II. DES ENJEUX SOCIAUX ET ÉCOLOGIQUES CROISSANTS
A. LA GRATUITÉ DES TRANSPORTS COLLECTIFS, UN DÉBAT PHILOSOPHIQUE ET SOCIAL
1. La gratuité des services publics, une valeur spécifique qui humanise le lien social ?
La question de la gratuité totale des transports publics est de plus en plus évoquée dans le débat public et le nombre d'élus qui s'interrogent va croissant . Si les objectifs poursuivis par ses promoteurs sont multiples et susceptibles de varier d'une ville à l'autre (voir infra ), chacun s'accorde à considérer que la gratuité totale possède une valeur particulière , symboliquement beaucoup plus forte que l'existence de tarifs sociaux destinés à telle ou telle catégorie de la population.
C'est la spécificité de cette notion de gratuité des services publics que cherche à définir dans ses travaux le philosophe Jean-Louis Sagot-Duvauroux 36 ( * ) , entendu dans le cadre d'une table ronde 37 ( * ) qui réunissait également Maxime Huré, maître de conférence en sciences politiques à l'université de Perpignan, et Frédéric Héran, économiste urbaniste, maître de conférences à l'université de Lille.
Comme l'a rappelé Jean-Louis Sagot-Duvauroux à cette occasion, la gratuité joue un rôle fondamental dans nos existences , d'autant plus essentiel peut-être que la place qu'occupe le marché dans le fonctionnement de l'économie n'a cessé de croître au cours des dernières décennies. Or, « quelque chose dont on dit qu'il n'a pas de prix n'est pas évaluable qualitativement et monétairement, mais est le plus important ».
Car c'est précisément cette gratuité qui permet de nourrir le lien social : « nous savons, nous humains, que nous ne pouvons vivre sans espace public commun . Pour constituer la société, nous avons tous besoin d'un espace public. Celui-ci, qui a un coût, est d'accès gratuit ».
Proposer des services publics gratuits ne revient nullement à nier leur coût pour la collectivité mais à estimer que leur libre accès est indispensable au bon fonctionnement de la société . Politologue et essayiste, par ailleurs dirigeant de l'Observatoire International de la Gratuité (OIG), Paul Ariès ne dit pas autre chose lorsqu'il explique que dans le « nouvel âge » qui s'instaure peu à peu « face à un grand mouvement de démarchandisation », le « joli mot de gratuité » ne signifie pas « la poursuite du vieux rêve mensonger "Demain, on rase gratis" ; elle ne croit plus aux " lendemains qui chantent" ; elle ne promet pas une liberté sauvage d'accès aux biens et services, mais relève d'une grammaire , avec ses grandes règles et ses exceptions » 38 ( * ) .
Lors de la même table ronde, Maxime Huré soulignait ainsi que « ce qui rend la gratuité spécifique, c'est l'universalité qu'elle confère au service public . Les usagers ne sont plus segmentés . La mesure s'appuie sur une valeur de simplicité d'accès ». Jean-Louis Sagot-Duvauroux relevait pour sa part que « dans un bus gratuit, c'est l'égalité pour tous , le fils du notaire comme celui du chômeur. Il existe peu d'endroits qui offrent l'égalité parfaite. Cette question est liée à notre idée de la République. C'est un choix de société ».
De fait, la gratuité de l'école publique , instituée à la fin du XIX ème siècle, constituait un engagement fort de la République destiné à façonner des citoyens éclairés. La sécurité sociale et le remboursement des soins mis en place après la Seconde Guerre mondiale visaient pour leur part à lutter contre la misère et les souffrances humaines par la solidarité. Dans les deux cas, la mise en place de la gratuité de ces grands services publics a pu être contestée , voire apparaître comme une aberration d'un point de vue financier . Pourtant, dans un cas comme dans l'autre, la gratuité ne fait plus débat aujourd'hui : elle est considérée comme un élément cardinal de notre pacte républicain .
Jean-Louis Sagot-Duvauroux le souligne à juste titre, « en France, ce n'est pas parce qu'on n'a rien sur son compte en banque qu'on n'est pas soigné. Nous sommes parvenus à un niveau éthique extrêmement élevé en glissant d'une acquisition de type marchand à une acquisition de type gratuit . C'est un élément très important de la fierté d'être Français aujourd'hui . Personne ne pourrait se faire élire en promettant de supprimer la sécurité sociale ou l'école gratuite. C'est devenu naturel à nos esprits ».
Pour autant, sauf à s'inscrire dans les pas de Paul Ariès, pour qui elle ne couvre pas seulement les biens et services qui permettent à chacun « de survivre comme l'eau vitale et le minimum alimentaire », la gratuité ne saurait apporter une solution à tous les problèmes sociaux . Elle n'est pas « une baguette magique » et n'est pas nécessairement adaptée à tous les types de biens et de services : il est économiquement rationnel que beaucoup d'entre eux relèvent du système marchand.
En outre, il n'est pas possible de rendre gratuits tous les services publics , compte tenu des contraintes financières qui pèsent sur les collectivités publiques et de la nécessité de veiller à ce que le poids des prélèvements obligatoires ne devienne pas insupportable.
Si la question de la gratuité des transports publics est pleinement légitime, il est possible de se la poser également pour la distribution de l'eau potable, pour l'accès à la cantine, pour la prise en charge des obsèques, pour l'entrée dans certains musées... Autant de services publics essentiels dont la gratuité peut permettre d'humaniser le lien social et de renforcer la cohésion de nos sociétés , loin du règne de l'argent et de la domination des valeurs marchandes.
De nombreuses collectivités ont mis en place ou expérimenté la gratuité de divers services. Ainsi, la commune de Roquevaire, dans les Bouches-du-Rhône, l'a expérimenté pour l'eau : plus précisément, la commune facture un euro pour les 30 premiers mètres cube d'eau, la loi ne permettant pas la gratuité de l'eau. Nice, Dijon, Besançon et Metz notamment ont mis en place la gratuité de leurs bibliothèques. Enfin depuis 2001, les musées municipaux parisiens sont accessibles gratuitement.
Interrogés sur la plus importante ou moindre justification de la gratuité totale des transports collectifs par rapport à celle d'autres services publics comme l'accès à l'eau, les participants à la consultation en ligne organisée par la mission ont, à cet égard, majoritairement répondu qu'elle était pareillement justifiée (58,74 %) 39 ( * ) .
En définitive, comme le souligne Jean-Louis Sagot-Duvauroux, « la gratuité des transports publics est le résultat d'un choix . Pourquoi les transports plutôt que la cantine ? L'argent public n'est pas infini. C'est un choix politique que de décider de la place donnée à tel ou tel service public , et de son caractère gratuit ou non ».
Cela pose la question de la place de la mobilité dans notre société. La mobilité est-elle un service et un droit universel au même titre que la santé ou l'éducation ?
En matière de transports, ce choix politique revêt une dimension particulière dans la mesure où les moyens collectifs mis à disposition des citoyens s'ajoutent, lorsqu'ils ne s'opposent pas, à ceux dont ils sont détenteurs individuellement. Les transports collectifs, là où ils existent, sont en concurrence directe avec la voiture. Or, en dépit de ses externalités fortement négatives (pollution atmosphérique, contribution au réchauffement climatique, au réchauffement urbain, congestion des agglomérations, nuisances sonores...), celle-ci bénéficie d'une gratuité de service : à l'exception du réseau autoroutier, la construction et l'entretien des routes sont pris en charge par le seul contribuable.
À travers un financement solidaire des routes, payé par l'ensemble de la collectivité, nous avons fait le choix d'une équité territoriale. La route de montagne avec tunnels et ponts, qui ne dessert que quelques habitants, est bien prise en charge par l'ensemble de la collectivité et pas par les simples usagers.
2. La gratuité des transports collectifs, une demande sociale marginale
a) Des associations militantes partagées
La mission a entendu le collectif pour la gratuité des transports publics de l'agglomération grenobloise (CGTPAG), qui regroupe des syndicats (CGT, FSU, Solidaires, UNEF, UNL, Solidaires Étudiants), des organisations politiques (PAG38, PCF, PG, Ensemble!, NPA), des associations (Maison des Femmes, INDECOSA-CGT, ATTAC). Son appel en faveur de la gratuité totale se fonde sur une triple urgence, sanitaire, climatique et sociale. Le collectif pointe par ailleurs du doigt ce qu'il estime être un effet de seuil très fort de la tarification solidaire des transports en commun de Grenoble 40 ( * ) .
À Marseille, comme l'indiquait un article de La Marseillaise du 28 juin, le 17 juin dernier, plusieurs collectifs citoyens, syndicaux ou politiques (Vive les services publics, l'association Se déplacer en liberté, l'UL CGT Aubagne, le collectif gratuité, les sections PCF Roquevaire et Aubagne, l'USR CGT 13, l'Assemblée des Insoumis d'ici et d'ailleurs, les élus communistes et partenaires de la Métropole, Ensemble 13, Adecr 13, l'Indecosa CGT, MNLE Réseau Homme et Nature, MNLE 13...) ont publié une tribune dans laquelle ils appelaient les citoyens à réclamer la gratuité des transports en commun.
Des collectifs de même nature réclament depuis peu l'instauration de la gratuité dans plusieurs grandes agglomérations, telle Strasbourg ou Nantes.
À l'inverse, les associations engagées dans la mise en place d'un revenu universel ou revenu de base n'appréhendent pas la mobilité comme un des éléments essentiels à prendre en compte. C'est en tout cas ce qui ressort des auditions auxquelles la mission a procédé - Mouvement français pour un revenu de base et Michel Pouzol, ancien député. Ce dernier a souligné qu'un tel revenu a pour vocation de permettre à tout un chacun d'accéder à cinq droits fondamentaux, sans restriction et sans conditionnalité : la nourriture, le logement, la santé, l'éducation et la culture. La mobilité n'est donc pas incluse parmi ces droits. Pour autant, Michel Pouzol remarque que la création de pôles de services publics, déployés de sorte que tous puissent y accéder en moins de 30 minutes de leur domicile, devrait nécessairement s'accompagner d'un accompagnement afin d'en assurer l'accès. La création d'un pôle unique, regroupant les différentes aides sociales est selon lui recevable dans les mêmes conditions. Notons par ailleurs que Michel Pouzol a conclu son analyse en nous appelant à élargir notre vision de la question en ces termes : « La gratuité est une vraie bonne idée mais elle mérite mieux que cela ». En clair, elle ne doit pas constituer un critère purement social, ni purement environnemental mais conduire à s'interroger sur la finalité de la mobilité (pourquoi se déplace-t-on ?).
Intervenant au nom du Mouvement français pour un revenu de base lors de la même audition, Nicole Téké a rappelé les trois principes qui fondent ce concept : il s'agit d'un revenu universel (il est versé à tous, l'équité entre les citoyens étant assurée par ailleurs par l'impôt progressif), inconditionnel (d'autant plus indispensable qu'une personne sur trois éligible au revenu de solidarité active (RSA) ne le demande pas) et individuel - à ce titre il constitue un outil d'autonomie et d'indépendance. Nils Öhsund a pour sa part précisé ses avantages essentiels : automaticité, absence de démarches à accomplir pour le percevoir, déstigmatisation et suppression de facteurs de stress. Dès lors que les transports collectifs deviendraient gratuits, le revenu de base serait déchargé de cette dépense.
Au total, Michel Pouzol souligne que la mobilité possède deux objectifs différents : l'insertion (en supprimant l'assignation à résidence) et l'accès au centre-ville. Dès lors qu'elle est soumise à conditionnalité, une « usine à gaz » se met en place, qui conduit à créer du non-recours, comme on l'a observé avec la prime d'activité.
Signalons, enfin, que l'articulation entre gratuité et revenu de base fait débat. Paul Ariès invitait, en juin 2019, à « construire le rapprochement entre amoureux de la gratuité et adeptes du Revenu universel », expliquant notamment que « la grande erreur de certains partisans du revenu universel est d'en faire une réponse à la crise (hypothétique) du travail alors que la crise systémique est bien davantage celle de la marchandisation. J'ajoute qu'un danger d'un revenu universel monétaire serait de maintenir, voire d'étendre, la sphère de la marchandisation » 41 ( * ) . Dans la même tribune, il présentait également les « trois grandes règles » de la « grammaire » de la gratuité. À travers la troisième, « il ne s'agit surtout pas de rendre gratuits les services existants. La gratuité des transports en commun urbains ce n'est pas seulement la suppression de la billetterie mais une nouvelle offre de transports ».
Sur ce point au moins, un fervent partisan de la gratuité rejoint les associations d'usagers.
b) Des associations d'usagers opposées à la gratuité totale
À l'inverse d'une forme de demande militante, les associations d'usagers sont fondamentalement hostiles à la gratuité totale des transports collectifs. Lors de son audition, Bruno Gazeau, président de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (Fnaut) a d'emblée indiqué que « la Fnaut est contre la gratuité totale et pour la gratuité pour ceux qui en ont besoin » 42 ( * ) .
Christian Broucaret, président de la Fnaut Nouvelle-Aquitaine ajoutait que « le prix s'oublie la qualité reste. Les usagers acceptent de payer un service de qualité. D'ailleurs, les comités de ligne TER se passent bien lorsque la régularité est respectée. Le prix commence à être discuté lorsque le service n'est pas bien rendu ». Comme l'explique très concrètement une internaute, « quand on utilise des transports tels que le réseau B du RER en région parisienne, et que les trajets sans incident ni retard sont rarissimes, le coût semble anormalement élevé pour un service dont la qualité est dégradée depuis plusieurs années ! ».
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Position de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (Fnaut) « La Fnaut est contre la gratuité totale et pour la gratuité pour ceux qui en ont besoin. Parmi les motivations de ceux qui veulent la gratuité totale sont le plus souvent cités l'accessibilité des transports à tous, le recul de la part modale de la voiture et l'amélioration de la circulation, la réduction de la pollution et de la congestion du trafic, la relance de l'activité commerciale des centres-villes. Nous pensons que tous ces objectifs, qui sont louables, peuvent être atteints sans en passer par la gratuité totale, en privilégiant notamment une tarification sociale en direction de ceux qui en ont besoin, et en mettant l'accent sur la pédagogie afin d'inciter les usagers à prendre les transports collectifs. Pour remplir les bus, il faut une politique globale de transport, intégrant par exemple la question du stationnement. Et, en tout état de cause, les transports en commun doivent avant tout être efficaces et ponctuels. Dans les grandes villes qui mettent en place la gratuité totale, les usagers qui abandonnent la voiture sont ceux qui ont les moyens de choisir ; or ils ne le font que si le transport collectif s'avère plus rapide. Ce n'est donc pas une question de coût. Le report modal est de l'ordre de 2 %, jamais beaucoup plus ; ainsi, les jours de pluie, la gratuité attire des cyclistes dans les bus. Aucune étude ne prouve en tout cas le caractère massif du report modal consécutif de la gratuité. Nous sommes également attentifs à la question du financement. Le transport public est financé sur la base d'un triple pied : État, entreprises, usagers. Déséquilibrer un système qui fonctionne bien en supprimant l'un de ces trois pieds, ce serait jouer avec le feu. À terme, si la gratuité est généralisée, c'est la paupérisation du transport collectif qui guette. Quant à l'activité commerciale, elle dépend beaucoup de la politique de la ville - types de commerces encouragés, vitesse autorisée dans les rues, place des piétons - et de l'évolution des commerçants à l'égard les zones périphériques, du e-commerce, des produits vendus, donc de beaucoup d'autres critères que ceux du transport. Pour toutes ces raisons, nous insistons afin que les efforts financiers qui peuvent être consentis visent à améliorer l'offre et non à octroyer la gratuité à ceux qui n'en ont pas besoin. » 43 ( * ) |
3. Une théorie économique plutôt défavorable
Sur le plan financier, il est clair que la suppression de la billettique transforme l'équilibre des réseaux de transports. Mais, qu'en est-il sur le plan économique ? Comme le souligne le rapport du Laboratoire Interdisciplinaire d'Évaluation des Politiques Publiques (LIEPP) de Sciences Po, établi par trois chercheurs en réponse à l'appel à évaluation de la Mairie de Paris 44 ( * ) « De nombreuses contributions ont tenté d'évaluer le niveau optimal de tarification des transports en commun. Néanmoins, bien que les arguments théoriques en faveur de la subvention des transports en commun soient exprimés de façon claire, les études sur le sujet ne permettent, pour l'heure, pas d'avoir une ligne directrice claire sur les meilleurs pratiques à envisager ».
Les auteurs de l'étude soulignent par ailleurs que « aujourd'hui, la tarification de l'automobile est très inférieure à ce qui est recommandé par la théorie économique. Ceci s'explique, en partie, par l'impopularité de telles mesures. [...] En conséquence, le nombre de voitures sur la route est largement supérieur à l'optimum social. Dans ce cadre, tarifier les transports en commun en-dessous de leur coût marginal peut être considéré comme une solution de second-ordre permettant de réduire les effets néfastes de l'automobile ». En tout état de cause, les chercheurs rappellent que « la tarification des transports en commun ne peut et ne doit pas être pensée indépendamment de la tarification des autres modes de transport » 45 ( * ) .
En tout état de cause, s'agissant de la seule tarification des transports collectifs, comme l'ont souligné plusieurs interlocuteurs de la mission, l'élasticité à l'offre est beaucoup plus forte que l'élasticité au prix. « Ce que l'on consacre à la gratuité, c'est autant de moins pour les modes durables » expliquaient ainsi Marylise Bessone et Émilie Lacroix, du cabinet MBC MBO lors de leur audition.
Sur le plan micro-économique, Bruno Cordier, gérant du bureau d'études en transports et déplacements ADETEC avait notamment détaillé les économies à attendre de la suppression de la billettique. Dans l'imaginaire collectif, les fonctions de vente et de contrôle représentent un montant élevé, que la gratuité totale supprime. La réalité est plus nuancée et si les coûts de gestion représentaient 30 % des recettes à Châteauroux et les dépassaient même au sein de l'AOM Moselle et Madon, le passage à la gratuité ne supprime pas toute présence humaine. Au contraire, c'est même une des conditions de la réussite de la gratuité totale. Lors de son audition, Édouard Hénaut, directeur général France de Transdev Group, en a fourni une illustration : « nous n'avons pas diminué les missions de contrôle, de médiation et de sûreté » 46 ( * ) .
En outre, même s'il n'existe plus d'espace de vente, le public est toujours accueilli, renseigné et orienté, comme ci-dessous à Dunkerque, d'autant que l'offre de transport évolue concomitamment à la mise en oeuvre de la gratuité dans beaucoup d'endroits.
À terme, le déploiement des applications de paiement, comme Mybus, qui se présente comme « l'application intelligente pour les transports en commun des villes entre 20 000 et 400 000 habitants », déjà en fonction dans une centaine de villes ou agglomérations d'Agde à Yvetot, devrait diminuer le coût de la billettique et par conséquent relativiser un peu plus l'économie à attendre de sa suppression éventuelle.
* 36 En particulier dans son ouvrage De la gratuité , Desclée de Brouwer, 1995.
* 37 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190506/mi_gratuite.html .
* 38 Paul Ariès, Gratuité vs capitalisme, Des propositions concrètes pour une nouvelle économie du bonheur, Larousse, 2018.
* 39 Les autres réponses se répartissaient entre : gratuité totale plus justifiée (14,96 %) ; moins justifiée (22,78 %) et ne se prononce pas (3,51 %).
* 40 Réservé aux personnes ayant un quotient familial mensuel de 0 € à 435 euros, le Pastel1 (abonnement mensuel illimité) s'élève à 2,50 euros ; il passe à 9,80 euros pour la tranche supérieure.
* 41 https://www.revenudebase.info/actualites/construire-le-rapprochement-entre-amoureux-de-la-gratuite-et-adeptes-du-revenu-universel/
* 42 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html
* 43 Extrait du compte-rendu de l'audition de la Fnaut, le 18 juin 2019 ; http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190617/migt.html
* 44 https://spire.sciencespo.fr/hdl:/2441/5mq2s8mv9l9228rf1rhsu48492/resources/gratuite-final.pdf
* 45 C'est nous qui soulignons.
* 46 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190527/mi_gratuite.html#toc2