transition vers le très haut débit constitue un objectif à terme, il n'en reste pas moins que pour beaucoup d'entre eux, l'amélioration de leurs conditions d'accès passe d'abord par une « montée en débit ».

Il résulte de ceci que les SDTAN, qui ont vocation à embrasser l'ensemble des sujets numériques dans leur organisation territoriale, sont légitimes à s'étendre à la problématique du haut débit, et ceci dans ses deux dimensions :

fixe, tout d'abord. Parallèlement à l'existant et aux projets de déploiement en très haut débit, les SDTAN devraient cartographier pareillement les réseaux haut débit et les perspectives de montée en débit. Cette double information permettrait de poser clairement la discussion, pour chaque point du territoire, sur l'opportunité qu'il y a soit à monter en débit, soit à passer directement au très haut débit.

Trois cas de figure pourraient alors se présenter, que la Datar a posés en ces termes : soit le très haut débit est censé arriver rapidement, et les efforts de déploiement doivent se concentrer dessus ; soit il arrive dans un horizon de temps moyen, et il faut rechercher une montée en débit permettant de réutiliser les infrastructures déployées pour passer ultérieurement au très haut débit ; soit enfin le très haut débit n'est attendu que dans un horizon très lointain, et une solution de montée en débit peut être mise en oeuvre sans chercher nécessairement à la rendre réutilisable pour le très haut débit.

On le voit, ces arbitrages, qui dépendent bien sûr des circonstances locales, impliquent que les acteurs aient bien en tête à la fois le réseau haut débit existant et les projets de déploiement en très haut débit. C'est par la superposition de ces deux cartes, que les SDTAN seraient tout à fait bienvenus de réaliser, qu'il sera possible de faire apparaître les points de convergence ou de divergence des deux réseaux, et ainsi d'organiser aussi rationnellement que possible l'amélioration du premier ou la transition vers le second. Les SDTAN seraient alors le document idéal pour fixer, au vu des circonstances locales et en accord avec les parties concernées, la date de basculement de l'ensemble des réseaux du haut vers le très haut débit ;

mobile, dans un second temps. L'information des réseaux 2G et 3G au sein des SDTAN aurait un intérêt certain dans la perspective à la fois de la résorption des « zones blanches » persistantes et dans celle du passage au très haut débit.

L'achèvement du programme « zones blanches » passera en effet par le déploiement de pylônes d'émission supplémentaires. Pour que les communes, principales collectivités intéressées, soient en mesure d'entrer en négociation avec les opérateurs sur l'installation de tels pylônes, elles doivent être en mesure de connaître exactement la couverture mobile existante, mais également le réseau haut et très haut débit afin de prévoir les modes d'alimentation des sites d'émission.

Par ailleurs, le passage au très haut débit mobile se fera en grande partie par une réutilisation des sites d'émission 2G et 3G, dont les infrastructures actives devront être modifiées ; la connaissance du réseau local d'implantation de ces sites sera donc un élément d'importance pour permettre un bon déploiement du réseau 4G. Le rapport d'information de notre collègue Bruno Sido préconisait à cet égard de prévoir une « composante mobile » dans les SDTAN et votre rapporteur le rejoint pleinement. Il importe à ce titre que les schémas répertorient finement l'ensemble des points hauts d'émission du territoire concerné, afin d'optimiser l'architecture générale des réseaux mobiles.

On notera également la connexité des problématiques très haut débit fixe et mobile, qui militent pour que l'ensemble des informations relatives à chaque type de réseau soient précisément et effectivement renseignées sur les SDTAN : il est acquis en effet qu'il sera nécessaire de « tirer » de la fibre optique jusqu'aux pylônes d'émission 4G, qui requerront d'être alimentés avec de très grosses capacités pour pouvoir redistribuer un signal en très haut débit mobile. Dès lors, il importera d'organiser de façon optimale le passage de la fibre pour des applications, non pas seulement fixes, mais également mobiles.

2. En faire un support à la contractualisation entre Etat, collectivités et opérateurs

Sur la base des schémas, qui fixent les priorités sur un territoire donné, une négociation doit s'engager entre les différentes parties prenantes pour déterminer « qui fait quoi », à quel rythme et avec quels financements. Cette négociation doit déboucher sur une véritable contractualisation qui fasse des schémas le document de référence pour le déploiement des différents réseaux et donne à chaque acteur une « feuille de route » qu'il respectera. A défaut, il sera considéré comme n'ayant pas exécuté ses obligations contractuelles et susceptible à ce titre d'être contraint ou sanctionné.

Ainsi qu'il a été rappelé précédemment, les annonces des opérateurs en termes de déploiement du très haut débit se voient adresser pour principale critique de ne lier en rien leurs auteurs et d'apparaître comme des « professions de foi » excessivement optimistes visant à « paralyser » l'initiative des collectivités. Il en serait naturellement autrement si ces annonces n'étaient pas que des « déclarations d'intention » unilatérales, mais avaient véritablement valeur d'engagement auprès des collectivités et de l'État.

Or, les SDTAN semblent constituer l'instrument idéal pour formaliser et préciser les intentions des opérateurs. Aux termes de l'article L. 1425-2 du CGCT, ces schémas ont pour objet de « favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l'investissement privé ». L'enjeu majeur est donc aujourd'hui de « passer dans le marbre », au sein de ces schémas, les déclarations des opérateurs afin de lever les incertitudes de couverture affectant les collectivités et de leur permettre d'établir et de mettre en place leur stratégie de déploiement.

C'est une véritable contractualisation qui doit s'opérer sur la base des SDTAN entre les principaux acteurs concernés, collectivités et opérateurs, sous l'autorité de l'État par l'intermédiaire de ses représentants dans les régions et départements concernés. Pour ce faire, les schémas ne devront plus être de simples documents d'information de valeur indicative, mais de réels documents contractuels liant - à un degré restant encore à déterminer - les opérateurs par rapport à leurs engagements envers collectivités et État à un horizon compris entre 3 et 5 ans initialement, pouvant être porté ultérieurement à 10 ans.

Si cette contractualisation était décidée, elle impliquerait naturellement de prévoir une gamme de sanctions en cas d'inexécution partielle ou totale de leurs obligations par les opérateurs cocontractants. Retrait de subventions publiques, ouverture aux collectivités de la possibilité de reprendre l'initiative dans les zones que les opérateurs s'étaient engagés à couvrir... plusieurs mesures coercitives peuvent être imaginées pour contraindre les opérateurs à donner suite à leurs annonces et les sanctionner s'ils venaient à ne pas les respecter.

La mise en place d'un tel dispositif imposerait, par analogie avec le droit des contrats, de prévoir des voies de recours en cas d'inexécution par l'une des parties de ses obligations. A cet égard, et de la même façon que les SDTAN sont transmis par les collectivités les établissant à l'ARCEP préalablement à leur adoption ou leur révision, cette dernière pourrait être saisie pour arbitrage en cas de contestation sur la mise en oeuvre des engagements qu'il contient. Elle pourrait également, comme c'est le cas pour la téléphonie mobile, être dotée d'un pouvoir de sanction.


* 44 Proposition de loi n° 394 (2008-2009) relative à la lutte contre la fracture numérique présentée par M. Xavier Pintat.

* 45 Rapport n° 559 (2008-2009) de M. Bruno Retailleau, fait au nom de la commission de l'économie.

* 46 Rapport n° 2012 (13ème législature) de Mme Laure de la Raudière fait au nom de la commission des affaires économiques.