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Sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi

25 avril 2017 : sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi ( rapport de commission d'enquête )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 6 bis du règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe écologiste a demandé, le 26 octobre 2016, la constitution d'une commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi dans la durée.

La proposition de résolution tendant à la création de la commission d'enquête fixe un objectif - « déterminer les difficultés de mise en oeuvre des mesures de compensation, et formuler des propositions facilitant la conduite de la séquence éviter, réduire, compenser (ERC) » - et un cadre - s'appuyer sur « l'étude approfondie de quatre projets d'infrastructures à différents stades de réalisation ».

Les quatre projets d'infrastructures sont listés par la proposition de résolution : l'autoroute A65 qui relie Pau à Langon, mise en service fin 2010 et dont les mesures compensatoires ont été mises en oeuvre ; le projet de ligne à grande vitesse entre Tours et Bordeaux (LGV Sud Europe Atlantique), dont les mesures de compensation sont en cours de réalisation ; le projet d'aéroport du Grand Ouest à Notre-Dame-des-Landes, dont les mesures compensatoires sont en cours de définition ; et enfin la réserve d'actifs naturels de Cossure dans la plaine de la Crau, qui constitue la première expérimentation française de compensation par l'offre.

La Conférence des présidents a pris acte, le 16 novembre 2016, de cette demande et la commission d'enquête a été constituée le 29 novembre 2016. Elle disposait, au plus, de six mois, soit jusqu'au 16 mai 2017, pour rendre publiques ses conclusions.

Lors de la réunion constitutive, votre commission d'enquête a souhaité préciser le cadre de son investigation en posant plusieurs principes préliminaires, qu'elle a constamment rappelés et qu'elle s'est attachée à suivre tout au long de ses travaux.

Elle a ainsi délimité plus clairement le périmètre de son analyse, en l'étendant, d'une part, des mesures compensatoires au sens strict à l'ensemble de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC), dont la récente loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 a renforcé les règles applicables, et en excluant, d'autre part, l'analyse des projets en eux-mêmes, sur l'opportunité desquels votre commission d'enquête n'a pas vocation à se prononcer. Elle a également exclu de se prononcer sur la qualité des mesures compensatoires mises en oeuvre dans le cadre de ces projets.

Elle a également souhaité que les quatre projets explicitement prévus par la proposition de résolution n'empêchent pas votre commission d'enquête de s'appuyer sur d'autres exemples de projets, à partir du moment où ils apportent un éclairage pertinent sur l'application de la séquence ERC. Elle a notamment tenu à ce que soient analysées les éventuelles différences entre les petits et les grands projets d'infrastructures. De ce point de vue, elle a constaté que si la mise en oeuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité dans le cadre de projets d'infrastructures de grande ampleur, comme ceux qu'elle a étudiés, correspondait à un « moment » de prise en compte de la biodiversité au sein de la société, cette dernière demeurait plus aléatoire pour les petits projets d'infrastructures, qui ne bénéficient bien souvent pas non plus de la même qualité de suivi.

Votre commission d'enquête a débuté ses travaux le 15 décembre 2016 par l'audition du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature. Elle a procédé au total à 49 auditions plénières, qu'elle a décidé d'ouvrir au public et à la presse, et à deux auditions du rapporteur. Au cours de ces auditions, elle a entendu 135 personnalités et 82 organismes.

La quantité et la richesse des informations et des témoignages recueillis au cours de ces auditions font du travail de votre commission d'enquête un travail de compilation inédit sur un sujet technique mais dont l'application concerne un grand nombre d'acteurs, désireux de trouver un équilibre juridique sécurisant et pragmatique, permettant de concilier les enjeux économiques et de protection de l'environnement. C'est pourquoi l'ensemble des procès-verbaux de ces auditions figure au tome II du présent rapport. C'est également ce qui a conduit le rapporteur à faire le choix de s'appuyer largement, pour la rédaction de son rapport, sur le verbatim des personnes entendues ainsi que sur les questions soulevées par ses collègues membres de la commission d'enquête. En outre, un grand nombre de contributions ont été transmises à votre commission d'enquête. Elles montrent l'importance des enjeux s'attachant à la compensation et à sa mise en oeuvre pour l'ensemble des acteurs concernés. Le présent rapport tente de retranscrire les différentes positions ainsi reçues, dans un souci de recherche du meilleur équilibre possible.

En outre, afin d'enrichir ses travaux par les avis, les propositions et les expériences de terrain des citoyens qui se sentent concernés par ce sujet nouveau de la compensation des atteintes à la biodiversité, votre commission d'enquête a ouvert un espace participatif en ligne, qui a recueilli 605 contributions, dont 123 complètes, et dont une grande majorité rejoint les constats formulés par votre commission d'enquête.

Malgré son apparence très technique, le sujet de votre commission d'enquête s'inscrit dans l'actualité à plusieurs titres.

La récente loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a tout d'abord apporté un renforcement et une clarification des règles relatives à la compensation des atteintes à la biodiversité et, plus largement, à la séquence ERC, pourtant présente dans notre droit depuis la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. D'une manière générale, ce triptyque ERC implique que pour tout projet d'ouvrage ou d'aménagement susceptible d'avoir un impact sur l'environnement, le maître d'ouvrage est d'abord tenu d'éviter les impacts, puis de les réduire, et enfin, en dernier recours, d'en compenser les conséquences dommageables. Mais l'application de cette séquence, qui s'est étendue progressivement - notamment sous l'influence du droit européen - à un nombre croissant de procédures et de réglementations, est longtemps restée insuffisante, faisant davantage l'objet de règles pouvant être assimilées à du « droit souple » - doctrine, lignes directrices, guides de méthodologie, etc. - que de prescriptions légales contraignantes.

La loi du 8 août 2016 a donc largement consolidé le régime juridique applicable à la séquence ERC, en insistant notamment sur l'importance d'une compensation n'intervenant qu'en dernier lieu seulement et en consacrant une obligation de résultat ainsi qu'un objectif d'absence de perte nette de biodiversité, mais a aussi défini celui de la compensation par l'offre et créé le nouvel outil des obligations réelles environnementales. Elle a également créé un nouvel opérateur public, l'Agence française pour la biodiversité (AFB), qui aura vocation à jouer un rôle important en matière de compensation des atteintes à la biodiversité.

À ce titre, il convient de préciser que les projets d'infrastructures étudiés par votre commission d'enquête ont été conçus avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, et qu'il n'a donc pas été possible, à ce stade, d'en mesurer les impacts et la portée.

Par ailleurs, les récentes réformes adoptées dans le cadre de la modernisation du droit de l'environnement, en matière d'évaluation environnementale, d'autorisation environnementale unique et d'autorité environnementale, auront des effets sur la mise en oeuvre de la séquence ERC.

Les travaux de votre commission d'enquête s'inscrivent dans la phase d'application de la loi relative à la biodiversité et d'appropriation par les différents acteurs des règles nouvellement définies. Ils pourront donc utilement éclairer les pouvoirs publics en vue de leur application aux nouveaux projets d'infrastructures qui seront tenus de les respecter.

Au-delà de l'actualité législative du sujet de la compensation, les questions de l'aménagement du territoire et de la mise en oeuvre des projets d'infrastructures sont essentielles. Votre commission d'enquête est consciente des crispations qu'un certain nombre de dossiers ont pu faire naître sur la question environnementale, aboutissant au blocage de certains projets et à des situations de tensions insatisfaisantes pour l'ensemble des acteurs concernés. Elle a donc souhaité en identifier les causes découlant de lacunes ou d'une inadaptation de la réglementation en vigueur, et ainsi faire oeuvre utile en proposant des pistes d'amélioration, convaincue que la définition d'un équilibre ambitieux mais réaliste doit permettre aux grands projets d'infrastructures qui auront démontré leur pertinence dans la séquence « éviter », d'être ensuite menés à leur terme grâce à une procédure plus fluide, dans le respect de la séquence de réduction des impacts et du principe de la compensation pour les destructions résiduelles ne pouvant être évitées.

De ce point de vue, votre commission d'enquête a procédé de manière systématique pour chacun des trois projets d'infrastructures étudiés ainsi que pour la réserve d'actifs naturels de Cossure : après un premier cycle d'auditions généralistes, elle a mené des auditions spécifiques par projet avant de se rendre sur le terrain et de rencontrer les acteurs locaux concernés. Elle s'est ainsi rendue à Saint-Martin-de-Crau et sur le site de Cossure, en Loire-Atlantique ainsi qu'en Gironde. Elle a enfin procédé à quelques auditions complémentaires au Sénat, soit pour approfondir un aspect du sujet, soit pour revoir des personnes déjà entendues.

Au fur et à mesure de ces auditions et déplacements, plusieurs points sont apparus importants à votre commission d'enquête.

La mise en oeuvre de la séquence ERC, et notamment de la compensation, est fondamentalement un compromis, permettant de concilier le déploiement d'aménagements et d'infrastructures nécessaires au développement, tout en renforçant les exigences environnementales. De ce point de vue, la mise en oeuvre de la séquence ERC conduit à accepter, quand l'impossibilité de l'évitement en est clairement démontrée y compris au vu des coûts environnementaux, que l'on peut détruire de la biodiversité lorsqu'un projet d'infrastructure le justifie.

La question des connaissances est, dans ce cadre, un élément essentiel. Ces dernières demeurent, d'une manière générale, insuffisantes, compromettant ainsi un examen critique global des projets. Cette absence d'informations précises sur le nombre de projets concernés, de suivi géographique national, ou encore d'impact global des infrastructures sur l'état de la biodiversité, notamment en termes de fragmentation des milieux et de destruction des zones humides, a amené votre commission d'enquête à s'interroger sur l'existence d'une stratégie globale de l'État, intégrant le besoin d'infrastructures dans une logique de préservation de la biodiversité.

Les mesures de compensation sont ainsi un élément à part entière de l'approche environnementale des territoires, dont les enjeux de préservation de la biodiversité doivent être combinés aux enjeux d'aménagements liés aux infrastructures, afin de faire fonctionner ensemble deux trames - naturelle et humaine - qui aujourd'hui s'affrontent.

Au fil des auditions, votre commission d'enquête a également pu constater que la complexité du droit de la compensation constituait une source d'insécurité pour l'ensemble des acteurs concernés. L'absence de définition d'une stratégie ERC intégratrice dès le stade de l'étude d'impact, comportant notamment des informations précises sur les problématiques foncières, a été largement déplorée.

Au-delà de ce point central et à partir des difficultés liées à la mise en oeuvre de la compensation et des faiblesses de la séquence ERC soulignées par les personnes entendues par votre commission d'enquête, pourrait être dessinée, en creux, ce que l'on pourrait appeler une séquence « idéale », qui réunirait plusieurs paramètres : une meilleure prise en compte des étapes de l'évitement et de la réduction ; une meilleure insertion de la compensation dans les territoires ; une généralisation de la recherche de scénarios alternatifs pour la réalisation d'un même projet ; des inventaires initiaux encadrés par des exigences réglementaires précises ; une méthode de compensation stabilisée ; une association très en amont de tous les acteurs des territoires ; une réelle participation du monde agricole à toutes les étapes de la séquence ; des mesures compensatoires assises sur un consensus scientifique solide et partagé ; un suivi des mesures compensatoires harmonisé et organisé à une échelle territoriale et temporelle cohérente, rendu possible par un renforcement des moyens humains de contrôle et d'accompagnement.

À partir de l'identification de ces points d'achoppement à une mise en oeuvre fluide et surtout effective de la compensation, votre commission d'enquête a formulé un certain nombre de recommandations et a ouvert une réflexion, plus large, sur la cohérence des mesures de compensation dans le temps et dans l'espace. En effet, la pérennité de la compensation semble passer par la capacité des territoires à définir une vision structurée de la compensation, qui doit constituer un des volets d'une politique de reconquête de la biodiversité. À ce titre, la mise en oeuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité dans le cadre des grands projets d'infrastructures constitue un lieu important d'expérimentation de méthodes innovantes de reconquête de biodiversité.

I. LA CONSTRUCTION PROGRESSIVE DE LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-COMPENSER DANS UN CONTEXTE GÉNÉRAL D'ÉROSION DE LA BIODIVERSITÉ

A. LES INFRASTRUCTURES : UN FACTEUR PARMI D'AUTRES D'ÉROSION DE LA BIODIVERSITÉ

1. Un phénomène global d'érosion de la biodiversité dont les infrastructures constituent l'un des facteurs

L'érosion de la biodiversité est aujourd'hui un fait reconnu sur lequel de nombreuses études s'accordent, corroborées par les témoignages et contributions reçus par votre commission d'enquête. Le bilan 2016 de l'état de la biodiversité en France établi par l'Observatoire national de la biodiversité (ONB) illustre ce phénomène1(*).

Cet observatoire a été créé en 2011 en application de l'article 25 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement qui fixait comme objectif à l'État « la mise en place d'un observatoire national de la biodiversité mettant à la disposition du public une information actualisée ». L'ONB publie ainsi depuis cinq ans des bilans annuels sur l'état de la biodiversité en France, sur la base de 80 critères, avec la participation de plusieurs institutions dont le ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer (MEEM), le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) et la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB). Si le bilan de 2016 met en avant la grande richesse de la biodiversité française, il alerte néanmoins sur la régression des espèces, des habitats et milieux naturels, ainsi que sur la banalisation des territoires agricoles.

Une évolution de la biodiversité française inquiétante

« Le bilan 2016 confirme d'abord la richesse exceptionnelle du patrimoine naturel de la France et la responsabilité internationale qu'elle lui confère, notamment pour les 15 364 espèces endémiques ou subendémiques qui ne sont présentes que sur notre territoire, et pour les trois-quarts (77 %) des territoires ultramarins encore peu anthropisés.

« Concernant les espèces, il fait apparaître une régression d'un quart (23 %) des populations d'oiseaux communs les plus sensibles aux dégradations des écosystèmes entre 1989 et 2015 ; c'est même près de la moitié (- 46 %) pour les populations de chauves-souris entre 2006 et 2014. Un tiers (32 %) des espèces évaluées dans les listes rouges UICN-MNHN sont menacées, de 8 % à 50 % selon les groupes d'espèces.

« Du côté des habitats et milieux naturels, la situation n'est guère plus encourageante. La moitié des milieux humides (52 %) et moins de la moitié des eaux de surface (43 %) sont en bon état, quand 22 % seulement de l'ensemble des milieux naturels d'intérêt européen sont évalués en bon état de conservation. Les récifs coralliens sur les stations de suivi sont en état stable ou en amélioration pour les deux tiers (64 %).

« Côté territoire agricole - la moitié du territoire métropolitain - les grands espaces en herbe régressent significativement entre 2000 et 2010 (- 7,9 %) et l'évolution des 12 % de haies, bois et landes dans les territoires agricoles, également sous pression mais toujours présents en 2012 (première évaluation en 2015 par l'ONB), n'est pas encore connue. »

Source : Extrait de la communication de l'Observatoire national de la biodiversité sur le Bilan 2016 de l'état de la biodiversité en France - une nature française sous tension

Ces atteintes à la biodiversité ont, selon cette étude, trois sources notables : la destruction, la dégradation ou la banalisation des milieux naturels ; la progression des espèces exotiques envahissantes et, enfin, les pollutions, qui connaissent une évolution contrastée. En ce qui concerne le premier groupe de facteurs, l'ONB constate que « en métropole, près de 67 000 ha par an en moyenne (66 975 ha) ont été détruits par artificialisation entre 2006 et 2014. Les prairies, pelouses et pâturages naturels paient le tribut le plus lourd avec plus de 50 000 ha (52 236 ha) perdus par artificialisation entre 1990 et 2012. Les cours d'eau quant à eux présentent une fragmentation par les ouvrages correspondant à 16 obstacles à l'écoulement pour 100 km de cours d'eau en 2014. En outre-mer - et ce malgré l'espace contraint - 314 ha ont été artificialisés annuellement sur la période 2000-20122(*).

D'autres études plus spécifiques rejoignent ce constat global d'érosion. Deux d'entre elles ont été menées en lien avec la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 dite directive « oiseaux »3(*) et la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 dite directive « habitats-faune-flore »4(*). Ces deux rapportages ont été, en France, pilotés par le MNHN. Les résultats du premier rapportage pour la directive « oiseaux » du Comité national de suivi Natura 2000 du 17 septembre 2014 ont d'ailleurs été cités en audition par Jean-Philippe Siblet, directeur du service du patrimoine naturel du MNHN : « pour ce qui concerne, par exemple, le groupe taxonomique particulier que constituent les oiseaux, le bilan paraît un peu moins contrasté, avec 89 espèces nicheuses en déclin, 97 en hausse, 41 stables, 14 fluctuantes, et 53 dont on n'a pu déterminer l'évolution. On peut avoir l'impression que baisse et augmentation s'équilibrent, mais, en réalité, les espèces qui augmentent sont des espèces généralistes, que l'on va trouver à peu près partout, alors que les espèces qui diminuent le plus, qui sont les plus menacées, sont les plus spécialistes. Au total, on se rend compte que le bilan n'est pas favorable »5(*).

Les « Résultats de l'état de conservation des habitats et espèces dans le cadre de la directive habitats-faune-flore », en France, selon le rapportage prévu par l'article 17 de ce texte et sur la période 2007-20126(*) démontrent également une érosion. Les données de cette étude ont d'ailleurs alimenté certaines contributions écrites reçues par votre commission d'enquête, comme celle de la Fédération nationale des chasseurs (FNC).

L'Inventaire national du patrimoine naturel (INPN) tire comme synthèse de ces travaux que, sur cette période, en France, « plus de la moitié des évaluations d'espèces présentent un état de conservation « défavorable » (31 % inadéquat et 24 % mauvais), 27 % sont dans un état « favorable » et 18 % en « inconnu ». Cette dernière catégorie concerne essentiellement les espèces marines, les lichens et certains invertébrés. Trois quarts des évaluations d'habitats sont défavorables (38 % en « défavorable inadéquat » et 35 % en « défavorable mauvais ») ce qui reste sensiblement similaire à l'exercice de 2007. 22 % sont favorables et seulement 5 % des évaluations sont « inconnus » »7(*). Les régions biogéographiques atlantiques et continentales sont les plus défavorables « pour l'état de conservation de la faune et de la flore (plus de 70 % en défavorable inadéquat et mauvais). Ces régions sont également les plus affectées au niveau européen. A contrario, la flore alpine et la faune méditerranéenne sont dans un bon état de conservation. Le manque de données et de connaissances explique la part importante d'évaluations inconnues pour les espèces marines (Marin méditerranéen : 67 % ; Marin atlantique : 53 %) »8(*). Enfin, la région biogéographique la plus touchée en termes d'habitats est, selon cette étude, la région Atlantique : « Toutes régions confondues, les habitats marins et côtiers, les dunes, les tourbières et bas-marais ainsi que les habitats d'eaux douces sont les plus dégradés. Les formations herbeuses comptent également parmi les habitats les moins bien conservés, avec 13 % seulement d'évaluations favorables. Les impacts de certaines pratiques agricoles, comme la déprise ou l'intensification, et ceux causés par l'urbanisation apparaissent comme les principaux facteurs de cette dégradation. La végétation des systèmes rocheux (éboulis, falaises) ainsi que les fourrées sclérophylles sont les types d'habitats qui se trouvent dans un état de conservation majoritairement favorable »9(*).

Les facteurs responsables des pressions sur la biodiversité sont présentés par cette étude selon le diagramme suivant10(*) :

NOMBRE DE CITATIONS DE PRESSIONS ET DE MENACES (NIVEAU 2) PAR CATÉGORIE DE NIVEAU 1, CONSIDÉRÉES COMME IMPORTANTES POUR L'ENSEMBLE DES HABITATS ET DES ESPÈCES ÉVALUÉS

Source : Benesettiti F. et Puissave R., 2015. - Résultats de l'évaluation de l'état de conservation des habitats et des espèces dans le cadre de la directive « habitats-faune-flore » en France

La liste rouge de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) est également un indicateur de cette érosion. Cette liste, disponible en ligne et créée en 1964, constitue un inventaire national et mondial complet de l'état de conservation global des espèces végétales et animales. De manière très synthétique, le comité français de l'UICN indique que : « dans la dernière édition de la Liste rouge mondiale (version 2016.3), sur les 85 604 espèces étudiées, 24 307 sont classées menacées. Parmi ces espèces, 42 % des amphibiens, 13 % des oiseaux et 25 % des mammifères sont menacés d'extinction au niveau mondial. C'est également le cas pour 30 % des requins et raies, 33 % des coraux constructeurs de récifs et 34 % des conifères. Dans cet état des lieux, la France figure parmi les 10 pays hébergeant le plus grand nombre d'espèces menacées : au total, 1 143 espèces menacées au niveau mondial sont présentes sur son territoire, en métropole et en outre-mer »11(*).

Jean-Philippe Siblet, lors de son audition, a également évoqué le contenu de la liste rouge relative à la France : « une autre source d'information réside dans les listes rouges d'espèces menacées, élaborées en France [...]. À peu près un quart ou un tiers de nombreuses espèces sont menacées : il en va ainsi de 32 % des oiseaux, de 23 % des amphibiens, de 22 % des poissons d'eau douce et de 12 % des libellules »12(*).

Enfin, il convient également de tenir compte des services écosystémiques comme d'une nouvelle dimension environnementale à part entière, notamment liée à la biodiversité. Dans le sillage d'un certain nombre d'études notables telles que le Millennium Ecosystem Assessment lancé par l'ONU en 2001, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages fait entrer cette notion dans le code de l'environnement en modifiant notamment son article L. 110-1 : « les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage ». Ce même article considère désormais la biodiversité comme indissociable des services qu'elle fournit dans l'application du principe d'action préventive et de correction qui vise à en éviter les atteintes ou, à défaut, les réduire, et, en dernier recours, les compenser.

La prépondérance de la notion de services écosystémiques a d'ailleurs été soulignée lors des auditions menées par votre commission d'enquête, notamment par Laurent Piermont, président de CDC Biodiversité, qui considère que certaines activités économiques « dépendent d'une ressource naturelle renouvelable comme l'agriculture, la forêt, la pêche, et visent à préserver les écosystèmes produisant les produits renouvelables. Les leviers sont la certification écologique et le paiement pour la préservation des services écosystémiques »13(*). Si cette notion est maintenant pleinement comprise et intégrée, Sébastien Moncorps, directeur du comité français de l'UICN, indiquait à votre commission d'enquête que « si d'un point de vue méthodologique, il est encore difficile d'évaluer et de quantifier les services écologiques, il importe de bien appréhender l'impact des projets et des mesures de compensation sur le fonctionnement global des milieux naturels »14(*).

2. Les conséquences des infrastructures sur la biodiversité

S'il ne s'agit pas du facteur le plus important de l'érosion de la biodiversité, la construction des infrastructures, notamment de transports, a pu être perçue comme très impactante lorsqu'elle se surajoute à d'autres facteurs déjà présents sur un territoire.

Christine Sourd, directrice adjointe des programmes de conservation en France du World Wildlife Fund (WWF), a décrit ce phénomène : « il importe que les grands projets d'infrastructures ne viennent pas s'ajouter aux autres facteurs d'érosion de la biodiversité. Or leur responsabilité potentielle est importante, notamment en termes d'effet barrière - c'est-à-dire lorsque l'infrastructure devient une frontière qui ne peut plus être passée. Les projets d'infrastructures peuvent aussi contribuer à la dissémination des espèces exotiques envahissantes, sans parler des mortalités animales, des perturbations et pollutions connexes, telles que les nuisances sonores »15(*).

Jean-Philippe Siblet a également souligné ce point en utilisant une image particulièrement parlante : « Vous m'avez demandé quelle était la responsabilité des grands projets dans les phénomènes d'érosion de la biodiversité. Elle est certainement en deçà de l'intensification agricole, de l'artificialisation des sols, de l'urbanisation. Toutefois, par un effet cumulatif, les infrastructures se surajoutent sur des territoires souvent déjà déstructurés ou ayant subi un certain nombre de modifications, affectant la capacité de résilience, c'est-à-dire la capacité à se régénérer, des écosystèmes. Les érosions de la biodiversité sont alors très fortes. Vous connaissez tous l'image du château de cartes, qui devient branlant puis tombe d'un seul coup et très rapidement. Cette image est extrêmement pertinente en l'espèce »16(*).

La fragmentation des milieux a, de plus, été analysée comme une atteinte à la biodiversité ayant principalement pour source les infrastructures linéaires. La diminution de la fragmentation est d'ailleurs un objectif assigné par l'article L. 371-1 du code de l'environnement à la trame verte et bleue depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

La fragmentation des milieux constitue en outre un indicateur pour la biodiversité utilisé par l'ONB : « Cet indicateur a pour objectif de rendre compte de la superficie et du degré de découpage des espaces naturels sur le territoire français métropolitain. La fragmentation des espaces naturels est un obstacle à la survie des espèces qui les habitent. Cette fragmentation peut être provoquée par des infrastructures routières ou ferroviaires, des cours d'eau ou par des zones bâties »17(*). Philippe Barbedienne, directeur de la SEPANSO, précisait en ce sens à votre commission d'enquête que, « à force de fragmenter l'ensemble du territoire, les espèces continentales risquent d'évoluer comme celles d'un archipel : certaines vont s'éteindre tandis que d'autres vont évoluer »18(*).

DONNÉES CLEFS ET PRÉSENTATION DES EMPRISES PAR TYPES D'INFRASTRUCTURES DES MEMBRES DU CILB

L'ampleur de l'effet fragmentant dépend de la nature des infrastructures en cause et du linéaire présent sur un territoire. Une présentation synthétique est fournie par l'étude établie par le comité français de l'UICN et le Club infrastructures linéaires et biodiversité (CILB) « Corridors d'infrastructures, corridors écologiques ? État des lieux et recommandations »19(*), dont est issu le tableau ci-dessus.

Cette fragmentation a pour cause directe l'absence ou le manque de transparence des infrastructures linéaires. À propos de ce facteur, Christine Sourd (WWF) indiquait : « les grandes infrastructures, surtout celles qui sont linéaires, posent un problème de transparence. C'est surtout vrai pour les anciennes infrastructures, les nouvelles étant soumises à un droit plus rigoureux. Or je ne pense pas qu'il y ait une incitation à la mise à niveau des anciennes »20(*).

Ce manque de transparence touche également les infrastructures qui impactent les milieux aquatiques dont la continuité est parfois menacée. Jérôme Guillouët, responsable technique de la Fédération nationale de la pêche en France indiquait en ce sens à votre commission d'enquête que « le référentiel des obstacles à l'écoulement, qui est une base de données, recense 80 000 ouvrages sur 500 000 kilomètres de linéaire [de milieu aquatique] environ. Selon certaines études, on compte un ouvrage tous les kilomètres ou tous les trois kilomètres, en fonction des régions, des cours d'eau et de nombreux autres paramètres. Le milieu aquatique est donc fortement fragmenté, mais des efforts sont faits en matière de franchissement des poissons »21(*). La question de la gestion du stock d'infrastructures semble centrale, comme l'indiquait Benoît Faucheux, vice-président de la région Centre-Val de Loire, délégué à la transition énergétique et à l'environnement : « Il faut privilégier la mise en transparence des infrastructures existantes, pour éviter la fragmentation des espaces, comme nous le faisons notamment dans le domaine des rivières »22(*).

Paul Delduc, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, a également soutenu la nécessité de se pencher sur le stock global d'infrastructures anciennes pour lesquelles la transparence a été recherchée à un degré moindre que pour les infrastructures récentes : « les anciennes infrastructures, qui sont majoritaires, ont rarement été conçues pour établir la transparence. On cherche toujours des moyens pour rattraper la situation, par exemple trouver des financements pour rétablir des continuités entre massifs forestiers »23(*). Un exemple de rattrapage sur des infrastructures anciennes a été fourni à votre commission d'enquête en matière d'autoroute par Arnaud Hary, directeur du développement des concessions de Sanef et membre du CILB : « Il reste quelques corridors interrompus par des autoroutes, et dont la continuité n'a pas été aujourd'hui rétablie. L'un se trouve dans les Vosges, du côté de Saverne ; l'autre se situe dans la forêt d'Ermenonville, où l'A1 est encore un obstacle à la traversée des animaux. Nous sommes d'ailleurs en train de réaliser un passage animaux sauvages sur cette autoroute, entre Roissy et Senlis. Ces aménagements viennent compléter, au rythme des disponibilités financières et des discussions avec l'État, les dispositions en matière de transparence »24(*).

La notion de rattrapage de la transparence des infrastructures anciennes semble être spécifique en ce qui concerne les voies ferrées. Dans le cadre de son audition en tant que membre du CILB, Anne Guerrero, responsable environnement et développement durable chez SNCF Réseau, a cité l'existence des études menées sur la transparence des voies ferrées qui conduiraient à caractériser un effet « filtre », plus qu'un effet « barrière », du fait d'une certaine perméabilité : « Nous avons financé deux projets de recherche sur le sujet pour savoir quel type de faune était touché par cet effet. La thèse Copafaune25(*) déjà évoquée portait sur un ouvrage autoroutier et un ouvrage ferroviaire et s'est basée sur des méthodes génétiques pour voir si, au bout de 20 ans d'exploitation, il existait des différences génétiques entre les populations de part et d'autre de l'ouvrage. Les conclusions de ce travail peuvent être interprétées dans un sens qui exclurait un effet de barrière au profit d'un effet de filtre pour ces ouvrages. Ces travaux ne portant que sur les tritons, nous avons eu l'envie de les développer de manière plus large au sein du projet TRANSFER [Transparence écologique des infrastructures ferroviaires]. Ce projet du MNHN a porté sur un nombre large d'espèces et a conforté les conclusions de la thèse Copafaune en ce qui concerne les infrastructures ferroviaires qui ne sembleraient pas constituer une véritable barrière pour un grand nombre d'espèces qui les traversent. Le cas des lignes clôturées est, il est vrai, encore un cas particulier »26(*).

Les voies ferrées constituant le stock d'anciennes infrastructures comportent moins de passages-faunes mais sont plus transparentes. Anne Guerrero a ainsi indiqué à votre commission d'enquête : « Sur le total du linéaire de voies ferrées qui représente 30 000 kilomètres de lignes en France, la partie clôturée est très faible. Elle ne concerne pratiquement que les LGV, soit 2 000 à 2 500 kilomètres de linéaire. Pour le reste, les clôtures ne sont présentes que dans les zones à forte concentration de gibier. Le réseau existant est donc en grande partie perméable car il n'est pas clôturé mais il ne dispose pas de passages spécifiques pour la faune. Les LGV sont, elles, beaucoup plus récentes, beaucoup moins transparentes, mais dotées de passages pour la faune. Une étude au cas par cas est donc encore nécessaire »27(*). Sur ce point précis, l'enjeu reste bien de maintenir cette transparence et d'éviter un « barriérage » supplémentaire.

Les membres du CILB ont également informé votre commission d'enquête que des travaux étaient en cours afin d'étudier l'éventuelle contribution des infrastructures de transport à la biodiversité du fait d'effets « corridors » induits par les espaces ouverts liés aux emprises. Ces travaux sont notamment l'étude « Corridors d'infrastructures, corridors écologiques ? État des lieux et recommandations » précitée, qui a été transmise à votre commission d'enquête ainsi que le programme de recherche « Infrastructures de transports terrestres, écosystèmes et paysages » (ITTECOP) du ministère de l'environnement évoqué par Jean-François Lesigne, attaché environnement chez RTE : « Le thème central de cet appel à projets concerne l'utilité des infrastructures linéaires pour la biodiversité et l'utilisation de ces corridors. Nous avons, dans ce cadre, pu financer 16 projets de recherche dont 7 thèses et une revue systématique. Ce dernier dispositif porté par le MNHN permet de faire état de la connaissance mondiale sur un sujet donné, en l'occurrence l'effet « corridor » induit par les infrastructures. L'ensemble de ces travaux de recherche devant s'achever en 2017, nous ne disposons pas encore des conclusions. Forts du succès de ce programme, nous venons d'en lancer un similaire pour la période 2017-2020 »28(*).

Par écrit, le CILB a complété sa réponse auprès de votre commission d'enquête en précisant que ces travaux de recherche étaient en cours : « dans le cadre de l'appel à projet CILB-ITTECOP-FRB (ittecop.fr) cinq thèses portent sur le sujet des corridors écologiques : SYNERGIE (continuité entre une trame sous une ligne électrique et une trame le long d'une voie ferrée), POLLINEAIRE (apport aux pollinisateurs sauvages), RENATU (perception des parties prenantes et enjeux de renaturation le long des infrastructures linéaires en ville et notamment la métropole du Grand Paris) et TGB (impact réciproque des corridors routiers et fluviaux). Ces études sont complétées par une revue systématique des résultats de recherche à travers le monde sur les corridors écologiques le long des infrastructures linéaires. Les résultats de ces travaux seront disponibles à l'été 2017 »29(*). Les conclusions de ces travaux apporteront des éléments de connaissance sur les éventuels effets de ces infrastructures.

Certains effets indésirables ont pu être liés à des espaces créés par la construction d'infrastructures. Henry Frémont, président de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire, soulignait en ce sens à votre commission d'enquête le problème « relatif à la présence de sangliers et de lapins. COSEA [concepteur-constructeur de la LGV Tours-Bordeaux] possède des terrains qui ne sont pas entretenus et sont devenus de véritables ronciers où prolifèrent ces espèces alors qu'on ne les y avait jamais vues auparavant. Lorsqu'il s'agit de sangliers, il est possible de se retourner contre la fédération de chasse pour se faire indemniser des dégâts de gibier, mais ce n'est pas possible lorsqu'il s'agit de lapins »30(*).

Il apparaît donc à votre commission d'enquête que si la fragmentation du territoire et la transparence des infrastructures sont aujourd'hui prises en compte à différents niveaux, elles semblent l'être, elles aussi, de manière fragmentée. L'approfondissement d'analyses telles que l'indicateur précité « fragmentation des milieux naturels » de l'ONB regroupant les différents types de fragmentation, associé à un inventaire exhaustif des infrastructures existantes tenant compte de leurs degrés respectifs de transparence pourraient être le socle d'une stratégie nationale de lutte contre la fragmentation des milieux naturels en France. Une telle démarche serait d'ailleurs parfaitement cohérente avec certains objectifs de la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) 2011-2020. Son objectif n° 6 « Préserver et restaurer les écosystèmes et leur fonctionnement », son objectif n° 11 « Maîtriser les pressions sur la biodiversité » et son objectif n° 14 « Garantir la cohérence entre politiques publiques, aux différentes échelles », sont tous trois en lien étroit avec la maîtrise de la fragmentation31(*).

Malgré les travaux à venir mentionnés par Nicolas Forray, président de la section « Milieu, ressources et risques » du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD)32(*), sur la séquence ERC en milieu marin, les travaux de votre commission d'enquête la conduisent néanmoins à constater le manque d'information sur la biodiversité des milieux marins et ultramarins et, a fortiori, sur les atteintes des infrastructures à ces milieux spécifiques. Anne-Charlotte Vaissière, économiste de la biodiversité au laboratoire montpelliérain d'économie théorique et appliquée (LAMETA), a ainsi constaté que « les travaux actuels sur la loi concernent essentiellement la France métropolitaine et oublient l'outre-mer et les milieux marins, pourtant riches en biodiversité »33(*). Sébastien Moncorps, directeur du comité français de l'UICN allait également en ce sens : « notre neuvième recommandation est l'approfondissement des réflexions sur les spécificités des milieux marins et ultramarins, qui accueillent beaucoup d'espèces endémiques. Il s'agit d'habitats très sensibles et très menacés, impossibles à reproduire »34(*).

Proposition

Établir les bases d'une stratégie nationale de lutte contre la fragmentation des espaces naturels en lien avec la Stratégie nationale pour la biodiversité.

3. La compensation, laboratoire de la reconquête de la biodiversité

La compensation écologique représente fondamentalement un compromis, permettant de porter ponctuellement atteinte à la biodiversité afin de réaliser des projets d'aménagement. Adossée à des autorisations de détruire une partie de la nature, elle demeure un pis-aller, lorsque l'évitement et la réduction n'ont pas permis de prévenir toutes les atteintes.

Dès lors qu'une démarche compensatoire est mise en oeuvre, il apparaît toutefois indispensable de capitaliser sur ses enseignements. Au cours de ses auditions et de ses déplacements, votre commission d'enquête a pu en effet constater que la compensation écologique constitue un lieu intéressant d'acquisition de connaissances et d'expérimentation de techniques en faveur de la biodiversité.

La mise en oeuvre de la compensation contribue à compléter notre connaissance des milieux naturels, qu'il s'agisse des inventaires et états initiaux, qui permettent de mieux connaître l'état de la biodiversité au niveau local, ou des débats méthodologiques sur l'évaluation des impacts, la définition des mesures et leur localisation, qui permettent d'affiner notre compréhension des écosystèmes. Les actions de génie écologique menées en faveur de la restauration des milieux permettent par ailleurs d'identifier les meilleures techniques et d'améliorer l'état de l'art en matière d'écologie de la restauration.

La compensation permet ainsi d'expérimenter et de progresser, comme l'a remarqué Philippe Thiévent, directeur de CDC Biodiversité, dans le cas de la réserve d'actifs naturels de la plaine de la Crau : « en matière d'ingénierie écologique, il faut agir sans attendre d'avoir toutes les réponses scientifiques. Les scientifiques [...] ont trouvé là une occasion d'expérimenter sur 400 hectares ce qu'ils pratiquaient à l'échelle du mètre carré »35(*). Jean-Philippe Siblet (MNHN) rappelait à votre commission d'enquête que : « l'ingénierie écologique est une science jeune et que la plupart des opérations de compensation reposent sur des expérimentations pour lesquelles peu de références existent »36(*).

De nombreuses incertitudes demeurent sur la faisabilité écologique de telles interventions. Comme l'a souligné Thierry Dutoit, directeur de recherche en ingénierie écologique au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), lors de son audition : « Soyons toujours modestes concernant nos connaissances sur le vivant et sur nos capacités de restauration »37(*). Toutefois, nombre d'interrogations que la compensation soulève sont d'intérêt général pour la préservation de l'environnement et un modèle de développement plus durable.

Les ressources financières que la compensation mobilise de la part des aménageurs contribuent à soutenir des démarches d'expérimentation utiles en faveur de la biodiversité, dans un contexte où la mobilisation de moyens pour l'environnement demeure difficile. Elle contribue ainsi à un effort plus global sur la protection de la nature. Il serait donc regrettable que le savoir produit dans le cadre des projets d'aménagements, a fortiori pour des projets impliquant des mesures compensatoires de grande ampleur, soit perdu ou mal valorisé. A contrario, une mutualisation des connaissances permettrait de valoriser la mise en oeuvre de la compensation, au-delà des enjeux environnementaux spécifiques à chaque projet.

Les enseignements tirés de la compensation écologique doivent donc être valorisés afin de perfectionner les outils mobilisables en faveur de la biodiversité. À cet égard, la mission de suivi confiée à l'Agence française pour la biodiversité (cf. III.B.1. du présent rapport) permettra de compiler et de diffuser les enseignements issus de la mise en oeuvre de la compensation, afin d'alimenter une stratégie plus globale et plus efficace de reconquête de la biodiversité.

Proposition

Valoriser les enseignements de la compensation des atteintes à la biodiversité dans une stratégie globale de reconquête de la biodiversité.


* 1 Communication de l'ONB sur le Bilan 2016 de l'état de la biodiversité en France.

* 2 Ibid.

* 3 Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages.

* 4 Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que la faune et la flore sauvages.

* 5 Audition du 20 décembre 2016

* 6 Benesettiti F. et Puissauve R., 2015. - Résultats de l'évaluation de l'état de conservation des habitats et des espèces dans le cadre de la directive habitats-faune-flore en France. Rapportage « article 17 ». Période 2007-2012. MNHN-SPN, MEDDE.

* 7 Site internet de l'INPN

* 8 Ibid.

* 9 Ibid.

* 10 Benesettiti F. et Puissauve R., 2015. - Résultats de l'évaluation de l'état de conservation des habitats et des espèces dans le cadre de la directive habitats-faune-flore en France. Rapportage « article 17 ». Période 2007-2012. MNHN-SPN, MEDDE.

* 11 Site internet du comité français de l'UICN

* 12 Audition du 20 décembre 2016

* 13 Audition du 20 décembre 2016 

* 14 Audition du 22 décembre 2016

* 15 Audition du 22 décembre 2016

* 16 Audition du 20 décembre 2016

* 17 Fiche synthétique dédiée de l'ONB

* 18 Audition du 1er février 2017

* 19 Corridors d'infrastructures, corridors écologiques ? État des lieux et recommandations, comité français de l'UICN et Club infrastructures linéaires et biodiversité (CILB), page 11, juillet 2015.

* 20 Audition du 22 décembre 2016

* 21 Audition du 22 décembre 2016

* 22 Audition du 9 février 2017

* 23 Audition du 15 décembre 2016

* 24 Audition du 11 janvier 2017

* 25 Thèse de doctorat « Échantillonnage individu-centré en génétique du paysage : étude de l'impact de la fragmentation d'origine anthropique sur la dispersion du triton alpestre Ichthyosaura alpestris », soutenue par Jérôme Prunier le 11 décembre 2012.

* 26 Audition du 15 février 2017

* 27 Ibid.

* 28 Ibid.

* 29 Contribution écrite du CILB transmise à votre commission d'enquête, 8 mars 2017.

* 30 Audition du 8 février 2017

* 31 Brochure émise par les services du premier ministre sur la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020.

* 32 Audition du 1er mars 2017

* 33 Audition du 22 décembre 2016

* 34 Audition du 22 décembre 2016

* 35 Audition du 21 décembre 2016 

* 36 Audition du 21 décembre 2016

* 37 Audition du 22 décembre 2016