Allez au contenu, Allez à la navigation



Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )

N° 300

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 janvier 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur les contrôles de l'État sur les collectivités territoriales,

Par M. Jacques MÉZARD,

Sénateur.

Cette délégation est composée de : Mme Jacqueline Gourault, présidente ; M. Claude Belot, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard.

INTRODUCTION

En posant le principe de leur libre administration, la décentralisation a placé les collectivités territoriales au coeur de l'action publique. Elles détiennent désormais des responsabilités considérables, qui touchent tous les domaines de la vie quotidienne : l'action sociale, l'éducation, la formation, l'urbanisme, le développement économique... Elles assument à elles seules plus de 70 % de l'investissement public.

Cette notion de libre administration des collectivités territoriales, qui fait partie de leur définition même, implique une disparition effective de la tutelle de l'Etat et son remplacement par d'autres types de contrôles.

En effet, la libre administration des collectivités territoriales ne peut se concevoir que dans le respect des lois et règlements de la République « une et indivisible ». Il en ressort l'impérieuse nécessité pour l'Etat de disposer de moyens de contrôle performants sur l'ensemble du territoire quelle que soit la taille de la collectivité, la performance n'ayant pas de relation directe avec le nombre de contrôles mais avec la capacité de pouvoir intervenir avec efficacité pour éviter la mise en application de délibérations ou d'actes contraires à la loi.

Ces contrôles de l'Etat sur les collectivités1(*) concernent essentiellement leurs actes, par le biais des contrôles de légalité et budgétaire2(*) et de l'examen de la gestion. Ils peuvent également concerner leurs élus, à travers des mesures de suspension ou de révocation de ces derniers ou de dissolution d'un organe délibérant. Un pouvoir de substitution a également été maintenu aux préfets en cas de carence de nature à compromettre les intérêts généraux de la collectivité. Le caractère exceptionnel de ces deux derniers types de contrôle a néanmoins conduit la délégation à se concentrer sur les contrôles de l'Etat sur les actes des collectivités territoriales.

Ils sont assurés en tout ou partie à l'initiative du préfet, ce qui explique leur qualification de « contrôles de l'Etat », même si les juridictions administratives en sont parfois les acteurs principaux. Cette caractéristique rend leur exercice compatible avec le principe de libre administration des collectivités.

Le préfet ne dispose en effet d'aucun pouvoir de réformation des actes qu'il juge illégaux dans le cadre du contrôle de légalité. Si une collectivité ne souhaite pas modifier ou retirer un acte qui lui aurait été signalé, le préfet n'a d'autre pouvoir que de saisir le juge administratif afin que le désaccord soit réglé dans ce cadre. En matière budgétaire, dans les cas exceptionnels où le préfet doit régler lui-même le budget de la collectivité, il ne peut s'écarter des avis de la chambre régionale ou territoriale des comptes qu'à condition de motiver son choix. Enfin, dans le cadre de l'examen de la gestion, le préfet ne dispose que d'une possibilité de proposition d'examen d'une entité, depuis la loi du 6 février 1992. C'est la chambre régionale ou territoriale des comptes qui mène la procédure et la conclut par un rapport d'observations de nature administrative.

Nécessaires du point de vue du droit, ces contrôles apparaissent aussi comme un soutien à l'action des collectivités territoriales. Ils constituent un facteur de sécurisation juridique de leurs actes, et leur permettent de bénéficier d'une expertise publique, atout non négligeable à l'heure d'une inflation normative aiguë.

Ainsi, le caractère indispensable de ces contrôles n'a jamais été remis en cause. Leurs modalités pratiques font néanmoins l'objet d'interrogations continues depuis leur instauration en 1982.

Le rapport Oudin de 1998, « Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale3(*) », dresse une analyse approfondie des contrôles financiers, dont certaines recommandations ont pu être prises en compte depuis, notamment lors de l'adoption de la loi de 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes. Ce fut la dernière grande réforme de l'examen de la gestion.

Le contrôle de légalité a été abordé de manière récurrente, que ce soit dans le rapport du Conseil d'Etat de 1993, « Décentralisation et ordre juridique », le rapport Mercier de 2000, « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité4(*) », les rapports de l'Inspection générale de l'Administration de 2003 et 2007, ou plus récemment encore les rapports sur la révision générale des politiques publiques (RGPP) de nos collègues Michèle André5(*) et Dominique de Legge6(*). Si le contrôle de légalité est réformé de manière continue, les critiques demeurent, en particulier au sujet de son manque d'efficacité et d'homogénéité.

L'actualité de certaines remarques de ces rapports est patente. Il a néanmoins semblé nécessaire à votre délégation de dresser un bilan global de la mise en oeuvre de ces contrôles et d'analyser leurs difficultés à la lumière de l'évolution considérable du contexte dans lequel ils interviennent, trente ans après leur instauration concomitante à la décentralisation.

L'environnement dans lequel agissent les collectivités a changé : entre la logorrhée normative qui encadre leur action, sa pénalisation croissante, et une contrainte budgétaire qui n'a jamais été aussi forte, l'étau se resserre, alors même que les responsabilités des collectivités n'ont jamais été aussi grandes.

Afin de répondre à ces enjeux, les compétences de leurs administrations et de leurs élus n'ont cessé de croître, comme l'a observé notre collègue Edmond Hervé à l'occasion de son bilan de la décentralisation7(*). Leurs services juridiques et financiers ont été étoffés, et les analyses de ces derniers sont régulièrement complétées par des expertises extérieures, privées notamment. La régularité des actes des collectivités ainsi que leurs performances en matière de gestion en ont été considérablement accrues, ce qui est reconnu et salué de manière unanime par l'ensemble des acteurs.

En revanche, l'Etat n'a pas suffisamment réagi à ces deux évolutions. Le contrôle de légalité est devenu une véritable passoire, et des interrogations commencent à voir le jour au sujet de l'efficacité du contrôle budgétaire. Quant à l'examen de la gestion des chambres régionales et territoriales des comptes, s'il est désormais assez bien accepté des élus en général, il semble mal calibré par rapport à son objectif qui est de constituer un instrument d'aide à la gestion des collectivités.

Il est dès lors impératif de rénover les modalités d'exercice de ces contrôles, afin de renforcer leur efficacité et de conforter leur rôle de soutien à l'action des collectivités territoriales.

En premier lieu, leur qualité doit être élevée. L'environnement juridique complexe dans lequel évoluent les collectivités doit être parfaitement maîtrisé par les autorités en charge des contrôles, non seulement pour qu'elles remplissent effectivement leur mission constitutionnelle, mais aussi pour que ces contrôles constituent toujours une « plus-value » aux yeux des collectivités, dont l'expertise a pu être considérablement renforcée. Le besoin d'une expertise de l'Etat reste en effet fort, même pour les plus grandes collectivités, et a fortiori pour les plus petites d'entre elles.

Ensuite, une adaptation de leur contenu et de leurs procédures est nécessaire, afin que les préoccupations des collectivités soient prises en compte. A défaut, ils seront réduits à constituer une entrave de plus à leur action, et ne rempliront plus leur rôle de soutien.

De manière générale, un Etat-partenaire doit remplacer l'Etat-censeur : le contrôle pointilleux doit laisser place à un contrôle sur les grands enjeux de l'action des collectivités, qui les soutienne effectivement dans la réalisation d'actions complexes et innovantes, dans le respect de la loi. Cela suppose de bonnes relations entre l'Etat et les collectivités.

Prendre acte de la décentralisation suppose ainsi de rénover les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales, afin qu'ils continuent de répondre aux missions qui leur ont été initialement confiées, dans un contexte qui a sensiblement changé.

Le présent rapport expose les propositions de votre délégation à ce sujet.

I. DES CONTRÔLES INDISPENSABLES DANS LEUR PRINCIPE...

L'existence de contrôles administratifs de l'Etat sur les collectivités territoriales et leurs groupements ne saurait être remise en cause dans son principe : qu'il s'agisse des contrôles de légalité et des actes budgétaires ou de l'examen de la gestion, ils permettent à l'Etat de garantir une application homogène du droit national sur le territoire et d'accompagner les collectivités dans leur action, dans un environnement juridique sans cesse plus complexe et mouvant.

A. DES CONTRÔLES CONSUBSTANTIELS AU PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION

1. La nécessaire défense de l'égalité devant la loi et de l'unité de l'Etat...
a) Une exigence renforcée...
(1) Une exigence constitutionnelle...

L'exigence d'un contrôle de l'Etat sur les collectivités est inscrite dans notre Constitution, dont l'article 72 dispose que « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.8(*) »

Elle vise à garantir le caractère unitaire de notre République, en favorisant une application homogène sur l'ensemble du territoire du droit élaboré au niveau national. Elle permet également de défendre l'égalité des citoyens devant la loi.

(2) ...renforcée par le processus de décentralisation...

La loi du 2 mars 1982, par laquelle a été supprimée la tutelle du représentant de l'Etat sur les collectivités territoriales, lui a donc substitué un contrôle de légalité a posteriori de leurs actes. Dans les domaines où la loi le prévoit, l'entrée en vigueur de ces derniers est conditionnée par leur transmission au préfet, auquel il appartient de repérer les éventuelles irrégularités et de faire procéder à leur rectification, par la voie non contentieuse ou par la voie d'un déféré devant le tribunal administratif.

La décision du Conseil constitutionnel n° 82-137 du 25 février 1982 a rappelé l'importance du respect de ce dispositif, en sanctionnant une disposition législative qui prévoyait l'entrée en vigueur de l'ensemble des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité avant même leur transmission en préfecture, qui aurait eu pour effet de priver le préfet, même temporairement, de cette prérogative constitutionnelle.

Ce contrôle de légalité entendu strictement a été assorti d'une procédure spécifique de contrôle de la légalité des actes budgétaires, compte tenu des conséquences pouvant résulter d'un non-respect des règles budgétaires s'appliquant aux collectivités. Lorsque des irrégularités sont repérées dans ce domaine, le préfet peut obtenir leur rectification en les signalant à la collectivité, ou procéder à une saisine de la chambre régionale ou territoriale des comptes (CRTC) pour avis. Il peut ensuite avoir à prendre les mesures rendues nécessaires par les circonstances, en cas d'ajustement insuffisant de la part de la collectivité.

L'instauration des contrôles de légalité et budgétaire a répondu au souci d'assurer une application effective et homogène du droit en vigueur par les différentes collectivités au moment où elles prenaient leur envol, et de respecter ainsi les principes constitutionnels de l'unicité et de l'indivisibilité du territoire et de l'égalité devant la loi, que garantit l'article premier de la Constitution.

Ces exigences restent parfaitement d'actualité aujourd'hui. Elles sont même d'autant plus nécessaires que le processus de décentralisation engagé par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, et complété par les différents transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales, a considérablement accru leur autonomie et leur rôle dans l'action publique. Leurs responsabilités ont été étendues, ce qui s'est traduit par une multiplication de leurs interventions et une augmentation de leur budget. Dans ce cadre, comme l'a rappelé le professeur Pascal Combeau à l'occasion d'un colloque sur ce thème, les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales sont censés constituer le « dernier rempart de protection et d'identification de l'Etat unitaire9(*) ».

L'examen de la gestion instauré par la même loi de 1982, sans constituer en lui-même une exigence constitutionnelle, répond en partie aux mêmes objectifs d'unicité du territoire et d'égalité devant la loi, dans la mesure où il vise à promouvoir des règles de gestion homogènes sur l'ensemble du territoire et à garantir la régularité des actes de gestion. La loi du 21 décembre 2001 précitée a en effet précisé que ce contrôle porte sur « la régularité des actes de gestion, l'économie des moyens mis en oeuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant10(*) ». Menées à l'initiative des CRTC, elles se concluent par des rapports d'observations de nature administrative.

(3) ...comme par l'implication de la France au sein de l'Union Européenne

Outre une application effective et homogène du droit national sur l'ensemble du territoire, les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales contribuent à la nécessaire application des normes juridiques et budgétaires issues du droit de l'Union européenne par les collectivités. Ce contrôle est d'autant plus important que l'Etat est responsable devant l'Union, et notamment pécuniairement, de la gestion de l'ensemble des administrations publiques, collectivités territoriales comprises.

b) ... qui n'est pas synonyme de défiance
(1) Le nouveau contexte de la gestion publique locale : un contrôle de légalité devenu obsolète ?

Que l'affirmation de la nécessité d'un maintien des contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales ne soit pas mal interprétée : loin de traduire une quelconque défiance envers les collectivités territoriales, ou un quelconque doute sur leurs capacités de gestion, elle répond à l'impératif d'une préservation de l'égalité entre les territoires, dans un environnement juridique de plus en plus difficile à appréhender.

La montée en puissance des compétences des collectivités a en effet été saluée par l'ensemble des personnes auditionnées à l'occasion de ce rapport. Cette unanimité implique d'en finir avec l'« ère du soupçon » à l'égard des élus locaux et de leurs collaborateurs. N'ayant aucun intérêt à prendre des risques juridiques, les collectivités territoriales et leurs groupements ont étoffé leurs services juridiques, multiplié les procédures de contrôle interne, et n'hésitent pas aujourd'hui à faire appel à des expertises extérieures dans un objectif de sécurisation juridique de leurs actes et d'amélioration de leur gestion.

Si l'on ne peut que se réjouir de ce phénomène, force est de constater que toutes les collectivités ne sont pas armées de la même manière pour exercer leurs compétences, comme l'a fort justement rappelé notre collègue Pierre Jarlier en délégation. Les plus petites d'entre elles, pour des raisons évidentes de moyens, ont toujours des difficultés considérables d'appréhension du droit et de son évolution continue. Dans ce cadre, contrôles de légalité et budgétaire doivent permettre de rectifier des illégalités résultant bien plus souvent d'une méconnaissance du droit que de tentatives délibérées de contournement de ce dernier. Ce risque d'irrégularité concerne même les plus grandes collectivités, lorsqu'il existe des ambiguïtés sur l'interprétation de nouveaux textes, et leurs élus peuvent ressentir un besoin similaire d'expertise, complémentaire de celle de leurs services ou de prestataires privés. Votre rapporteur a ainsi été frappé par la récurrence de la demande de contrôles efficaces exprimée par les collectivités elles-mêmes au cours des différentes auditions.

En outre, si elles sont heureusement rares, les tentatives de contournement du droit existent, et un dispositif doit permettre de les repérer. Tout comme l'Etat, les collectivités territoriales doivent pouvoir faire l'objet de contrôles qui ne sauraient se limiter au contrôle exercé par les citoyens.

(2) Les limites d'une régulation qui se réduirait au contrôle politique et aux procédures juridictionnelles individuelles

En premier lieu, le contrôle politique exercé par l'électorat ne saurait se substituer à un contrôle spécifique garantissant le respect de la loi.

L'étude de droit comparé annexée à la fin de ce rapport corrobore ce constat : dans les Etats fédéraux comme dans les Etats unitaires, il subsiste une forme de contrôle de l'Etat sur les entités équivalentes de nos collectivités comme sur les Etats fédérés, plus ou moins circonscrite.

Ensuite, les initiatives juridictionnelles menées par des particuliers répondent à des logiques propres, souvent différentes des considérations d'intérêt général censées régir l'action du préfet dans le cadre du contrôle de légalité. La totalité du champ dans lequel des illégalités peuvent être repérées n'est ainsi pas couverte par les recours en excès de pouvoir. En matière d'urbanisme par exemple, le préfet doit porter une attention particulière au respect de certaines exigences liées à des considérations de sécurité ou de santé publique (risques d'inondation, d'incendie...), ces illégalités étant rarement soulevées par les particuliers, ou dans le cadre de stratégies qui répondent en priorité à d'autres fins que le respect de la loi en tant que tel.

L'action du préfet peut également s'avérer nécessaire lorsque les personnes qui auraient un intérêt à agir ne contestent pas l'acte estimé illégal devant le juge, par méconnaissance de leurs droits ou par peur d'être lésées par une telle initiative, comme les employés d'une collectivité ou des concurrents évincés dans le cadre d'un marché public.

Enfin, les travers d'une judiciarisation excessive de la vie publique locale sont connus : coûts importants, perte de temps, moindre réactivité compte tenu des délais de jugements actuels de la justice administrative, risque de multiplication des recours abusifs...

(3) Une mission d'intérêt général qui doit être assurée par l'Etat

La conviction de votre rapporteur est donc qu'il revient à l'Etat de maintenir l'égalité dans les territoires. La décentralisation ne remet évidemment pas en cause - et ne saurait le remettre - le caractère d'Etat unitaire de notre République, ni l'égalité de tous les citoyens devant la loi.

Ce fondement constitutionnel explique les prérogatives dont dispose l'Etat en matière de contrôle.

Les moyens juridiques mis à disposition du préfet dans le cadre
du contrôle de légalité

Le préfet dispose d'un certain nombre d'informations que les citoyens n'ont pas, ou difficilement, dans la mesure où un certain nombre d'actes des collectivités territoriales, dont le champ est déterminé par la loi, ne peuvent entrer en vigueur qu'après lui avoir été transmis. Il garde néanmoins la possibilité de contrôler les autres actes.

Il a toujours un intérêt à agir. Il peut par exemple déférer un contrat devant le tribunal administratif alors que le recours pour excès de pouvoir est limité pour les particuliers aux seuls signataires de ce dernier ou aux concurrents évincés11(*).

Le recours aux procédures d'urgence lui est facilité. Il peut, par exemple, assortir son déféré devant le tribunal administratif d'une demande de suspension de l'acte, accordée dès lors que « l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué12(*) », alors qu'une condition supplémentaire d'urgence est requise pour les actions menées à titre individuel13(*). En matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public, « la demande de suspension [...] formulée par le représentant de l'Etat dans les dix jours à compter de la réception de l'acte entraîne la suspension de celui-ci14(*) » de manière automatique.

Enfin, en pratique, le préfet peut obtenir la modification d'un acte bien plus rapidement qu'un individu par la voie du dialogue avec la collectivité, et compte tenu de la menace du déféré. La mise à sa disposition d'équipes formées qui s'occupent spécifiquement du contrôle de légalité garantit en effet le sérieux de ses demandes, et donc la probabilité d'un gain de cause en cas de déféré préfectoral, tandis que le citoyen ne dispose pas de la même autorité lorsqu'il recourt à une procédure non contentieuse.

Dans le cadre du contrôle des actes budgétaires, le préfet dispose, en outre, de la possibilité de régler lui-même le budget, à la fin de la procédure, dans le cas où ses recommandations ne seraient pas suivies d'effet.

Enfin, les pouvoirs d'investigation des CRTC dans le cadre de l'examen de la gestion sont les mêmes que ceux dont elles disposent lorsqu'elles procèdent au contrôle juridictionnel des comptables publics.


* 1 Et leurs groupements.

* 2 Bien que le contrôle budgétaire constitue une forme particulière de contrôle de légalité, ses spécificités ont conduit votre rapporteur à les distinguer dans le cadre de ce rapport.

* 3 « Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale », rapport d'information n° 520 de M. Jacques Oudin (Sénat, 1997-1998).

* 4 « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité », rapport d'information n° 447 de M. Michel Mercier (Sénat, 1999-2000).

* 5 « La RGPP dans les préfectures : pour la délivrance des titres, la qualité du service public est-elle en péril ? », Rapport d'information n° 35 de Mme Michèle André (Sénat, 2010-2011).

* 6 « La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires », Rapport d'information n° 566 de M. Dominique de Legge (Sénat, 2010-2011).

* 7 « Trente ans de décentralisation : contribution à un bilan », rapport d'information n°679 de M. Edmond Hervé (Sénat, 2010-2011).

* 8 Il s'agit là de la rédaction issue de la révision constitutionnelle de 2003, auparavant formulée ainsi : « Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

* 9 Pascal Combeau (dir.), Les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales aujourd'hui, 2007, p. 1.

* 10 Définition intégrée à l'article L. 211-8 du code des juridictions financières (CJF).

* 11 Sauf en ce qui concerne les actes détachables du contrat.

* 12 Article L554-1 du code de justice administrative (CJA).

* 13 Article L521-1 du CJA.

* 14 Article L554-2 du CJA.