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Financement des PME : quelle mobilisation des instruments financiers européens ?

6 juillet 2016 : Financement des PME : quelle mobilisation des instruments financiers européens ? ( rapport d'information )

N° 768

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les instruments financiers en faveur des petites et moyennes entreprises gérés par le Fonds européen d'investissement,

Par M. François MARC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les principales observations

1. Depuis 2001, la part du budget de l'Union européenne consacrée aux instruments financiers de garantie et de prises de participation en faveur des PME a été multipliée par six, pour atteindre 2,9 milliards d'euros sur la période de programmation 2014-2020.

2. Comparativement aux subventions, les instruments financiers pour les PME présentent l'avantage de créer un effet de levier plus élevé, grâce à des incitations spécifiques et à un partage du risque, tout en étant soutenables d'un point de vue budgétaire, compte tenu de leur caractère remboursable.

3. La plupart des instruments financiers européens en faveur des PME sont gérés par une filiale spécialisée de la Banque européenne d'investissement (BEI), nommé Fonds européen d'investissement (FEI). Créé en 1994, cet acteur a acquis, au fil des années, une expertise juridique et financière lui assurant une grande crédibilité sur les marchés financiers et auprès des institutions financières publiques et privées.

4. Entre 2007 et 2015, les instruments européens de garantie ont permis de financer 25 milliards d'euros de prêts en faveur d'environ 438 000 PME, tandis que l'activité de capital-investissement du FEI a été multipliée par quatre pour atteindre 2,2 milliards d'euros. L'intervention européenne a ainsi contribué à jouer un rôle contra-cyclique pendant la crise économique et financière, en particulier sur le marché du capital-risque.

5. À la suite des critiques formulées par la Cour des comptes européenne, le cadre réglementaire de la nouvelle génération d'instruments de garantie, COSME et InnovFin, a été modifié afin de renforcer leur additionnalité et de mieux prendre en compte le critère de valeur ajoutée européenne.

6. Le « volet PME » du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), mesure phare du plan Juncker, a permis d'accélérer le déploiement de la dernière génération d'instruments de garantie, COSME et InnovFin, et d'augmenter de façon significative le volume de capital-investissement en faveur des PME. Une année après son lancement, l'objectif de 75 milliards d'euros d'investissement en faveur des PME était atteint à 65 %, tandis que les enveloppes financières des instruments de garantie COSME et InnovFin pour les années 2016 à 2020 étaient quasiment intégralement consommées.

7. L'existence dans chaque État membre d'une banque nationale ou régionale de développement expérimentée en matière de soutien aux PME constitue un atout pour mobiliser les instruments financiers européens, comme l'illustre la collaboration entre Bpifrance et le FEI.

8. Depuis 2014, les États membres et leurs régions ont la faculté de faire appel à un nouvel instrument financier en faveur des PME, baptisé « initiative PME », permettant d'opérer un partage de risque entre fonds structurels, budget de l'Union européenne et ressources du groupe BEI, sans requérir de cofinancement, et pouvant prendre la forme de garantie non plafonnée ou d'instrument de titrisation.

9. Premier État membre à avoir mis en oeuvre l'initiative PME, l'Espagne a constaté des effets rapides sur l'offre de financement bancaire en faveur des PME plus risquées, avec 3,2 milliards d'euros de prêts accordés à environ 14 000 PME en six mois. Cette initiative aurait toutefois gagné à être mise en oeuvre une à deux années plus tôt, au plus fort de la crise du financement bancaire.

10. À la suite de l'Espagne, cinq États membres (Malte, Bulgarie, Finlande, Italie et Roumanie) ont décidé de mettre en place l'initiative PME. Celle-ci présente en effet des avantages significatifs pour les régions ayant des difficultés à mobiliser leurs fonds structurels, mais également pour celles plus expérimentées en matière de soutien aux PME, en raison de l'effet de levier accru permis par la garantie du groupe BEI.

Les principales recommandations

Recommandation n° 1 : assurer la continuité des instruments financiers de garantie COSME et InnovFin jusqu'en 2020 afin de répondre à la demande de couverture des risques des institutions financières.

Recommandation n° 2 : prolonger le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) au-delà de 2018 et consacrer une part accrue de ce nouveau plan d'investissement au financement des PME, via le FEI et les banques nationales de développement.

Recommandation n° 3 : poursuivre le développement d'instruments de garantie en faveur des PME les plus risquées - en raison de leur caractère innovant ou de leur jeunesse - afin de renforcer l'additionnalité de l'intervention européenne.

Recommandation n° 4 : faire bénéficier les banques nationales et régionales de développement de l'expertise du FEI et promouvoir leur mise en réseau afin d'atténuer la fragmentation des marchés du financement des PME en Europe.

Recommandation n° 5 : mettre en place une instance de coordination entre l'État et les conseils régionaux intéressés par l'initiative PME afin d'expérimenter cet instrument financier en France.