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Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )
3. Vers la disparition de facto du contrôle de légalité ?

L'impression générale est toujours celle d'« un profond décalage entre l'importance objective de ce contrôle dans la théorie de la décentralisation et la place secondaire qu'on lui accorde aujourd'hui72(*). » En témoigne par exemple la réduction de la fréquence de l'obligation faite au Gouvernement d'informer le Parlement sur cette activité73(*).

S'il convient de ne pas généraliser les insuffisances repérées ici ou là, leur récurrence suscite de sérieux doutes quant à l'effectivité du contrôle de légalité.

a) Un contrôle de légalité réduit à peau de chagrin 
(1) Un recul quantitatif
(a) Une réduction plus rapide du nombre d'interventions préfectorales que du nombre d'actes transmis

L'analyse des chiffres fournis par la DGCL est sans appel :

Evolution annuelle du nombre d'actes transmis, du nombre d'observations, du taux d'observations, du nombre de déférés et du taux de déférés

Année

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Nombre d'actes transmis

7 329 272

7 736 756

7 871 379

7 734 832

7 735 473

8 311 681

Nombre d'observations

175 933

173 875

112 114

96 041

95 947

99 370

Taux d'observations (% du nombre total d'actes)

2,40 %

2,25 %

1,42 %

1,24 %

1,24 %

1,20 %

Nombre de déférés

1 868

1 713

1 652

1 264

1 605

1 424

Taux de déférés (% du nombre total d'actes)

0,025 %

0,022 %

0,021 %

0,016 %

0,021 %

0,017 %

             

Année

2005

2006

2007

2008

2009

 

Nombre d'actes transmis

6 517 802

6 347 752

5 892 730

6 551 199

5 567 609

 

Nombre d'observations

80 319

81 803

64 069

85 180

46 498

 

Taux d'observations

(% du nombre total d'actes)

1,23 %

1,29 %

1,09 %

1,30 %

0,84 %

 

Nombre de déférés

1 236

1 411

1363

1373

1 034

 

Taux de déférés (% du nombre total d'actes)

0,019 %

0,022 %

0,023 %

0,021 %

0,019 %

 

Source : Synthèse de tableaux du ministère de l'Intérieur issu du rapport de la DGCL.

Alors que le nombre d'actes transmis a été sensiblement réduit, ce qui aurait pu permettre un renforcement du contrôle sur les actes restants, réputés plus difficilement analysables (les marchés publics par exemple), le nombre d'observations et de déférés a également diminué, atteignant des proportions encore plus faibles que par le passé : moins de 1 % des actes transmis au titre du contrôle de légalité font aujourd'hui l'objet d'observations (0,84 %), et seuls 0,019 % d'entre eux font l'objet d'un déféré, pour un taux de contrôle que la DGCL évalue à 52,74 % pour 200974(*).

Si l'on compare la moyenne des années 1999, 2000 et 2001, par rapport à la moyenne des années 2007, 2008 et 2009, le nombre d'actes transmis a été réduit de plus de 20 % alors que le nombre d'observations a été réduit de près de 60 % et le nombre de déférés de près de 30 %.

Le taux de déférés par rapport au nombre d'actes reçus a diminué moins vite que le taux d'observations. Ceci explique que la proportion de déférés par rapport aux observations augmente : si le nombre d'observations diminue, celles-ci sont davantage que par le passé suivies d'une procédure contentieuse :

Evolution annuelle des taux de déférés par rapport aux observations

Année

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Nombre d'observations

175 933

173 875

112 114

96 041

95 947

99 370

Nombre de déférés

1 868

1 713

1 652

1 264

1 605

1 424

Taux %

1,06 %

0,99 %

1,47 %

1,32 %

1,67 %

1,43 %

             

Année

2005

2006

2007

2008

2009

Nombre d'observations

80 139

81 803

64 069

85 180

46 498

Nombre de déférés

1 236

1 411

1 363

1 373

1 034

Taux %

1,54 %

1,72 %

2,13 %

1,61 %

2,22 %

Source : DGCL.

Comme l'explique la DGCL, les observations « qui demeurent semblent concerner davantage des affaires complexes ou conflictuelles, possible résultante d'un contrôle plus centré sur des domaines d'enjeux75(*) ».

Néanmoins, et comme l'a opportunément fait remarquer notre collègue Anne-Marie Escoffier en délégation, la faiblesse du nombre de déférés laisse perplexe, compte tenu du taux relativement faible d'actes retirés ou réformés après intervention de la préfecture. Ce taux s'élève à 53,7 % pour les contrôles de légalité et budgétaire en 2010, mais il est encore plus faible si l'on considère seulement le contrôle de légalité76(*). L'ensemble des interventions de la préfecture ne vise certes pas nécessairement le retrait ou la réformation des actes considérés, certaines irrégularités mineures pouvant être relevées dans une perspective pédagogique. Il arrive également que les services préfectoraux reviennent sur leur appréciation initiale d'illégalité compte tenu des explications fournies par la collectivité. En revanche, il semble difficile de concevoir que ces cas soient généralisés. Il est donc possible de conclure que nombre d'actes présumés illégaux par les préfectures et inchangés par les collectivités échappent au contrôle du juge, compte tenu du pouvoir discrétionnaire du préfet en matière de déféré.

Ce ralentissement global d'activité des préfectures pourrait certes s'expliquer par la diminution du nombre d'illégalités commises par les collectivités, due à l'allègement de certaines procédures ainsi qu'à l'amélioration globale de leurs performances. Un renforcement de la mission de conseil assurée en amont par les préfectures est également parfois invoqué, de même que le recentrage du contrôle sur des actes réputés plus complexes à analyser. Il y a sans conteste du vrai dans une telle approche, optimiste, ne serait-ce que parce qu'il ne fait guère de doute que, globalement, la qualification des personnels des collectivités territoriales s'est hissée à un niveau de grande qualité. Néanmoins, il est difficile de ne pas y voir aussi la traduction d'un recul effectif du contrôle de légalité, qui a été perçu par l'ensemble des acteurs concernés.

(b) Les limites de la politique de définition de priorités 

L'examen des indicateurs du rapport annuel de performance (RAP) de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat» pour l'année 2010, tels que le taux de contrôle des actes prioritaires77(*), confirme cette analyse.

Malgré l'objectif de contrôle de 100 % pour les actes prioritaires, les taux de contrôle renseignés par les préfectures ont diminué ces dernières années, de 94 % en 2008 à 91 % en 2010. Cette diminution peut certes s'expliquer en partie par les bouleversements entraînés par la récente centralisation du contrôle en préfecture, mais il apparaît nécessaire de mettre un frein à ce mouvement général de recul du contrôle de légalité.

Indicateur 3.1 : Taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture78(*)

 

2008

2009

2010

Cible 2010

Taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture (contrôle de légalité)

94 %

93 %

91 %

100 %

Source : RAP pour 2010, Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Cet indice agrégé cache en outre de fortes disparités entre les territoires : si deux tiers des préfectures ont effectivement leur taux de contrôle des actes prioritaires compris entre 90 % et 100 %, cinq d'entre elles ont un taux inférieur à 70 %. S'il s'agit certes de chiffres dont l'interprétation ne saurait être exagérée, force est de constater que nombre de personnes entendues par votre rapporteur ont témoigné de disparités importantes entre les territoires.

Cette diminution est d'autant plus regrettable que le nombre d'actes prioritaires a également baissé, ce qui aurait pu laisser présager une amélioration de la performance des préfectures sur les actes demeurant prioritaires. Le champ des actes prioritaires a en effet été ajusté au fil du temps. D'après le rapport annuel de performance (RAP) pour 2009, si « en 2008, les préfectures estimaient devoir contrôler 1,7 million d'actes prioritaires, ce chiffre s'élève à 1,3 million en 200979(*) ». Ce constat pose la question de savoir si l'élaboration d'une stratégie de contrôle prioritaire n'est pas effectivement « une manière pudique de dire que l'autorité chargée du contrôle essaie de gérer au mieux un contrôle qu'elle est dans l'incapacité d'assurer véritablement80(*) », comme l'a suggéré le professeur Jean-Marie Pontier.

Les données fournies dans le rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle des actes des collectivités territoriales ne permettent pas de mesurer précisément la mise en oeuvre effective de chacune des priorités fixées au niveau national, dans la mesure où les matières retenues pour l'analyse de la répartition des observations par matière ne coïncident pas parfaitement avec les priorités définies au niveau national :

Evolution de la répartition des actes transmis en 2007, 2008 et 2009

Actes transmis

Nombre d'actes transmis en 2007

% du total des actes transmis en 2007

Nombre d'actes transmis en 2008

% du total des actes transmis en 2008

Nombre d'actes transmis en 2009

% du total des actes transmis en 2009

Décisions de police

329 324

5,59 %

246 731

3,77 %

199 257

3,58 %

Commande publique

680 748

11,55 %

660 030

10,07 %

645 371

11,59 %

Fonction publique territoriale

1 553 370

26,36 %

1 424 629

21,75 %

1 284 321

23,07 %

Urbanisme

987 729

16,76 %

1 246 683

19,03 %

1 102 932

19,81 %

Autres actes

2 341 559

39,74 %

2 973 126

45,38 %

2 335 728

41,95 %

TOTAL

5 892 730

100 %

6 551 199

100 %

5 567 609

100 %

Source : DGCL.

Evolution de la répartition des observations en 2007, 2008 et 2009

Observations

par matières

Nombre d'observations en 2007

% du total des observations en 2007

Nombre d'observations en 2008

% du total des observations en 2008

Nombre d'observations en 2009

Pourcentage du total des observations en 2009

Décisions de police

2 400

3,75 %

1 660

1,95 %

987

2,12 %

Commande publique

14 687

22,92 %

16 847

19,78 %

11 929

25,65 %

Fonction publique territoriale

12 092

18,87 %

9 942

11,67 %

8 264

17,77 %

Urbanisme

15 035

23,47 %

14 949

17,55 %

10 140

21,81 %

Autres actes

19 855

30,99 %

41 782

49,05 %

15 178

32,64 %

TOTAL

64 069

100 %

85 180

100 %

46 498

100 %

Source : DGCL.

La priorité donnée à la commande publique apparaît précisément dans les chiffres disponibles, puisque les actes pris dans ce domaine ont respectivement fait l'objet de 22,9 % , 19,8 % et 25,7 % des observations émises par les préfectures dans le cadre du contrôle de légalité en 2007, 2008 et 2009, alors qu'ils représentaient seulement 11,6 %, 10,1 % et 11,6 % des actes transmis.

Les actes d'urbanisme ont respectivement fait l'objet de 23,5 %, 17,6 % et 21,8 % des observations émises par les préfectures dans le cadre du contrôle de légalité en 2007, 2008 et 2009, alors qu'ils représentaient respectivement 16,8 %, 19 % et 19,8 % des actes transmis.

D'après le rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités territoriales, les actes prioritaires représentaient en 2009 24,1 % des actes transmis, et 42,5 % des actes contrôlés au titre du contrôle de légalité81(*). La politique de définition d'actes prioritaires ne s'accompagne donc pas d'un désintérêt pour les autres actes, qui représentent toujours plus de la moitié des actes faisant l'objet d'un contrôle.

(2) ...mais aussi qualitatif

Le recul quantitatif du contrôle de légalité aurait pu être compensé par une amélioration qualitative de ce dernier. Or, la teneur dominante des témoignages recueillis à l'occasion de ce rapport tend à prouver le contraire. Lorsqu'un contrôle effectif existe, il est souvent anecdotique, voire même contreproductif.

(a) Des contrôles anecdotiques

Les irrégularités graves effectuées par des collectivités qu'annulent les tribunaux administratifs leur sont souvent présentées par des particuliers dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, et non par le préfet, même dans les domaines prioritaires du contrôle de légalité. Dans de tels cas, des manquements importants au droit sont donc passés entre les mailles du contrôle de légalité, leur repérage ayant échappé aux services préfectoraux.

Les interventions des préfectures concernent souvent des irrégularités mineures, certes facilement repérables, mais dont les conséquences sont relativement insignifiantes. Elles sont souvent le fait de petites collectivités, qui ne disposent pas des mêmes moyens juridiques que leurs homologues de moyenne ou grande taille. Si le signalement de ces irrégularités peut se justifier au stade non contentieux, afin d'éviter toute annulation de l'acte à l'initiative d'un tiers et dans une visée pédagogique, il semble quelque peu disproportionné qu'elles donnent lieu à des déférés devant la justice administrative. Or, l'analyse des sujets de déférés montre que cette pratique n'est pas rare. Il en résulte le sentiment d'un certain « acharnement sur les petites collectivités ».

Le contrôle de légalité apparaît ainsi comme un contrôle pointilleux, qui ne répond pas aux enjeux posés par la décentralisation. Comme le résume le rapport de la mission commune d'information sur la RGPP rendu sous la présidence de notre collègue François Patriat et rédigé par Dominique de Legge :

« Le spectre d'un Etat contrôleur résulte vraisemblablement plus de sa production normative que du mode d'exercice du contrôle de légalité.

Le contrôle des actes est destiné à assurer le respect de la loi. Il ne s'agit pas d'exercer une surveillance tatillonne des collectivités locales à seule fin de leur rappeler l'existence « écrasante » d'un Etat régalien. Chacun y a intérêt, le pouvoir central comme les entités décentralisées.

Mais celles-ci redoutent un contrôle excessif -dans un environnement législatif, réglementaire et technique, continûment plus complexe- qui paralyserait les initiatives locales. Elles le subissent dans certains secteurs particulièrement réglementés comme celui de l'environnement au moment, paradoxalement, où l'expertise de l'Etat s'affaiblit par le jeu des mesures RGPP : « celui-ci paraît se faire plus tatillon dans le contrôle de règlements toujours plus nombreux », observe l'assemblée des communautés de France.

Les collectivités, confrontées à une accumulation de réformes [...] qu'elles ne maîtrisent pas, sont contradictoirement confrontées au retrait, sur le territoire, d'un Etat moins présent et moins protecteur. L'Etat semble vouloir compenser la logique de la décentralisation qui l'évince de certaines compétences, par une surveillance pointilleuse du respect, par les collectivités, des normes toujours plus nombreuses, complexes et coûteuses qu'il édicte. »

Dans ce cadre, le taux de succès de 80 % des déférés préfectoraux ne semble devoir faire l'objet d'aucune satisfaction particulière. Derrière le nombre déjà faible de déférés, se trouvent en fait des « séries » de contentieux similaires, résultant par exemple de la méconnaissance d'une norme par certaines collectivités ou d'une opposition délibérée à cette dernière. Le reste des interventions préfectorales ne semble répondre, d'après les témoignages recueillis, à aucune logique particulière, malgré la politique de définition de priorités.

Les déférés préfectoraux transmis au tribunal administratif de Poitiers

depuis cinq ans

Les 80 déférés transmis depuis le 1er janvier 2007 ont concerné en majorité des petites communes :

Répartition des déférés par entité concernée

 

Communes

Région

Département

Regroupements

Nombre de déférés

68

3

1

8

Les déférés concernant les communes étant répartis de la manière suivante :

Nombre d'habitants

0-1 000 hab.

1 000-3 000 hab.

3 000-8 000 hab.

>15 000 hab.

Nombre de déférés

21

22

11

14

23 d'entre eux ont été accompagnés d'un référé-suspension.

Derrière ces chiffres se cachent des « séries » de déférés portant sur des thèmes récurrents, tel que le service minimum d'accueil dans les écoles (ayant donné lieu à 16 déférés) ou les consultations sur l'avenir du service public postal (11 déférés).

En outre, une certaine hétérogénéité continue de caractériser le contrôle de légalité, qu'elle concerne la décision de déférer ou l'interprétation même de certaines règles de droit.

Ce constat doit néanmoins être nuancé : il ne semble pas généralisé et certaines collectivités reconnaissent que les actes qu'elles prennent dans les domaines prioritaires font l'objet d'une vigilance particulière des préfectures. Mais la rareté de ces témoignages et l'hétérogénéité des situations rencontrées incitent à une prise de conscience du problème et à la recherche de solutions rapides.

(b) Une maîtrise insuffisante de la procédure contentieuse

Outre cette moindre capacité de repérage des illégalités des collectivités territoriales, les services préfectoraux souffrent également d'une maîtrise imparfaite de la procédure contentieuse, qui nuit à l'efficacité de leur contrôle.

Certaines erreurs rapportées lors des auditions témoignent du recul général de la compétence de l'Etat. Ont ainsi été évoqués des déférés déclarés irrecevables pour recours tardif, absence de notification préalable dans les cas où elle est prévue82(*), ou incompétence des signataires. En outre, la jurisprudence administrative intéressant leurs sujets n'est pas toujours bien connue des services déconcentrés, faute de communication au sein des administrations. Il arrive ainsi que certains services ne connaissent pas l'issue de procédures dont ils sont pourtant à l'origine, ce qui les empêche d'en tirer les leçons !

Le sentiment qui prévaut est dès lors celui d'une absence de rigueur, voire d'une absence de volonté réelle d'obtenir gain de cause, comme si les services déféraient certains actes pour se couvrir d'un éventuel engagement de leur responsabilité, ou considéraient le déféré comme une simple menace suffisant à obtenir le retrait d'un acte illégal. Il arrive ainsi qu'à l'occasion d'un déféré, les services en charge des contrôles ne soulèvent pas les moyens de nature à favoriser son succès, alors même qu'ils existent.

Il ne s'agit pas ici de mettre en cause la qualité des personnels chargés des contrôles de légalité et budgétaire, qui ne sauraient être tenus responsables de l'insuffisance des moyens consacrés à ces derniers. Mais celle-ci a des conséquences considérables sur la qualité de leur travail, qu'il importe de relever.

Or, si le déféré ne doit pas constituer l'aboutissement systématique de toute intervention préfectorale au titre du contrôle de légalité, il importe que les services préfectoraux gardent une certaine crédibilité en la matière. L'argumentation des services préfectoraux n'est souvent plus de taille face aux plaidoyers des avocats des collectivités territoriales.

En ce qui concerne les procédures d'urgence, dont l'utilité n'est plus à démontrer, elles semblent toujours peu utilisées des préfectures, même si une augmentation de leur nombre a été relevée par la DGCL. Elles ont en effet été 392 en 2007, 311 en 2008 et 553 en 2009, année durant laquelle elles ont accompagné 53,5 % des déférés. La difficulté de respecter les délais dans lesquels elles doivent être mises en oeuvre peut être l'une des raisons de ce relativement faible développement.

Enfin, le contrôle peut paraître totalement contreproductif, lorsqu'il a pour conséquence, comme cela arrive parfois, d'entraîner une annulation de l'acte longtemps après son édiction. C'est en particulier le cas lorsque les services préfectoraux décident de déférer un acte à l'issue d'une longue procédure précontentieuse, durant laquelle ils ont allongé de manière déraisonnable le délai de recours préfectoral83(*). Le contrôle devient dans ce cas un véritable facteur d'insécurité juridique, contrairement à la mission qui lui est dévolue. De la même façon, nombre d'élus ont témoigné de leur agacement à voir leurs actes faire l'objet d'observations juste avant l'expiration du délai limite de recours.

(3) Un recul perçu par les élus : un contrôle de légalité qui n'est plus qu'une « fiction »

Ce recul du contrôle de légalité est d'autant plus grave qu'il est aujourd'hui perçu par la plupart des collectivités84(*). Il ne constitue plus qu'une « fiction », qui pourrait se traduire, en pratique, et pour un nombre heureusement limité de collectivités, par un moindre empressement à respecter la loi ou à suivre les recommandations incluses dans les lettres d'observations.

Ce phénomène peut expliquer le recul du succès des interventions des services préfectoraux dans le cadre des contrôles de légalité et budgétaire (traités ensemble dans le rapport annuel de performance, depuis cette année) :

Indicateur 3.2 : Taux d'actes retirés ou réformés après une intervention
de la préfecture
85(*)

 

2008

2009

2010

Cible 2010

Taux d'actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture (contrôles de légalité et budgétaire)

59 %

59,72 %

53,66 %

En hausse

Source : RAP pour 2010, Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Le RAP pour 2010 précise que « l'évolution de ce taux dépend du niveau d'exigence de la préfecture dans le cadre de son contrôle, de la méthodologie de décompte de ses observations et de l'importance qu'accordent à ces observations les collectivités concernées. Ce dernier paramètre est déterminant et explique en grande partie la baisse constatée au niveau de cet indicateur86(*). » La moindre tendance des collectivités à prendre en compte les observations des préfectures peut tenir au recul de la menace d'un déféré efficace, comme au caractère insignifiant des irrégularités soulevées.

Là encore, les disparités relevées entre les territoires montrent que l'hétérogénéité des contrôles demeure87(*).

(4) Le risque d'une judiciarisation excessive confirmé

Comme il pouvait être craint, ce recul du contrôle de légalité a été accompagné d'une augmentation des contentieux portés devant les tribunaux administratifs par des particuliers.

Le Conseil d'Etat ne dispose pas de statistiques suffisamment fines sur l'évolution du contentieux en recours pour excès de pouvoir concernant des actes pris par les collectivités88(*). Il est néanmoins possible d'en avoir un aperçu, en étudiant l'évolution du contentieux dans les matières qui concernent en premier lieu les collectivités, à savoir les questions institutionnelles relatives aux collectivités, les questions domaniales relatives aux collectivités, la fonction publique territoriale, les marchés et contrats locaux, ou encore l'urbanisme et l'aménagement89(*).

Le nombre total des affaires relatives à ces matières (hors référés) a augmenté de 25 % en dix ans, passant de 16 386 en 2001 à 20 529 en 201090(*). Les déférés préfectoraux ayant diminué dans leur ensemble durant cette période, de 1 509 en 2000 à 942 en 201091(*), cette augmentation s'explique bien par un accroissement des recours des particuliers dans ces domaines, avec un taux de satisfaction proche de la moyenne (29 % en 201092(*), la moyenne générale s'élevant à 30 %).

Dans le domaine des « marchés et contrats des collectivités locales » plus spécifiquement, que les particuliers suivent de près, le contentieux a augmenté de 43 % en dix ans, passant de 1 511 affaires enregistrées (hors référés) en 2001 à 2 157 en 2010. Là encore, cette évolution ne peut être imputée aux interventions préfectorales, puisque le nombre de déférés dans cette matière a diminué de 477 en 2000 à 108 en 2010. Il peut donc en être conclu que les affaires menées par des particuliers à l'encontre d'actes pris par les collectivités se sont multipliées de manière considérable, avec, en outre, un taux de satisfaction non négligeable, de 44 % en 201093(*).

Certes, tous ces contentieux individuels n'entrent pas nécessairement dans le champ du contrôle de légalité. L'augmentation de leur nombre ne s'explique donc pas uniquement par le recul de ce dernier. Les évolutions de la société et les réformes de la juridiction administrative ont notamment joué un rôle en la matière.

Il est néanmoins évident que l'insuffisance du contrôle de légalité et la multiplication des irrégularités passant entre les mailles de ce dernier encouragent les particuliers à porter eux-mêmes devant le juge administratif des affaires qui pourraient être réglées dans ce cadre.

b) Une trajectoire similaire pour le contrôle budgétaire ?
(1) Un contrôle apparemment effectué de manière satisfaisante

Dans l'ensemble, le contrôle budgétaire semble effectué de manière beaucoup plus satisfaisante que le contrôle de légalité. Les élus sentent davantage la présence des préfectures dans ce cadre que dans celui du contrôle de légalité.

Si le RAP pour 2010 ne présente plus qu'un indicateur commun aux contrôles de légalité et budgétaire au sujet du taux d'actes retirés ou réformés après intervention de la préfecture, les données du RAP pour 2009 montrent que le succès des interventions des préfectures est plus important dans le cadre du contrôle budgétaire que dans celui du contrôle de légalité. Il s'élève en effet à 80 % en 2009 (pour un objectif fixé à 78 %), alors qu'il est de 58 % pour le contrôle de légalité (pour un objectif fixé à 57 %). La spécificité de ce contrôle, dont les conséquences éventuelles sont plus directement perçues par les collectivités, peut expliquer cet écart.

Une diminution globale du nombre de cas nécessitant une intervention des autorités chargées du contrôle budgétaire a été observée ces dernières années94(*), et attribuée à une amélioration des dispositifs d'alerte mis en oeuvre par les préfectures en amont et du dialogue avec les collectivités, ainsi qu'à une meilleure maîtrise des normes budgétaires et comptables par ces dernières. La DGCL n'exclut pas que le nouveau mode de comptabilisation introduit en 2007 ait également eu des effets en ce sens. Les données concernant le nombre de saisines des CRTC sont les suivantes :

Evolution du nombre de saisines opérées au titre du contrôle budgétaire

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Nombre de saisines pour budget primitif non voté ou non transmis dans le délai légal

125

146

159

129

114

49

108

129

Nombre de saisines pour compte administratif non voté ou non transmis dans le délai légal

58

57

103

84

70

33

43

72

Nombre de saisines pour budget voté en déséquilibre

134

153

142

115

112

146

116

170

Nombre de saisines pour déficit important du compte administratif

190

160

143

119

101

148

112

116

Nombre total de saisines pour non-inscription de dépenses obligatoires (par le préfet, comptable public ou toute personne y ayant un intérêt)

336

325

326

283

225

175

180

160

Dont nombre de saisines à l'initiative du préfet

<50

<50

<50

<50

<50

<30

<30

<30

Source : Rapports publics annuels de la Cour des comptes.

Malgré la diminution globale du nombre de cas repérés de budget (ou compte administratif) non adopté ou transmis dans les délais ou de budget (ou compte administratif) en déséquilibre, le nombre de saisines reste du même ordre de grandeur : la proportion de saisines par rapport au nombre d'irrégularités constatées a donc augmenté.

Quant au nombre de saisines pour non-inscription de dépenses obligatoires, il est globalement en diminution et suit l'évolution du nombre de ces irrégularités.

Les augmentations constatées pour 2010 concernant les budgets ou comptes administratifs votés en déséquilibre s'expliquent en partie par les effets de la crise économique et financière. Il conviendra de suivre l'évolution de ces dernières.

(2) Mais des craintes pour l'avenir

Quelques doutes commencent néanmoins à être émis sur l'effectivité du contrôle budgétaire et son avenir.

Les capacités de repérage des irrégularités budgétaires par les services préfectoraux soulèvent des interrogations, eu égard à la faiblesse des moyens et à la période de temps limitée dont ils disposent dans ce cadre. L'ensemble des budgets et des comptes administratifs leur arrive en effet de manière quasiment simultanée. Cette préoccupation concerne particulièrement l'examen de la sincérité des comptes, exercice difficile qui conditionne la vérification de l'équilibre budgétaire.

En ce qui concerne l'efficacité des interventions réalisées au titre du contrôle budgétaire, certains services préfectoraux reconnaissent que la menace d'une suppression de subventions est aujourd'hui plus efficace pour obtenir la rectification d'une irrégularité qu'une annonce d'une saisine de la chambre régionale des comptes. Ce constat explique les préoccupations exprimées au sujet de l'avenir du contrôle budgétaire.

Il doit être rappelé qu'en cas de refus obstiné de l'ordonnateur d'opérer les modifications budgétaires exigées par le préfet après saisine de la CRTC, ce dernier dispose en pratique de peu de moyens pour obtenir gain de cause : s'il peut en théorie régler lui-même le budget de la collectivité, peu d'entre eux s'aventurent dans ce passage en force. Le projet initial de réforme des juridictions financières, dont la paternité incombe à Philippe Séguin, proposait d'y répondre en instaurant une possibilité d'engagement de la responsabilité des ordonnateurs.


* 72 Pascal Combeau,, Op. cit., p. 1.

* 73 Une fois tous les trois ans au lieu d'une fois par an depuis 2005.

* 74 « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », années 2007, 2008, 2009, p. 42.

* 75 « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », années 2007, 2008, 2009, p. 17.

* 76 Sur les années 2007, 2008, 2009, pour lesquelles cet indicateur était apprécié par type de contrôle, ce taux s'élevait respectivement à 48 %, 57,5 %, et 58 % pour le contrôle de légalité et 78 %, 77 %, et 80 % pour le contrôle budgétaire. Source : RAP pour 2009, mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », p. 36.

* 77 Le taux de contrôle de l'ensemble des actes s'élève quant à lui à 52,7 % pour 2009. Source : « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », années 2007, 2008, 2009, p. 42.

* 78 Rapport annuel de performance pour 2010, mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », p. 33.

* 79 RAP pour 2009, mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », p. 37.

* 80 Jean-Marie Pontier in La Revue administrative, 2005, n° 346, p 391.

* 81 2 936 212 actes ont été contrôlés, dont 1 247 069 actes prioritaires, sur un total de 5 567 609 actes transmis dont 1 342 195 actes prioritaires. Source : « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », de la DGCL, années 2007, 2008, 2009, p. 42.

* 82 En vertu de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme.

* 83En combinant par exemple demandes de documents complémentaires et recours gracieux. Le délai de recours, de deux mois, court en effet à partir de la réception intégrale de l'acte ou des documents annexes réclamés par le préfet pour lui permettre d'apprécier la portée et la légalité de l'acte. Par ailleurs, ce délai est prolongé de deux mois lorsqu'un recours gracieux est effectué par la voie d'une lettre d'observations.

* 84 Sauf peut-être les plus petites d'entre elles, qui ont le sentiment de faire l'objet d'un « acharnement » des préfectures au titre du contrôle de légalité.

* 85 Ibid., p. 34.

* 86 RAP pour 2010, mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », p. 35.

* 87 « Près de 70 % des préfectures obtiennent un taux de retrait supérieur à 50 % et 44 % ont déjà un taux supérieur à l'objectif fixé de 60 % », Ibid., p. 35.

* 88 L'application informatique ne traite pas, pour l'instant, les données par type de défendeur.

* 89 Les chiffres de cette rubrique incluent la contestation des actes de l'Etat, mais les actes des collectivités territoriales y sont dominants.

* 90 Il s'agit des affaires enregistrées. Ces données incluent les recours en excès de pouvoir, les recours de plein contentieux et les déférés portés devant les tribunaux administratifs. .

* 91 Toutes matières confondues.

* 92 Ce pourcentage représente néanmoins le taux de satisfaction de l'ensemble des affaires traitées dans ce domaine, référés compris.

* 93 Ce pourcentage représente néanmoins le taux de satisfaction de l'ensemble des affaires traitées dans ce domaine, référés compris.

* 94 L'ensemble des données est disponible dans le « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », de la DGCL, années 2007, 2008, 2009.