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Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement

23 octobre 2012 : Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement ( rapport d'information )

N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 octobre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'aide publique française au développement dans le domaine des projets d'infrastructures et d'urbanisme (AFD-PROPARCO),

Par M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

INTRODUCTION

La politique d'aide publique au développement (APD) de la France ne s'inscrit pas seulement dans le cadre d'interventions d'urgence, auxquelles elle est parfois hâtivement assimilée dans l'opinion publique : elle comporte aussi, et peut-être d'abord, un volet conséquent d'aide à projets, dont le but est de soutenir les pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine sur la voie du développement, en favorisant les conditions du décollage économique et du progrès social des populations.

Dans ce cadre, les projets d'urbanisme et d'infrastructure occupent une place éminente : ils sont déterminants pour l'aménagement du territoire et le développement social, en incluant l'ensemble des réseaux - non seulement de transport (interurbains et intra-urbains), mais aussi l'eau et l'énergie - qui fondent la qualité de vie des populations et sous-tendent la diversification du tissu économique. En volumes financiers, ces projets représentent une part importante de l'APD française, qui peut prendre des formes diverses (aides directes, subventions, prêts bonifiés).

Les interventions de la France dans ces domaines sont parfois critiquées, au regard des priorités réelles ou supposées des populations des pays en développement. Elles jouent cependant un rôle fondamental pour inscrire la politique d'APD dans une relation réellement partenariale. En effet, si l'aide d'urgence relève de la solidarité à l'échelle planétaire, elle induit des flux des pays les plus riches vers les Etats plus pauvres qui peuvent être perçus comme une forme de dépendance et créer des liens de subordination. A contrario l'aide à projets s'inscrit davantage dans une démarche partenariale, sur la base de financements partagés, en vue d'un co-développement qui participe de l'élévation globale des relations d'échanges et de coopération entre pays du Nord et du Sud.

Vos rapporteurs spéciaux ont ainsi souhaité consacrer leur programme de contrôle budgétaire 2012 au financement par la France des projets d'infrastructure et d'urbanisme dans les pays en développement, via l'Agence française de développement (AFD), laquelle établit des partenariats dans le domaine public, et sa filiale PROPARCO (acronyme de Promotion et Participation pour la Coopération économique), qui aide les projets d'investissement privés.

La notion de projets d'infrastructure et d'urbanisme ne correspond toutefois pas à la classification sectorielle qu'utilisent l'AFD et PROPARCO. Il est donc nécessaire d'identifier préalablement le champ global des interventions dans les secteurs de l'AFD et PROPARCO relevant du domaine d'étude, en analysant et en appréciant leur cohérence au sein de la politique française d'aide publique au développement.

Sur cette base, il convenait d'illustrer concrètement les interventions de l'AFD et de PROPARCO : ayant donné lieu à une visite de terrain de votre rapporteure spéciale Fabienne Keller1(*), la Tunisie a été retenue dans la mesure où elle est l'un des principaux récipiendaires de l'APD française, y compris dans le domaine des infrastructures et de l'urbanisme. L'ensemble des outils d'intervention de la France y sont ainsi utilisés. Par ailleurs, les changements politiques induits par les « printemps arabes » offrent une illustration de la déclinaison des priorités de l'APD française dans un pays ayant historiquement tissé des liens humains, culturels et économiques particulièrement étroits avec notre pays, comme avait déjà eu l'occasion de l'observer la délégation du bureau de votre commission des finances lors de son déplacement annuel l'ayant conduit en Egypte, Libye et Tunisie du 18 au 24 mars 2012 - elle avait alors séjourné à Tunis du 22 au 24 mars2(*).

Votre rapporteure spéciale tient à remercier toute l'équipe de l'AFD en Tunisie pour la qualité, la convivialité et le professionnalisme de son accueil, et tout particulièrement Cyrille Bellier, alors directeur adjoint de l'agence, Mathieu Vasseur, en charge du portefeuille urbain, Amélie Aubert, responsable de la formation professionnelle, et Samiha Boulila, pour leur assistance précieuse et qui a été particulièrement appréciée. Elle remercie aussi l'ambassade de France, et notamment Boris Boillon et ses collaborateurs, pour leur accueil.

L'organisation de l'administration publique tunisienne, souvent proche de celle de la France, a également encouragé les échanges dans le domaine de l'APD. En revanche, la faiblesse relative du secteur privé tunisien n'a jusqu'à présent guère favorisé l'essor des activités de PROPARCO dans ce pays. Enfin, afin de ne pas segmenter la politique française d'aide au développement en excluant d'autorité d'autres secteurs que ceux des infrastructures et de l'urbanisme, les interventions françaises dans le domaine de la formation ont également figuré au programme de visite et d'inspection de votre rapporteure spéciale Fabienne Keller.

Au regard des éléments ainsi recueillis tout au long de leur mission de contrôle budgétaire, vos rapporteurs spéciaux ont établi quelques éléments de bilan d'un des axes majeurs de l'intervention française auprès des peuples en développement, en cherchant à répondre à ces questions centrales : l'aide française est-elle efficace, coordonnée avec celle des autres bailleurs et des partenaires locaux ? Dispose-t-on d'éléments objectifs montrant que, dans un contexte budgétaire tendu, les sommes consacrées à la politique française de développement ont bien l'effet multiplicateur attendu, non seulement sur la croissance économique et le progrès social des pays du Tiers Monde, mais aussi sur l'économie et la société françaises par leurs retombées directes et indirectes ?


* 1 Votre rapporteur spécial Yvon Collin n'a pas pu participer à ce déplacement. Il s'est toutefois rendu au siège de l'AFD de Tunis et a rencontré les équipes du bureau tunisien de l'agence lors d'un déplacement en Tunisie, au sein d'une délégation du bureau de la commission des finances, effectué dans le pays du 22 au 24 mars 2012 (cf. infra).

* 2 Conduite par son président Philippe Marini, la délégation de la commission des finances était également composée de cinq autres sénateurs : votre rapporteur spécial Yvon Collin, Aymeri de Montesquiou et Roland du Luart, vice-présidents, ainsi que Jean Vincent Placé et Michel Berson. Reprises par ailleurs dans le présent rapport, les conclusions de ce déplacement ont donné lieu à la publication d'un rapport d'information : Sénat, rapport n° 636 (2011-2012) : « L'Egypte, la Libye et la Tunisie un an après les « printemps arabes » ».