C. QUEL IMPACT DE LA RÉFORME DES RETRAITES DE 2010 ?
S'agissant de l'équilibre à plus long terme du CAS « Pensions », il convient de revenir sur l'impact de la réforme des retraites de 2010 qui a vocation à s'appliquer aussi bien aux salariés du secteur privé, qu' à l'ensemble des fonctionnaires civils et militaires . Comme l'indiquait la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution 2011 du CAS, « l'impact véritable de la réforme constitue en tout état de cause un élément essentiel dans la détermination de la trajectoire budgétaire du CAS ».
La réforme de 2010 dans la fonction publique pouvait être justifiée à double titre :
- d'une part, par mesure d'équité car si la réforme de 2003 avait permis une amorce de la convergence entre les secteurs public et privé (comme l'indique le tableau ci-après), des spécificités demeuraient encore dans la fonction publique ;
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Rappel des mesures de convergence public-privé dans le cadre de la réforme de 2003 La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dite loi « Fillon », a procédé à un rapprochement partiel et graduel du régime de retraite de la fonction publique avec celui du secteur privé. En effet, alors que la réforme de 1993 avait procédé à l'augmentation du nombre d'années de cotisation nécessaires à l'obtention d'une retraite à taux plein pour les salariés du secteur privé (passage de 150 trimestres cotisés, soit 37,5 annuités, à 160 trimestres cotisés, soit 40 annuités), tel n'avait pas été le cas pour la fonction publique et les régimes spéciaux de retraite. La réforme de 2003 a ainsi, à titre principal, aligné la durée de cotisation des régimes de retraite de la fonction publique sur celle du régime général de façon progressive dès 2003 (à raison de deux trimestres supplémentaires par an) pour atteindre, comme dans le secteur privé, 40 annuités en 2008. A partir de 2009, la convergence étant réalisée, la durée d'assurance augmente progressivement de façon identique dans les deux secteurs, pour atteindre 41 annuités en 2012. A compter de cette date, elle progressera jusqu'à 2020 de telle manière que tout allongement de la durée de retraite induite par une augmentation de l'espérance de vie soit financé par une augmentation de la durée de cotisation, le ratio durée d'assurance / durée de retraite, fixé en 2003, devant demeurer constant jusqu'en 2020. Il est à noter que le « rattrapage » des régimes spéciaux de retraite n'a, quant à lui, commencé qu'en 2008 ( cf. infra ). Dans la même logique d'une harmonisation progressive des règles applicables aux systèmes de retraite de la fonction publique et du secteur privé, la loi précitée du 21 août 2003 a, par ailleurs, prévu : - l'instauration progressive d'une décote pour les régimes de la fonction publique et l'atténuation progressive de celle préexistant dans le régime général, de telle sorte que leurs mécanismes convergent à l'horizon 2020 ( cf . encadré suivant) ; - la création parallèle d'une surcote destinée à permettre aux fonctionnaires souhaitant obtenir une meilleure retraite, de travailler plus longtemps. Cette surcote est définie en des termes équivalents dans les deux secteurs depuis 2009 ( cf . encadré suivant) ; - l'indexation de la revalorisation des pensions sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac constatée chaque année , comme dans le secteur privé ; - enfin, la création d'un régime public de retraite additionnelle pour les fonctionnaires , dont les ressources sont constituées de cotisations versées à égalité par les « salariés » et les « employeurs », et dans lequel les droits s'acquièrent sous forme de points en fonction de l'assiette cotisée, composée des primes et indemnités non prises en compte dans l'assiette de calcul de la retraite. |
- d'autre part, pour des raisons de soutenabilité financière : les projections du Conseil d'orientation des retraites (COR) faisait en effet apparaître, avant réforme, un besoin de financement pour le régime de retraite de la fonction publique d'Etat de près de 20 milliards d'euros en 2015, soit environ la moitié du besoin de financement total des systèmes de retraites (régime général, fonction publique et régime des indépendants). L'augmentation continue de la part financée par l'Etat ne pouvait, à elle seule, constituer une réponse soutenable pour les finances publiques.
Ventilation des besoins de financement des systèmes de retraite avant réforme
|
2008 |
2015 |
2020 |
2050 |
||||
|
Besoin annuel de financement |
En milliards d'euros |
En milliards d'euros |
En % du besoin du système (1) |
En milliards d'euros |
En % du besoin du système |
En milliards d'euros |
|
|
CNAV |
A* |
- 1,7 |
- 12,4 |
32,4 |
- 16,6 |
40,8 |
- 51,8 |
|
B* |
- 1,7 |
- 13,0 |
33,0 |
- 18,8 |
41,8 |
- 64,4 |
|
|
C* |
- 1,7 |
- 13,1 |
32,5 |
- 19,0 |
39,0 |
- 65,0 |
|
|
Fonction publique d'Etat |
A* |
- 11,2 |
- 19,6 |
51,2 |
-20,5 |
49,0 |
- 24,9 |
|
B* |
- 11,2 |
- 19,8 |
50,2 |
- 21,0 |
46,6 |
- 25,2 |
|
|
C* |
- 11,2 |
-19,8 |
49,1 |
- 21,0 |
43,0 |
- 25,2 |
|
|
CNRACL |
A* |
2,5 |
0,3 |
- |
- 1,1 |
2,7 |
- 13,1 |
|
B* |
2,5 |
0,3 |
- |
- 1,3 |
2,9 |
- 13,6 |
|
|
C* |
2,5 |
0,3 |
- |
- 1,6 |
3,3 |
- 13,8 |
|
(1) les valeurs sont approximatives car les données comparées ne sont pas issues des mêmes sources. Exercice impossible à faire en 2050, les projections du COR et des différents régimes diffèrent trop.
* A, B, C = scenarii
Source : COR - projections 2010 avant réforme
1. Rappel des mesures prises dans le cadre de la réforme de 2010
La réforme des retraites de 2010 a reposé sur deux principaux volets de mesures : d'une part, le relèvement des « bornes d'âge » , comme pour les salariés du secteur privé, et, d'autre part, de nouvelles mesures de convergence « public-privé » .
a) L'application du principe général du relèvement des « bornes d'âge »
Comme pour les salariés du secteur privé, les « mesures d'âge » s'appliquent également aux agents de la fonction publique.
Ont ainsi été décidés :
•
d'une part, le relèvement de
l'âge légal de départ (ou d'ouverture du droit) à la
retraite
: l'âge légal de départ à la
retraite est désormais fixé à
62 ans
pour
les fonctionnaires « sédentaires
»
nés à compter du 1
er
janvier 1956 et à 57
ans (respectivement 52 ans) pour les fonctionnaires de
« catégorie active » nés à compter du
1
er
janvier 1961 (respectivement à compter du
1
er
janvier 1966) ;
•
d'autre part, le relèvement de
l'âge d'annulation de la décote
: l'âge limite
de départ à la retraite correspondant à l'âge
d'annulation de la décote pour ceux qui n'auraient pas cotisé
pendant un nombre suffisant de trimestres, est également
décalé de deux ans et fixé
à 67
ans
pour les agents sédentaires (l'âge d'annulation de la
décote est relevé à 62 ans pour les catégories
actives).
Il est à rappeler que l'article 88 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a accéléré la montée en charge des mesures d'âge introduites en 2010 . Afin de réduire plus rapidement le déficit des systèmes de retraite, la phase transitoire a été raccourcie d'un an, la cible de 62 ans (respectivement de 67 ans pour l'âge d'annulation de la décote) devant être atteinte dès 2017.
b) Les mesures de convergence
Dans la continuité des mesures prises en 2003, la réforme de 2010 a également mis en place plusieurs dispositifs tendant à rapprocher les règles applicables dans le secteur privé et le secteur public . Parmi les mesures de convergence, peuvent ainsi être citées :
- la réforme du dispositif du minimum garanti : dans certains cas, en effet, la pension de retraite d'un fonctionnaire ne peut pas être inférieure à un montant minimum appelé « minimum garanti ». Depuis la réforme de 2010, le versement du minimum garanti devient subordonné, comme dans le secteur privé, à la condition d'assurance nécessaire pour obtenir le « taux plein » ou l'atteinte de l'âge d'annulation de la décote ;
- l'extinction progressive du départ anticipé en retraite pour les fonctionnaires parents de trois enfants après 15 ans de carrière ;
- l'alignement sur 10 ans du taux de la cotisation salariale des fonctionnaires sur celui en vigueur dans le secteur privé (passage de 7,85 % à 10,55 %).
Alignement progressif du taux de cotisation dans la fonction publique (2010-2020)
(en %)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
7,85 |
8,12 |
8,39 |
8,66 |
8,93 |
9,20 |
9,47 |
9,74 |
10,01 |
10,28 |
10,55 |
Source : d'après les données de l'étude d'impact annexée au projet de loi portant réforme des retraites
c) Les économies attendues
Les prévisions d'économies associées à ces mesures décrivaient une montée en charge du dispositif s'accélérant à compter de 2014 et devant se traduire par un impact de 4,6 milliards d'euros sur le CAS en 2020 par rapport à 2010 , réparti comme suit : 1,6 milliard d'euros en recettes supplémentaires (alignement du taux de cotisation) et 3 milliards d'euros en moindres dépenses (mesures d'âge).
Impact des mesures introduites par la réforme de 2010 sur les dépenses de pensions de l'Etat
(en milliards d'euros constant 2008 (sauf 2011 et 2012)
|
Impact réforme de 2010 |
Projections actualisées |
Rapport Sénat |
||||
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2018 |
2020 |
|
|
FPE |
0,1 |
0,5 |
0,9 |
1,2 |
3,4 |
4,6 |
|
Impact en dépenses |
0,0 |
-0,2 |
-0,4 |
-0,6 |
-2,2 |
-3,0 |
|
Mesures d'âge |
-0,1 |
-0,3 |
-0,5 |
-0,7 |
-1,9 |
-2,6 |
|
Mesures de convergence public-privé |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
-0,3 |
-0,4 |
|
Impact en recettes |
||||||
|
Alignement taux de cotisation |
0,2 |
0,3 |
0,5 |
0,6 |
1,2 |
1,6 |
|
CNRACL |
0,1 |
0,3 |
0,6 |
1,0 |
2,6 |
3,5 |
|
Impact en dépenses |
0,1 |
-0,1 |
-0,2 |
-0,4 |
-1,5 |
-2,0 |
|
Mesures d'âge |
0,0 |
-0,2 |
-0,3 |
-0,5 |
-1,2 |
-1,6 |
|
Mesures de convergence public-privé |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
0,0 |
-0,3 |
-0,4 |
|
Impact en recettes |
||||||
|
Alignement taux de cotisation |
0,1 |
0,3 |
0,4 |
0,5 |
1,1 |
1,5 |
|
Total 3 Fonctions publiques |
0,2 |
0,8 |
1,5 |
2,2 |
6,0 |
8,1 |
Source : annexe au PLF pour 2012 « Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique »
Il est difficile d'évaluer aujourd'hui l'impact de cette réforme entrée en vigueur seulement le 1 er juillet 2011 .
Cependant, trois éléments risquent d'ores et déjà de « perturber » ces prévisions :
- comme indiqué précédemment, le calendrier de la montée en charge des mesures d'âge a été modifié par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 ;
- par ailleurs, la montée en puissance de la réforme est moins rapide que prévue en 2010 du fait notamment de l'impact transitoire de l'aménagement de l'extinction du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants qui s'est traduite par des dépenses supplémentaires sur le CAS ;
- enfin, ces projections ne tiennent pas compte de la décision récente de rétablir l'âge légal de départ à la retraite à 60 ans pour les « carrières longues » qui pourrait concerner 15 000 fonctionnaires (décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse).
2. D'autres réformes à envisager ?
a) Dans l'attente des nouvelles projections du COR, ...
Il convient de rappeler que la réforme de 2010 ne reposait que sur l'objectif d'un retour à l'équilibre ponctuel, en 2018 . A partir de 2020, la question du financement de notre système de retraite devait à nouveau se poser, les besoins de financement devant sensiblement augmenter.
Si l'on reprend les hypothèses du COR avant réforme, les besoins de financement annuels devaient en effet s'élever en 2030 à 70,3 milliards d'euros, soit une progression de 56,2 % par rapport à 2020, contre 39,3 % entre 2010 et 2020.
Le COR procède actuellement à la réactualisation des projections des besoins de financement des différents régimes de retraite, afin de tenir compte des effets de la réforme de 2010, mais également de la dégradation de la conjoncture économique intervenue depuis ses dernières évaluations. Ces nouveaux travaux permettront de mieux apprécier les éventuels efforts supplémentaires qui seront nécessaires .
On notera que la Cour des Comptes, dans son rapport de juillet dernier 55 ( * ) , laissait déjà présager une atteinte difficile des objectifs de la réforme de 2010. Elle indiquait ainsi s'agissant du régime général et du fonds de solidarité vieillesse :
« Sur la base de cette même hypothèse, une croissance de la masse salariale nettement plus modérée que celle prévue lors de la préparation de la réforme des retraites de 2010 , le déficit additionné de la CNAV et du FSV resterait chaque année supérieur à 10 milliards d'euros. Le cumul des déficits sur 2012-2020 atteindrait alors plus de 90 milliards d'euros.
« Plus généralement, sur les régimes de retraite, la Cour avait recensé, dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, les risques pesant sur le respect de l'objectif d'équilibre de l'ensemble des régimes de retraite à l'horizon 2020 et estimé à 10 milliards d'euros de déficit supplémentaire les conséquences d'un niveau de chômage plus élevé qu'attendu . »
b) ... d'autres pistes de convergence sont envisageables mais délicates à mettre en oeuvre
Face à la situation dégradée des différents systèmes de retraite, certains interlocuteurs de votre rapporteur spécial ont exposé quelques pistes de réflexion pouvant permettre d'approfondir la convergence public-privé .
Votre rapporteur spécial ne minimise pas le caractère délicat de certaines d'entre elles et, dans le cadre du présent rapport, ne porte pas d'appréciation sur ces différentes pistes. Il ajoute qu'en tout état de cause, ces mesures doivent, toutes, être appréhendées avec précaution, tant les comparaisons entre les différents régimes de retraites sont complexes .
Parmi ces pistes de réforme, les principales citées sont les suivantes :
1) Une nouvelle réforme du minimum garanti : malgré la réforme de 2010, celui-ci demeure en effet plus élevé que le minimum contributif en vigueur dans le secteur privé : 1 067 euros contre 650,87 euros en 2010 ;
2) Une remise à plat des modalités de calcul des droits à la retraite : si les taux de cotisations salariales convergent depuis la réforme de 2010, l'assiette de cotisation, ainsi que les modalités de calcul du montant de la retraite, demeurent très différentes d'un régime à l'autre ( cf. encadré suivant).
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Les principales différences entre le secteur privé et le secteur public en matière de calcul des droits à la retraite
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Il convient néanmoins de noter qu'un alignement pur et simple de certaines règles sur le système en vigueur dans le secteur privé (par exemple l'intégration des primes dans l'assiette de cotisation) ne serait pas forcément source d'économies pour l'Etat, au contraire.
3) Une réforme des droits familiaux et conjugaux : de fortes disparités demeurent également s'agissant des droits familiaux et conjugaux, et plus particulièrement en matière de pensions de réversion qu'il s'agisse des taux de réversion ou des modalités d'attribution de ces pensions : il n'existe pas, par exemple, de condition de ressources et d'âge dans la fonction publique.
Dans son rapport de mai 2007 sur la réversion 56 ( * ) , la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale du Sénat dénonçait à cet égard à la fois « le caractère extraordinairement touffu et complexe du cadre juridique de la réversion » et son « caractère profondément incohérent et inéquitable ». Elle préconisait alors une harmonisation, voire une unification progressive des règles en vigueur en la matière. Depuis lors, aucune réforme d'ampleur n'a été menée.
4) Enfin, la question des « catégories actives », souvent soulevée, mérite quelques développements .
Certaines professions de la fonction publique sont en effet classées en « catégorie active ». Il s'agit des emplois présentant « un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles » 57 ( * ) . Les modalités de classement en catégorie active sont fixées par décret en Conseil d'Etat pour les fonctionnaires de l'Etat en application de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite et par arrêté interministériel pris après avis du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ou hospitalière.
Pour ces professions, l'âge d'ouverture des droits à la retraite pouvait être, avant la réforme de 2010, porté à 50 ou 55 ans . Les « catégories actives » ont certes été concernées par les mesures d'âge prévues par la réforme de 2010 . Néanmoins, il en résulte toujours, après réforme, un décalage de cinq à dix ans entre les âges d'ouverture des droits des catégories « actives » et les autres catégories de fonctionnaires.
Ages d'ouverture des droits et limites d'âges de personnels classés en catégorie active dans la fonction publique d'Etat
|
Age d'ouverture des droits |
Limite d'âge |
|
|
Personnels actifs de la Police nationale |
52 ans si 27 ans de services |
57 ans |
|
Personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire |
52 ans si 27 ans de services |
57 ans |
|
Ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne |
52 ans si 17 ans de services |
59 ans |
|
Personnels de la surveillance des douanes |
57 ans |
62 ans |
|
Instituteurs |
57 ans |
62 ans |
|
Agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat |
57 ans |
62 ans |
|
Educateurs de la protection judicaire de la jeunesse |
57 ans |
62 ans |
|
Personnels paramédicaux des hôpitaux militaires |
57 ans |
62 ans |
|
Contrôleurs des affaires maritimes et syndics des gens de la mer (certains emplois) |
57 ans |
64 ans |
Source : annexe au PLF pour 2012 « Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique »
Ces avantages peuvent résulter de situations historiques. Les conditions de travail de ces professions ont cependant, pour certaines, fortement évolué depuis grâce aux progrès des normes de protection, à l'amélioration des équipements individuels et collectifs ou encore aux modifications de l'organisation du travail. A cet égard, selon les données du ministère chargé du travail, l'espérance de vie des « catégories actives » est identique à celle des autres fonctionnaires.
Pour chacune d'elle, il conviendrait sans doute aujourd'hui d'évaluer précisément l'impact sur l'espérance de vie de certains facteurs d'exposition auxquels ces agents peuvent être confrontés pendant leur période d'activité.
Le débat sur la pénibilité qui, depuis la réforme de 2010, est, sous certaines conditions, prise en compte dans le calcul des droits à la retraite des salariés du secteur privé, pourrait être l'occasion, du côté de la fonction publique, de procéder à un réexamen complet des actuelles « catégories actives ».
Néanmoins, cette question ne pourra être étudiée indépendamment de celle de l'emploi des « seniors » dans la fonction publique et de la possibilité d'adaptation de certains postes pour ces agents.
* 55 Cour des comptes - La situation et les perspectives des finances publiques - juillet 2012.
* 56 Rapport n° 314 (2006-2007) de Claude Domeizel et Dominique Leclerc, « Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion ».
* 57 Article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite.