B. MAÎTRISER L'EMPREINTE CARBONE DE NOTRE CONSOMMATION ALIMENTAIRE ET RAPPROCHER L'AGRICULTURE DU QUOTIDIEN DES FRANÇAIS : LUTTER CONTRE LES ÉMISSIONS IMPORTÉES DE GAZ À EFFET DE SERRE ET SOUTENIR LA RELOCALISATION ET LE DÉVELOPPEMENT DE PRODUCTIONS AGRICOLES DIVERSIFIÉES ET SOBRES EN INTRANTS

1. Lutter contre les importations alimentaires ne respectant pas les normes requises en France

Si la reconquête du bol alimentaire des consommateurs français passe par une politique ambitieuse portant l'offensive sur toutes les gammes où la production nationale a perdu des parts de marché, il apparaît également essentiel de mettre en place une politique défensive contre les importations de pays tiers ne respectant pas les normes minimales imposées aux producteurs français.

À cet égard, le Sénat a, de manière récurrente, alerté sur ce point et s'est placé à l'avant-garde de ce combat politique . Il a d'ailleurs considérablement renforcé l'arsenal juridique dans le droit national :

L' article 44 de la loi Egalim , adopté à son initiative en 2018 et aujourd'hui codifié à l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime, dispose qu'il « est interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation. » L'autorité administrative doit prendre « toutes mesures de nature à faire respecter » cette interdiction.

Cet article a été complété en décembre 2020, par le biais d'un autre article proposé par le Sénat, lors de l'examen de la loi dite « Betteraves » 55 ( * ) , lequel dote les ministres chargés de l'agriculture et de la consommation d'un pouvoir de prendre « des mesures conservatoires afin de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l'introduction, l'importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles » ne respectant pas les normes requises en France, dans le respect du droit européen.

Cette mobilisation a, sans doute, trouvé un certain écho au niveau européen, l'Union européenne ayant adopté, à l'initiative de la France, un mécanisme d'interdiction d'importations de denrées ne respectant pas les normes de production requises sur le continent, en l'espèce s'agissant des médicaments vétérinaires . Si l'usage des antibiotiques comme facteurs de croissance chez les animaux d'élevage est interdit dans l'Union européenne depuis 2006, les pays tiers exportant des denrées à destination des États membres n'y étaient pas soumis. Désormais, de manière sans doute inédite, ces interdictions s'appliqueront également aux denrées importées : l'article 118 du règlement 2019/6 interdit désormais clairement l'utilisation de ces médicaments chez les animaux « pour favoriser la croissance ou augmenter le rendement ». De même, certains antimicrobiens, dont l'usage est réservé à l'homme dans l'Union européenne, seront également interdits d'utilisation par les opérateurs des pays tiers exportant des animaux ou des produits d'origine animale à destination du continent. Se posera, comme d'habitude, la question des contrôles, seuls garants de l'effectivité de cette mesure.

Pour lutter contre une concurrence déloyale vis-à-vis de nos producteurs, renforcer la sécurité sanitaire pour les consommateurs et réduire l'empreinte environnementale de notre alimentation en n'acceptant que les denrées importées respectant les normes requises dans l'Union européenne, la première priorité doit être d'augmenter le nombre et l'intensité des contrôles douaniers.

Le rapport sénatorial intitulé Graines de sésame : nouvel exemple de la naïveté des autorités au sujet des importations de denrées alimentaires 56 ( * ) a démontré, lors d'une enquête flash sur les anomalies constatées depuis fin 2020 sur plusieurs graines et produits séchés venus du monde entier, que les plans de contrôles aléatoires étaient trop rares et que, même quand ils avaient lieu, ils ne pouvaient garantir une stricte équivalence dans la mesure où ils ne contrôlent, au maximum, qu'un tiers des substances actives effectivement interdites dans l'Union européenne. Cette situation résulte, avant tout, du manque de moyens accordés aux autorités de contrôles.

À défaut d'une remobilisation de l'ensemble des acteurs en la matière, les importations ne respectant pas les normes imposées aux agriculteurs français bénéficieront d'un avantage comparatif déloyal qui ne fera qu'accroître, tendanciellement, la part des denrées non locales dans la consommation française.

C'est pourquoi une mobilisation de tous les échelons doit avoir lieu sur ce sujet des importations déloyales.

Proposition n° 16 (État) : à l'échelle de l'Union européenne, faire de la lutte contre les importations alimentaires déloyales pour le producteur et potentiellement dangereuses pour le consommateur une priorité de la présidence française de l'Union européenne en promouvant :

- la mise en place d'une task force européenne sur la sécurité alimentaire permettant des interventions harmonisées en la matière au niveau européen (du type DGCCRF européenne) ;

- le renforcement des contrôles des organismes certificateurs dans les pays tiers, sur tous les produits agricoles, conventionnels ou issus de l'agriculture biologique ;

- la mise en place de clauses miroirs et environnementales lors de la signature d'accords internationaux, en révisant le CETA et en refusant en l'état toute reprise des négociations sur le traité d'échanges avec le Mercosur ;

- la définition obligatoire, lors d'une négociation, d'une enveloppe globale de concessions pour chaque produit sensible en fonction de la capacité d'absorption du marché intérieur, avec la segmentation la plus fine possible des produits sensibles.

Proposition n° 17 (État) : au niveau national, engager tous les moyens d'ores et déjà à la main du Gouvernement pour lutter efficacement contre les importations déloyales en :

- renforçant substantiellement les moyens humains et financiers de la DGCCRF, la DGDDI et de la DGAL pour contrôler les produits conventionnels ou issus de l'agriculture biologique importés qui ne respecteraient pas nos normes sanitaires et de qualité ;

- interdisant, s'il était avéré que les normes requises dans l'Union européenne n'étaient pas respectées et que cela posait un danger, l'importation de denrées alimentaires en activant l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime ;

- mettant en place un Observatoire de la souveraineté alimentaire.

2. Intensifier et concrétiser notre stratégie de lutte contre la déforestation importée (SNDI)

Les chiffres sont alarmants : selon le rapport de l'organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO) de 2015, les forêts ont vu leur superficie diminuer de 129 millions d'hectares entre 1990 et 2015 . La disparition des forêts, puits de carbone et d'eau, a également une influence directe sur les conditions de subsistance de 1,6 milliard d'êtres humains , dont 60 millions de membres de communautés autochtones. En outre, la déforestation contribuerait à environ 11 % des émissions de GES mondiales et, malgré un ralentissement du rythme de déforestation, une perte nette annuelle de 7 millions d'hectares de superficie a été observée entre 2000 et 2010, pour un gain net de superficies de terres agricoles de 6 millions d'hectares par an 57 ( * ) . Enfin, la déforestation conduit à la disparition d'espèces et de milieux naturels , qui contribue à l'apparition de zoonoses , maladies transmises aux êtres humains par des animaux.

Pour la France, une étude de 2019 58 ( * ) estimait les émissions liées à la déforestation importée dans notre pays à environ 12 MtCO2/an avec une méthode fondée sur les flux de matière et 27 MtCO2/an avec une méthode fondée sur les tables entrée-sortie multirégionales 59 ( * ) .

D'après les données fournies par l'Ademe, près de 50 % des importations traitées en France sont d'origine européenne (viande, légumes, sucre, tourteaux de colza, huiles de colza et d'olive) et plus de la moitié des fruits, dont les jus, viennent de pays extra-européens, tout comme l'essentiel des tourteaux de tournesol et la quasi-totalité des tourteaux et graines de soja, huile de palme, café, cacao, thé .

Source : Ademe.

Face à ces enjeux et à la montée des préoccupations sociétales, la France s'est dotée d'une stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée le 14 novembre 2018 pour assurer des chaînes d'approvisionnement durables d'ici à 2030 s'agissant du soja, de l'huile de palme, du caco, de l'hévéa, du boeuf et de ses coproduits, du bois et de ses produits dérivés 60 ( * ) . L'atteinte aux forêts est particulièrement aiguë pour les productions agricoles en Amérique latine (élevage bovin, soja), en Asie du Sud-est (palmiers à huile) et en Afrique (cacao). Cette stratégie s'inscrit dans le prolongement des engagements pris par la France dans le cadre des déclarations d'Amsterdam et de New York. Selon le document présenté par le Gouvernement, les pays européens sont responsables de plus d'un tiers de la déforestation liée au commerce international de produits agricoles .

Cette stratégie, qui vise à inciter les entreprises à limiter voire à arrêter leurs importations de matières contribuant à la déforestation, repose en particulier sur :

- un plan protéines végétales national ;

- un dispositif d'alerte , via la mise en place d'une plateforme.

L'ambition est louable et les orientations définies positives mais la stratégie devra démontrer son efficacité par des résultats concrets. Il est prévu que des feuilles de route par pays ou région exportatrice soient produites par l'Agence française de développement (AFD) et que celle-ci consacre 60 millions d'euros à des projets de gestion durable, de prévention de la déforestation et de restauration des écosystèmes forestiers. Des certifications pourraient être développées dans le cadre d'un label « zéro déforestation » et des plans de filière élaborés. Toutefois, la logique d'action repose sur l'autorégulation et des engagements volontaires des entreprises , à ce jour tandis que les crédits de soutien à la recherche et d'accompagnement à la transition manquent. La commande publique est également mobilisée avec un objectif d'impact zéro sur la déforestation importée d'ici 2022. Par ailleurs, le Gouvernement s'est également engagé à réduire l'incorporation des productions de biocarburants à fort impact indirect sur la déforestation jusqu'à leur élimination complète en 2030 61 ( * ) .

En outre, le projet de loi « Climat et résilience » comporte désormais, avant son examen par le Sénat, quatre articles relatifs à la lutte contre la déforestation importée mais dont la portée apparaît limitée :

- l' article 64 prévoit de réviser l'article 59 quindecies du code des douanes afin d'assurer un partage des données sur la déforestation importée entre les services du ministère de la transition écologique et les douanes . En l'état actuel du droit, le secret professionnel auquel les douanes sont tenues par l'article 59 bis du code des douanes les empêche de transmettre les données d'importations françaises à d'autres services de l'administration. Ces données alimenteront le système de suivi des importations et le mécanisme d'alerte sur les risques, établi à partir d'un croisement entre les données douanières et les données satellitaires de suivi du couvert forestier dans les pays producteurs. Les entreprises important ou distribuant des matières premières visées par la SNDI recevront des alertes de la part du Gouvernement les informant sur leurs importations à risque et les encourageant à revoir leurs chaînes d'approvisionnement ;

- l' article 63 bis ajouté par les députés codifie la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée dans le code de l'environnement ;

- l' article 64 bis dont la portée normative est limitée, prévoit que l'État se donne pour objectif, à compter de 2022, de n'acheter que des produits n'ayant pas contribué à la déforestation importée ;

- l' article 64 ter , ajouté par les députés, prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en oeuvre d'une plateforme nationale de lutte contre la déforestation importée à destination des entreprises et des acheteurs publics.

Si des initiatives sont en cours d'élaboration à l'échelle de l'Union européenne, les rapporteurs considèrent toutefois qu'il est nécessaire pour la France, de renforcer dès à présent le cadre national de lutte contre l'importation de produits contribuant à la déforestation importée.

Au-delà de l' objectif de protection de l'environnement et de maîtrise de notre empreinte carbone nationale , le renforcement de la prévention de la déforestation importée doit permettre aux entreprises françaises de développer un avantage comparatif réel vis-à-vis des consommateurs , dans un contexte d'attention sociale accrue à l'éthique entrepreneuriale et par rapport à des entreprises étrangères qui ne respecteraient pas des standards élevés de protection de l'environnement.

Ainsi, le Royaume-Uni s'est engagé dans un processus législatif visant à interdire la déforestation importée illégale. Une consultation du public s'est tenue d'août à octobre 2020. Dans ce cadre, les entreprises pourraient être obligées d'indiquer d'où proviennent leurs produits tropicaux et être soumises à l' interdiction d'utiliser des produits récoltés illégalement dans leur pays d'origine .

Les initiatives en cours au sein de l'Union européenne (UE)

Un projet de règlement portant sur la réduction au minimum du risque de déforestation et de dégradation associées aux produits mis sur le marché de l'Union européenne devrait être présenté par la Commission européenne au second trimestre 2021.

Cette initiative complétera la stratégie forestière de l'UE post-2021, pour laquelle une consultation publique se tenait jusqu'au 19 avril 2021, et s'appuiera sur la stratégie européenne pour la biodiversité à l'horizon 2030.

Dans le cadre de la consultation lancée par l'UE, les autorités françaises ont :

- rappelé que la lutte contre la déforestation importée constitue une priorité de premier ordre pour la France ;

- souligné l'importance d'envisager un ensemble de mesures complémentaires les unes des autres, combinant actions volontaires et dispositions réglementaires contraignantes.

Les autorités françaises estiment ainsi indispensable de mettre en place une diligence raisonnée obligatoire des entreprises au niveau européen et d'intégrer un axe « déforestation et déforestation importée » dans le cadre de la responsabilité sociétale des entreprises (RSE), en articulation avec la future proposition législative sur le devoir de diligence prévue pour le deuxième trimestre 2021 et en cohérence avec la révision de la direction 2014/95/UE dite NFRD démarrée en 2020 et de ses lignes directrices ;

- estimé indispensable la définition d'un cadre commun pour la traçabilité des commodités concernées, via la mise en place d'une diligence raisonnée obligatoire de toutes les entreprises européennes et d'une interdiction de mise sur le marché de produits non conformes à des standards de légalité et de durabilité ;

- souligné l'importance de mettre en place une plateforme sur la lutte contre la déforestation importée accessible à l'ensemble des acteurs, conformément aux annonces de la Commission européenne d'octobre 2020, et d'accompagner cette plateforme d'un système d'alerte précoce pour les entreprises grâce au partage européen de données douanières ;

- soutenu l'objectif de définir un plan protéique européen, visant à développer la culture des protéagineux et des légumineuses fourragères et ainsi à réduire les importations de protéines végétales dont la production à la déforestation.

Source : Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

Pour les rapporteurs, les exigences définies pourraient s'appliquer, dans un premier temps, à près de 300 grandes entreprises selon le recensement réalisé par l'Insee au sens du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique, en application de l'article 51 de la loi de modernisation de l'économie 62 ( * ) . À terme, le dispositif pourrait être étendu à toute entreprise qui recourt à des importations de matières premières, de biens et produits finis en provenance de pays sensibles identifiés par décret, présentant un risque important de déforestation.

Proposition n° 18 (État) : renforcer concrètement notre stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée en :

- créant, dès que possible en obtenant les informations nécessaires, un indicateur spécifique aux émissions associées à la déforestation importée dans le cadre de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) ;

- imposant aux entreprises assujetties à la loi sur le devoir de vigilance de 2017 de développer obligatoirement, à peine de sanctions proportionnées, un plan d'actions spécifique contre la déforestation importée d'ici 2023 , qui feraient l'objet d'une certification obligatoire par le MTES à compter de l'année 2025 ;

- clarifiant par la même occasion le champ d'application de cette loi conformément aux préconisations d'un récent rapport du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies et en prévoyant que la liste des entreprises concernées par l'obligation de réaliser un plan de lutte contre la déforestation est établie par arrêté ministériel conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé de l'économie ;

- envisageant d'interdire totalement l'utilisation de produits récoltés illégalement dans leurs pays d'origine , sur le modèle de l'initiative en cours au Royaume-Uni ;

- envisageant d'interdire la publicité sur les produits contribuant à la déforestation importée , dont la liste serait définie par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et de l'économie.

3. Rapprocher l'agriculture du quotidien des Français : soutenir la demande en produits agricoles à forte valeur environnementale, accessibles à tous et lutter contre le gaspillage alimentaire et la pollution plastique
a) Concrétiser l'idée d'un « chèque alimentation » pour reconquérir notre marché agricole intérieur

La crise de la Covid-19 a démontré que la question de la précarité alimentaire était un défi à relever. À cet égard, dans le cadre de l'aide alimentaire, financée par des fonds européens et nationaux, les associations caritatives habilitées réalisent un travail essentiel permettant de garantir un accès à une nourriture en quantité suffisante aux personnes les plus précaires.

Les rapporteurs relèvent, du reste, que pendant la crise sanitaire, l'État a financé des chèques services pour les personnes sans domicile destinés à l'achat de produits alimentaires, pour un montant de 15 millions d'euros. Ces chèques, affectés par les préfets à des associations chargées d'en assurer la distribution, ont permis de donner 7 € par jour à 60 000 personnes. Même si certaines difficultés ont pu être constatées par des opérateurs (nombre limité de chèques distribués, refus de certains commerces alimentaires de les accepter), cette action a permis d'apporter un soutien significatif aux plus démunis.

L'allongement des files d'attente dans les points de distribution, notamment par certains étudiants, durant les périodes de confinement, rappelle que la lutte contre la précarité alimentaire est un combat qui se poursuit et pourrait, à mesure que les effets économiques de la Covid-19 se feront ressentir, devenir de plus en plus prégnante.

D'autant que cette question de la précarité alimentaire doit s'appréhender par le biais de la question de la qualité des aliments , et non de la seule quantité : en effet, de nombreux ménages n'ont pas accès aujourd'hui à des produits de qualité compte tenu de leur prix.

C'est pourquoi l'idée d'un chèque alimentaire a refait surface récemment dans le débat public et, lors de sa rencontre avec les membres de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) le 14 décembre dernier, le Président de la République l'avait approuvée , en le ciblant à destination des plus pauvres. Dans l'esprit de la CCC, ce chèque devait être financé par une taxe sur les produits ultratransformés.

Récemment, plusieurs initiatives législatives ont d'ailleurs commencé à envisager les contours de cet éventuel chèque alimentaire 63 ( * ) et l'article 60 bis du projet de loi « climat et résilience » comporte une demande de rapport à ce sujet.

Les rapporteurs soutiennent cette initiative dans ses objectifs , à savoir renforcer le pouvoir d'achat des Français, valoriser notre marché agricole intérieur, orienter la demande vers des produits de qualité, mais ses modalités de mise en oeuvre doivent encore être précisées, tant cette réforme a un potentiel structurel .

Le chèque alimentation durable tel qu'évoqué dans les débats actuels, devraient avoir une vocation plus globale que la solidarité et inclure une double dimension socio-économique et environnementale. Il devra également constituer un « plus net » pour les bénéficiaires, par rapport à d'éventuelles d'autres aides perçues.

Le plus souvent, les personnes les plus démunies orientent leurs achats vers les produits les moins chers, ayant un fort contenu de produits importés, au détriment de leur empreinte environnementale.

Malgré son surcoût pour les finances publiques, le chèque alimentaire, en aidant les personnes les plus exposées à de la nourriture importée ou ultratransformée à s'alimenter avec des produits de meilleure qualité, revient à améliorer le bilan environnemental en limitant le poids des produits alimentaires importés tout en augmentant la fiabilité du respect aux normes de production requises en France et tout en soutenant économiquement par un surcoût de demande les filières agricoles de qualité qui pourraient ainsi augmenter leurs investissements pour réduire leur empreinte environnementale en faisant évoluer encore leurs pratiques.

Il est de nature à reconstruire un lien fort entre le consommateur et les producteurs agricoles et industriels , en valorisant certains produits locaux.

Il doit, en outre, servir d'aiguilleur alimentaire à des populations qui pourraient avoir une dépendance accrue aux produits ultratransformés, en les amenant à cuisiner davantage, notamment en privilégiant les acquisitions de produits bruts et de qualité.

Enfin, sa réussite est conditionnée, en tout état de cause, au fait que ce chèque alimentaire ne vienne pas favoriser des produits importés dont le bilan qualitatif est à relativiser et qui accroîtrait l'empreinte environnementale de notre alimentation.

Proposition n° 19 (acteurs publics, privés) : déployer dès 2022 un « chèque alimentaire » dont les contours devront permettre de lutter contre la précarité alimentaire, en quantité, mais aussi, en complémentarité avec le travail des associations caritatives dans le cadre de l'aide alimentaire, pour les produits de qualité, afin de permettre de soutenir la demande nationale en produits de qualité et, partant, de reconquérir des parts de marché sur notre marché agricole intérieur.

b) Deux priorités à maintenir : renforcer la lutte contre la précarité alimentaire et tendre vers le « 0 gaspillage alimentaire »

L'alimentation « durable » renvoie également à des questions éthiques et économiques sensibles qui s'incarnent dans deux sujets persistants mais bien distincts : la lutte contre la précarité alimentaire 64 ( * ) et le gaspillage alimentaire .

Toutefois, si ces sujets sont distincts, l'importance qu'ils ont prise ces dernières années indique avant tout une montée en puissance de la dimension politique de l'alimentation , soutenue par le concept de « droit à l'alimentation » consacrée au plus haut niveau de l'ordonnancement juridique international 65 ( * ) , et par la responsabilité individuelle face au gaspillage alimentaire.

Là encore, malgré les nombreuses et indéniables avancées 66 ( * ) ( voir encadré ) , les chiffres demeurent choquants et alarmants :

- sur le front de la précarité alimentaire , le nombre de bénéficiaires de l'aide alimentaire 67 ( * ) a doublé en 10 ans et continue d'augmenter. En 2017, la France comptait près de 9 millions de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté, 68 ( * ) dont 5 millions en dessous de 867 euros par mois 69 ( * ) . D'ailleurs, le Gouvernement avait mis en place un plan d'urgence pour l'aide alimentaire en avril 2020 pendant le premier confinement, afin d'aider les foyers les plus précaires, pour un montant total de 39 M€ (dont 25 M€ de soutien aux associations et 14 M€ pour un dispositif comparable aux chèques services). En outre, 25 % des personnes interrogées dans le cadre du Baromètre de la pauvreté 2019 réalisé par IPSOS pour le Secours Populaire Français déclarent rencontrer des difficultés pour se procurer une alimentation saine permettant de faire 3 repas par jour 70 ( * ) ;

- sur le front du gaspillage alimentaire , environ un tiers de la production alimentaire mondiale (soit 1,3 Md t) destinée à la consommation humaine dans le monde est perdue ou gaspillée , le même ordre de grandeur se retrouvant à l'échelle de l'Union européenne (88 Mt, soit un tiers de la production, soit 173 kg par an et par personne). Ils le sont également pour chaque étape de la chaîne alimentaire, comme l'illustre le schéma ci-dessous ;

- sur le front économique , si les politiques de lutte contre le gaspillage et la précarité alimentaires constituent une modalité d'écoulement de la production agricole, le gaspillage alimentaire représente 16 Mds € d'euros de valeur théorique en France ;

- enfin, sur le front environnemental , selon les calculs de l'Ademe 71 ( * ) , le gaspillage alimentaire représenterait toujours 10 millions de tonnes en volume par an (150 kg par an et par personne), associées à 15,3 MteqCO2 en termes d'émissions de GES.

Source : Ademe.

Les grandes étapes législatives de la lutte contre le gaspillage alimentaire 72 ( * )

Loi n° 2016?138 du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire

- Cette loi a instauré une règle de hiérarchisation des actions de lutte contre le gaspillage, qui doivent suivre l'ordre de priorité suivant :

1° la prévention du gaspillage alimentaire ;

2° l'utilisation des invendus propres à la consommation humaine, par le don ou la transformation ;

3° la valorisation destinée à l'alimentation animale ;

4° l'utilisation à des fins de compost pour l'agriculture ou la valorisation énergétique, notamment par méthanisation ;

- elle a interdit les pratiques consistant à rendre impropres à la consommation des produits alimentaires invendus bien qu'encore consommables ;

- elle a introduit un cadre pour développer le don alimentaire aux associations, en obligeant les commerces de détail d'une surface supérieure à 400 mètres carrés (m2) à mettre en place une convention de don avec une association, s'inscrivant dans le prolongement de la déduction fiscale applicable au don alimentaire prévu à l'article 238 bis du code général des impôts ([7]) ;

- elle a intégré les préoccupations en matière de gaspillage alimentaire dans le champ de la responsabilité sociétale des entreprises (RSE) ([8]) ;

- enfin, elle a inscrit la question de l'éducation au gaspillage alimentaire à l'école primaire.

Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, « EGALIM »

Cette loi a apporté des précisions concernant la qualité des dons prévus à l'article L. 541-15?6 du code de l'environnement, dont les modalités ont été fixées par un décret du 11 avril 2019, qui prévoit notamment la mise en place de « plan de gestion de la qualité du don de denrées alimentaires ».

Elle a également apporté un complément à l'obligation d'information et d'éducation au gaspillage alimentaire, afin que celle-ci ait lieu non plus seulement à l'école primaire, mais également au collège et au lycée. La loi a également prévu que les projets alimentaires territoriaux (PAT) comprennent expressément des volets de lutte contre le gaspillage alimentaire et contre la précarité alimentaire.

Enfin, elle comporte des dispositions visant à rendre obligatoire, à partir de juillet 2021, les « gourmets bag », dans des conditions qui sont précisées à l'article L. 541-15-7 du code de l'environnement.

Ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, prise en application de la loi EGALIM,

Cette ordonnance a étendu les dispositions de la loi de 2016 aux secteurs de la restauration collective et l'agroalimentaire, avec notamment :

- l'extension à l'ensemble des opérateurs de la restauration collective et de l'industrie agroalimentaire de l'interdiction dite de « javellisation » ;

- l'extension aux opérateurs de la restauration collective, préparant plus de 3 000 repas par jour et à ceux de l'industrie agroalimentaire réalisant un chiffre d'affaires annuel supérieur à 50 millions d'euros, de l'obligation de mettre en place une convention de don ;

- l'extension à l'ensemble des opérateurs de la restauration collective privée de l'obligation de mettre en place une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire, avec notamment la mise en place d'un diagnostic, déjà imposée à la restauration collective publique. Cette mesure est entrée en vigueur depuis le 21 octobre 2020.

Loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, dite « loi AGEC »

Cette loi a :

- précisé l'objectif national en France de réduire le gaspillage alimentaire, d'ici 2025, de 50 % par rapport à son niveau de 2015 dans les domaines de la distribution alimentaire et de la restauration collective et, d'ici 2030, de 50 % par rapport à son niveau de 2015 dans les domaines de la consommation, de la production, de la transformation et de la restauration commerciale ;

- introduit une définition légale du gaspillage alimentaire ;

- durci les sanctions applicables en cas de « javellisation », en prévoyant que celles-ci peuvent aller jusqu'à 0,1 % du chiffre d'affaires ainsi que les sanctions applicables en cas de non-respect des règles relatives à la convention de don. Sur ce dernier point, la sanction encourue est désormais une contravention de 5ème classe (1 500 euros et jusqu'à 3 000 euros en cas de récidive), contre une contravention de 3ème classe auparavant (de 68 euros, pouvant être minorée à 45 euros ou majorée à 180 euros en fonction du délai de paiement) ;

- soumis les opérateurs de commerce de gros alimentaire dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à cinquante millions d'euros aux obligations de signer une convention de don, complétant l'élargissement du dispositif réalisé par l'ordonnance du 21 octobre 2019 ;

- étendu l'obligation de diagnostic anti-gaspillage aux industries agroalimentaires, qui concerne désormais à la fois les opérateurs de la restauration collective et les opérateurs de l'industrie agroalimentaire) ;

- procédé à la création du label « anti gaspillage », là aussi en pleine cohérence avec les préconisations du rapport d'évaluation de la loi de 2016 ;

-  introduit plusieurs dispositions visant à favoriser la vente en vrac dans le code de la consommation.

Les rapporteurs saluent ces avancées, qui complètent utilement les initiatives foisonnantes sur le terrain mais considèrent qu'elles doivent encore être prolongées .

L'examen de la proposition de loi du député Guillaume Garot pourrait en être l'occasion, de même que l'examen du projet de loi « climat et résilience » , qui comporte un article (59 quater ) visant à mettre en place une expérimentation de réservation de repas afin de lutter contre le gaspillage alimentaire dans les services de restauration collective dont les collectivités territoriales ont la charge 73 ( * ) . En tout état de cause, les deux commissions considèrent que le projet de loi « climat et résilience » manque cruellement d'ambition sur ce volet.

Proposition n° 20 (acteurs publics, privés) : poursuivre le renforcement de la lutte contre le gaspillage alimentaire par des expérimentations et par une évolution maîtrisée de notre cadre législatif.

Un autre sujet pourrait être creusé dans le cadre de l'examen de prochains textes : la réduction des emballages alimentaires, problématique que la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, dite loi AGEC, aborde de manière ambitieuse.

L'article 77 de la loi AGEC , modifiant l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement, introduit un certain nombre d'obligations en matière de déchets du secteur de la restauration. Il prévoit ainsi :

• à compter du 1 er janvier 2021 , l'interdiction du polystyrène expansé destinés à la consommation sur place ou nomade ;

au plus tard en 2022 , l'élaboration de gammes d'emballages réemployables standards dans le cadre des filières responsabilité élargie du producteur (REP) portant sur les emballages ménagers, les emballages des cafés, hôtels, restaurants, et les emballages industriels et commerciaux ;

• à compter du 1 er janvier 2023 , l'obligation pour les établissements de restauration de servir les repas et boissons consommés dans l'enceinte de l'établissement dans des gobelets, y compris leurs moyens de fermeture et couvercles, des assiettes et des récipients réemployables ainsi qu'avec des couverts réemployables.

L'article L. 541-15-10 , modifié par l'article 77 précité, prévoit certes qu'à compter du 1 er janvier 2022, les gobelets, les couverts, les assiettes et les récipients utilisés dans le cadre d'un service de portage quotidien de repas à domicile soient réemployables et fassent l'objet d'une collecte. Le périmètre de l'obligation, pourtant circonscrit, n'intègre cependant pas la livraison ponctuelle par les plateformes (Deliveroo, Uber Eats...) de plus en plus plébiscitées par les Français.

Si ces dispositions semblent à même d'accompagner la réduction des déchets d'emballages, la loi AGEC comporte un certain nombre d'angles morts, mis en lumière par la pandémie de covid-19.

En particulier, le recours sans précédent à la vente à emporter dans la restauration a consacré un retour du « tout jetable » allant à l'encontre des efforts par ailleurs consentis pour réduire nos déchets d'emballages. Un complément à la loi AGEC semble donc devoir être apporté pour combattre ce fléau environnemental, particulièrement coûteux pour le service public de gestion des déchets.

Les rapporteurs travailleront donc en lien avec les rapporteurs désignés par les deux commissions pour l'examen du projet de loi « climat et résilience » afin d'envisager l'intégration de mesures au volet « économie circulaire ».

Proposition n° 21 (acteurs publics, privés) : limiter l'impact environnemental des emballages dans la restauration en envisageant de mettre en place les mesures suivantes :

- dans la restauration collective publique et privée, les opérateurs sont tenus de proposer au consommateur final les repas dans un contenant réutilisable ou fait avec des matières tracées, biosourcées et recyclables à compter de 2025, pour les repas à emporter ;

- étendre les obligations prévues aux articles L. 120-2 du code de la consommation à tous les services de restauration collective publique et privée à compter de 2027 ;

- expérimenter, dans la perspective d'une généralisation, l'obligation de proposer un contenant réutilisable et consigné pour les produits alimentaires consommés depuis les plateformes de vente à emporter.

4. Renforcer les incitations à limiter l'empreinte environnementale de l'amont agricole, sans laisser les agriculteurs dans des impasses techniques

La réduction de l'empreinte environnementale de l'agriculture est évidemment essentielle car c'est l'amont agricole qui émet, comme dans toute filière productive, la majorité des émissions de gaz à effet de serre d'un aliment, comme le rappelle une étude récente de l'Ademe détaillée dans le II des annexes.

Il convient, avant tout, de rappeler que les agriculteurs n'utilisent pas des intrants par plaisir . Les intrants sont en général une des charges les plus importantes pour eux, et moins ils en utilisent, plus ils dégagent des revenus. Bien souvent, suivant les recommandations scientifiques qui leur sont fournies, les exploitants les utilisent pour assurer une protection minimale de leurs cultures, essentielle face au développement de nouveaux ravageurs dans un contexte où les plantes développent des résistances rendant plus difficile leur protection.

Cela ne les a pas empêchés, comme cela a été évoqué supra, pour les exploitants et la recherche de modifier leurs pratiques depuis des années, réduisant à long terme leur utilisation d'intrants.

Bien entendu, la transition déjà en cours depuis de nombreuses années doit se poursuivre et s'accélérer , dans le respect d'un équilibre économique assurant la durabilité des exploitations agricoles.

Les politiques publiques trop prohibitives ou fiscalement punitives comportent certaines faiblesses en la matière.

D'un côté, une interdiction générale de l'utilisation d'un type d'intrant se traduit généralement, si elle n'est pas portée au niveau européen, par un avantage compétitif donné aux producteurs d'autres pays, favorisant alors l'importation de pratiques interdites en France. Le bilan environnemental d'une telle pratique est, comme évoqué supra, négatif . En outre, une interdiction doit être conditionnée à l'existence d'alternatives pour les agriculteurs : à défaut, le recours à d'autres substances autorisées avec des volumes bien plus importants est possible, ce qui, encore une fois, n'atteint pas le bilan environnemental escompté.

D'un autre côté, une fiscalité punitive imposée au seul niveau national sur certains intrants, fertilisants comme produits phytosanitaires, induit le même phénomène d'éviction par les importations. En outre, si le raisonnement repose sur une logique d'offre et de demande implacable, à savoir qu'une hausse des prix des intrants va engendrer une baisse de leur utilisation, il est en réalité erroné en ce qu'il met de côté l'élasticité prix de ces usages : à défaut d'alternatives, la grande majorité des agriculteurs continueront à utiliser ces produits pour garantir une protection minimale de leurs plantes, ce qui n'aura donc aucun effet sur l'environnement tout en ayant un impact très important sur le revenu agricole.

La solution la plus efficace entre ces deux logiques est celle d'une écologie du progrès, incitative et menée au niveau européen.

Pour ce faire, la recherche doit jouer un rôle majeur afin de faciliter les transitions en proposant des solutions agronomiques, mécaniques, chimiques, culturales pour réduire la dépendance aux intrants. Les moyens des instituts techniques comme des instituts de recherche doivent être mobilisés à plein pour atteindre cet objectif.

Les fruits de cette recherche agronomique doivent être au coeur de la mission de l'enseignement agricole , chargé de former des exploitants agricoles ayant une connaissance du fonctionnement de leurs sols et de leurs élevages afin d'imaginer des exploitations plus économes.

En parallèle, dès qu'il est démontré par un consensus scientifique d'agences sanitaires qu'une substance active présente un danger trop important pour l'homme ou la biodiversité, son interdiction doit être envisagée au seul niveau européen, pour éviter toute surtransposition créant des distorsions de concurrence.

Enfin, l'État doit jouer un rôle pour inciter les agriculteurs à réduire leurs utilisations en facilitant le recours à des solutions très concrètes qui existent d'ores et déjà et permettent une meilleure économie d'intrants.

Une nouvelle génération de pulvérisateurs , incluant des buses anti-dérives, permet déjà de réduire les quantités épandues de produits phytosanitaires de 30 %. Se développent en parallèle de nouvelles technologies basées sur l'existence de capteurs qui, par le biais d'algorithmes utilisant l'intelligence artificielle, permettent de réduire ces épandages jusqu'à 90 % par rapport à aujourd'hui.

Ces solutions sont très prometteuses en matière environnementale mais peinent à inonder le marché en raison de leur coût prohibitif.

C'est pourquoi la cellule Agriculture et Alimentation de suivi de la Covid-19 avait proposé, en ce sens, d'inclure dans le plan de relance un volet agricole visant, entre autres, à « réduire, par un mécanisme de suramortissement ou de crédit d'impôt, le coût des investissements réalisés par les agriculteurs afin de réduire leurs expositions aux risques climatiques ou sanitaires, d'améliorer la veille sur le bien-être et la santé des animaux, de renforcer leur compétitivité et de diminuer le recours aux produits phytopharmaceutiques 74 ( * ) ».

Le Gouvernement avait repris cette idée à son compte en mettant en oeuvre des primes à la conversion de pulvérisateurs dans le volet agricole de son plan de relance à hauteur de 215 millions d'euros.

Toutefois, dès le 27 janvier, le budget alloué à cette prime a été épuisé, plus de 15 000 dossiers ayant été déposés.

L'efficacité d'un tel mécanisme et son potentiel effet environnemental plaide pour sa pérennisation , à tout le moins pour un allongement de sa durée et du budget alloué, permettant d'avoir un impact environnemental très fort en matière d'émissions de gaz à effets de serre.

Proposition n° 22 : renforcer les incitations à limiter l'empreinte environnementale de l'amont agricole sans laisser les agriculteurs dans des impasses techniques :

- en poursuivant la recherche d'alternatives pour les intrants par le soutien à la recherche et à l'enseignement et la formation agricoles, afin de faire mieux avec moins ;

- en promouvant une écologie incitant les transitions par un meilleur accompagnement des agriculteurs et un soutien aux investissements éco-efficients, plutôt qu'une écologie reposant sur des interdictions ou une hausse de la fiscalité pour inciter au changement, dont l'efficacité environnementale n'est pas optimale ;

- en cas de dangers constatés par un consensus scientifique d'agences sanitaires, en promouvant une évolution des substances actives autorisées au seul niveau européen , après une étude d'impact rendue publique mesurant l'effet économique et environnemental induit par la mesure, et en prenant en compte l'éventuelle absence d'alternatives.

Proposition n° 23 : renouveler la prime à la conversion des agroéquipements afin de réduire l'utilisation d'intrants ou de renforcer la résilience au changement climatique et pérenniser le dispositif sur 10 ans ou en faire un suramortissement avec une conditionnalité liée à des pratiques plus économes en intrants ou renforçant la résilience au changement climatique.

Enfin, il convient de créer les conditions favorables à la conversion des produits promus par les consommateurs bénéficiant d'un label de certification environnementale ou d'un label pour les produits issus de l' agriculture biologique, les années de conversion entraînant un surcoût sans une valorisation temporaire des produits .

Enfin, il importe de veiller à ce que ces pratiques, qui engendrent un surcoût pour les agriculteurs, soient justement rémunérées. Cet aspect est essentiel pour la pérennisation du modèle, ce qui importe de préserver des conditions de marché favorables assurant une bonne adéquation entre offre et demande.

Proposition n° 24 : accompagner la conversion aux produits sous certification environnementale ou issus de l'agriculture biologique par un financement répondant aux besoins tout en veillant à la juste valorisation des prix de ces produits par une préservation de conditions de marché favorables assurant une bonne adéquation entre offre et demande.

Les circuits de proximité induisent certes une distance plus faible à parcourir entre le producteur et le consommateur mais les consommations d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre ne sont pas systématiquement plus faibles , d'une part car elles dépendent avant tout du type de production et d'autre part car, ramenées au kilogramme de produit transporté, ces consommations et émissions peuvent être plus élevées en proximité : l'Ademe rappelait ainsi que les émissions par kilomètre parcouru et par tonne transportée sont environ 10 fois plus faibles pour un poids lourd de 32 tonnes et 100 fois plus faibles pour un cargo transocéanique que pour une camionnette de moins de 3,5 tonnes 75 ( * ) .

Cela implique un travail d'optimisation de la logistique , en particulier pour le « dernier kilomètre » et, bien entendu, sur l'innovation en matière de motorisation.

5. Faire émerger une éducation alimentaire des citoyens
a) Poursuivre le renforcement de l'information et de l'éducation des citoyens à l'alimentation

La maîtrise de l'empreinte environnementale de notre alimentation passe d'abord par une réallocation de la production de protéines végétales en France, qu'il faudra amplifier au-delà du plan de relance, par un contrôle renforcé sur les produits alimentaires importés et par un travail de pédagogie, d'éducation et sur la différenciation de ces produits , pour le consommateur, au regard de l'ensemble des composantes de son empreinte carbone et nutritionnelle. Ce dernier point fait d'ailleurs partie des trois axes du programme national pour l'alimentation (PNA) 2019-2023 avec la justice sociale et la lutte contre le gaspillage alimentaire.

La situation actuelle se caractérise par une place croissante accordée aux produits ultratransformés dans notre alimentation et un essor de la consommation hors domicile en même temps qu'une montée des préoccupations sanitaires, éthiques, et territoriales . Aussi, la demande des consommateurs pour une alimentation durable et locale devrait induire une augmentation de la préférence pour les aliments de saison , locaux, labélisés et assurant une juste rémunération des producteurs ( voir encadré ). Elle devrait également soutenir le développement de l'offre de produits vendus en vrac et de nouveaux emballages.

Les nouvelles attentes des consommateurs

Sondage Harris Interactive pour l'association nationale des industries alimentaires (ANIA), septembre 2020

Ce sondage révèle en particulier :

- une volonté de « mieux manger » des citoyens, traduite par une attention portée à la composition des ingrédients et à leur impact sur la santé (43 % de réponses « en premier »), à la rémunération des agriculteurs/producteurs/éleveurs (25 % de réponses « en premier »), à la promotion des savoir-faire locaux (21 %), à l'empreinte carbone et à l'impact environnemental du transport du produit (11 %) ;

- que lors d'un achat alimentaire, les Français font leur choix en prêtant toujours particulièrement attention à l'absence de pesticides (47 %) et d' OGM (38 %), à la fabrication en France (42 %), à l'existence d'un label (31 %), à l'absence d' antibiotiques (30 %), à la liste des additifs alimentaires (26 %), aux informations nutritionnelles (21 %) et au caractère écoresponsable de l'emballage (17 %) ;

- l'absence de pesticides et d' antibiotiques , ainsi que la fabrication française, sont des critères particulièrement importants chez les 50 ans et plus , tandis que les jeunes prêtent plus souvent attention que les autres au label bio et à l'écoresponsabilité du produit ;

- le prix (30 % des réponses « en premier ») et surtout la qualité (64 % de réponses « en premier ») apparaissent toujours comme les éléments les plus importants pour les acheteurs, loin devant la quantité proposée (6 % des réponses « en premier » et 28 % des réponses totales) ;

- la fraîcheur des produits se démarque toujours comme le critère d'achat le plus partagé parmi les Français (59 %) mais l'origine (37 %), le respect de la saisonnalité (33 %) et la traçabilité (32 %) apparaissent également comme des éléments importants ;

- le critère de la fraîcheur est particulièrement important pour les 50 ans et plus, tandis que les moins de 35 ans se montrent davantage sensibles à la question du bien-être animal ;

- dans un contexte marqué par la crise sanitaire et ses conséquences, le sentiment d'information sur la politique agricole commune en France recule et 60 % des Français disent qu'ils ne sont pas informés ;

- les Français partagent un niveau de préoccupation élevé concernant les conditions de vie et de travail des agriculteurs (87 % des Français interrogés se disent préoccupés) ;

- les Français semblent majoritairement conscients (à plus de 80 %) des investissements des agriculteurs dans la modernisation, l'engagement envers les consommateurs et la production de produits bio et plus respectueux de l'environnement mais ils sont moins nombreux (entre 65 et 70 %) à estimer que les agriculteurs sont soutenus dans ces différents investissements ;

- depuis le premier confinement, les circuits de distribution privilégiés n'ont pas été bouleversés et l'hyper et le supermarché dominent toujours (91 % des répondants, pour au moins un produit acheté en septembre 2020 vs. 93 % en mars 2020) même si les magasins de proximité (67 % vs. 62 % en mars 2020) et le marché (54 % vs. 51 % en mars 2020) progressent. Il n'y a pas d'évolution significative pour les magasins d'alimentation bio, les sites de e-commerce ou les AMAP et sites de e-commerce de produits fermiers ;

- le marché et les AMAP sont identifiés par les consommateurs comme les circuits permettant une meilleure rémunération des producteurs, estimée à plus de 50 % du prix de vente par environ 30 % des Français ;

- le prix de vente apparaît toujours comme une donnée importante (95 % des répondants) voire essentielle (« très important » pour 54 % des répondants) pour plus de la moitié des Français lors de leurs achats alimentaires ;

- les distributeurs bénéficient d'une image relativement stable et près de deux tiers des Français estiment que ceux-ci sont de plus en plus engagés envers les agriculteurs ;

- les Français montrent un rapport à l'alimentation et à la cuisine qui peut être qualifié d'hédoniste car une nette majorité d'entre eux déclare prendre du plaisir à manger mais aussi à cuisiner. Près de 8 Français sur 10 souhaitent même cuisiner plus à l'avenir.

Toutefois, ces chiffres sont à prendre avec prudence car des écarts existeront toujours entre les comportements alimentaires déclarés , enregistrés par des enquêtes ou des sondages, et les comportements alimentaires réels 76 ( * ) . Des progrès méthodologiques et des analyses plus approfondies des comportements alimentaires doivent donc être réalisés pour améliorer la connaissance et la compréhension des comportements et des attentes des consommateurs et ainsi adapter la réponse publique dans le cadre de la politique alimentaire.

En outre, ce processus doit être accompagné et amplifié . À cet égard, le projet de loi « climat et résilience » comporte des éléments intéressants mais qui ne pourront être concrétisés qu'au prix d'une forte implication de l'ensemble des parties prenantes (ministère de l'éducation nationale, ministère de la transition écologique, ministère de l'Économie, acteurs économiques, citoyens).

L' article 2 , relatif à l'éducation au développement durable, fait ainsi référence à l'acquisition des « savoir-faire » qui permettront aux élèves de se préparer à l'exercice de leurs responsabilités de citoyen. Dès lors, des modules consacrés à l'éducation alimentaire (cycles de la production agricole, saisonnalité, cuisine, etc.) pourraient être inclus dans les programmes destinés aux élèves afin de les sensibiliser dès le plus âge.

Enfin, l' article 66 ter prévoit un dispositif d'information renforcée des consommateurs sur la saisonnalité des produits . Les magasins de vente au détail de plus de 400 mètres carrés commercialisant des denrées alimentaires devront ainsi mettre à la disposition des consommateurs, tout au long de l'année, par voie d'affichage une information claire et lisible relative à la saisonnalité des fruits et légumes frais proposés à la vente. Cette disposition ne saurait toutefois avoir pour effet de stigmatiser les filières sous serre, notamment biologiques.

Le développement de ce type d'initiatives devrait, pour les rapporteurs, être encore amplifié et soutenu. Il conviendra d'ailleurs d'évaluer la mise en oeuvre de l' expérimentation, prévue par l'article 26 de la loi EGALIM pour une durée de trois ans jusqu'au 30 octobre 2021, de l'affichage obligatoire de la nature des produits entrant dans la composition des menus en restauration collective dont les collectivités territoriales ont la charge. Les collectivités pourront ainsi mentionner le fournisseur des produits, les lieux de production et donner une information renforcée aux usagers sur les caractéristiques des produits proposés.

Les rapporteurs soutiennent l'orientation et l'esprit de ces mesures et jugent nécessaire de les prolonger concrètement et rapidement.

b) Un objectif à faire valoir au niveau européen : promouvoir les informations sur l'origine des produits

Enfin, la durabilité du modèle alimentaire dépend des préférences des consommateurs . À cet égard, si les attentes des citoyens sont claires, elles ne se traduisent pas, à ce stade, de la même manière dans les paniers des consommateurs : si la volonté des citoyens est clairement de privilégier des produits français, plus locaux, des produits sous signe de qualité ou issus de l'agriculture biologique , le consommateur, sans doute contraint par son pouvoir d'achat, ne traduit pas suffisamment ses préférences citoyennes dans son caddie.

Cela s'explique bien entendu par une question de pouvoir d'achat mais également par une insuffisante transparence sur l'origine des produits en restauration hors domicile et en grandes surfaces. Si les consommateurs ne peuvent connaître l'origine de leurs achats, il leur est impossible de réaliser des achats conformes à leurs attentes, et peuvent ainsi être trompés ou à tout le moins acquérir des denrées importées sans le savoir.

C'est pourquoi une révolution quasi-copernicienne des règles de l'étiquetage est à mener au niveau européen, la réglementation actuelle empêchant de promouvoir une telle information sur l'origine, la Commission européenne estimant la protection du marché unique plus importante. Ce postulat est une erreur stratégique majeure.

Dans l'état actuel de la réglementation européenne, les États membres ne peuvent donc pas imposer un étiquetage obligatoire de l'origine en dehors des cas prévus par le règlement INCO. Seules des démarches d'étiquetage volontaire sont possibles. Or, ces démarches ne sont pas si fréquentes.

Et toute imposition au niveau national peut être cassée, la récente affaire Lactalis sur l'affichage de l'origine du lait l'ayant encore démontré il y a quelques semaines. La France avait obtenu, en 2016, une expérimentation, reconduite depuis chaque année, sur l'étiquetage de l'origine du lait. Toutefois, la Cour de justice de l'Union européenne, interrogée par le Conseil d'État, a rappelé que cet étiquetage de l'origine ne pouvait être imposé par un État membre que si la majorité des consommateurs attache une importance significative à cette information, ce qui est bien sûr le cas, et s'il existe un lien avéré entre certaines propriétés d'une denrée alimentaire et son origine, ce qui est presque impossible à prouver en l'état des connaissances scientifiques, ou ce qui, à tout le moins, réduit considérablement le champ des possibles. Estimant que la France n'avait pas démontré un tel lien entre l'origine et les propriétés du lait français, le Conseil d'État a annulé le décret autorisant une telle expérimentation 77 ( * ) .

Pour faire évoluer cette situation, l'évolution du règlement INCO est un impératif que la France doit porter lors de sa présidence du Conseil de l'Union européenne.

Au-delà de la question de l'origine des aliments primaires, qu'il importe de réformer, l'existence d'un étiquetage plus clair sur les externalités environnementales des produits de consommation alimentaire permettrait de mieux informer le consommateur. Cet étiquetage pourrait être riche et, par exemple, mettre en avant les externalités environnementales induites par type d'élevage, afin de mettre en avant certaines pratiques. De même, il doit permettre de mettre en avant les éventuels produits à venir comme les viandes de synthèse, afin que le consommateur soit clairement informé de ces produits qui viennent radicalement s'opposer aux modes d'élevage traditionnels,

L'efficacité de ce dispositif repose sur l'élaboration d'une méthodologie fiable et incontestable, prenant en compte toute la complexité des questions posées, afin de ne pas saper la confiance des consommateurs en cet indicateur. L' article 1 er vise à concrétiser le projet d' affichage environnemental sur les biens et services proposés aux consommateurs sur le marché, qui mobilise les services de l'État, de l'Ademe et de nombreux secteurs économiques depuis le milieu des années 2000 et dont le processus a été relancé par les lois Grenelle I et II (2009-2010) 78 ( * ) et plus récemment par la loi AGEC (2020) 79 ( * ) . Cette disposition revêt une sensibilité particulière pour les produits agricoles.

Les rapporteurs attirent donc l'attention du Gouvernement sur la nécessité de prendre finement en compte l'ensemble des externalités environnementales et sociales de la production et de la distribution des produits alimentaires mis sur le marché en France, afin de ne pas pénaliser nos produits nationaux par rapport à des produits étrangers de moindre qualité sanitaire et environnementale, voire ne respectant pas les exigences nationales et européennes mais, qui du fait de pratiques agricoles intensives , pourraient obtenir des scores environnementaux plus élevés. La confiance du consommateur et sa capacité à contribuer à la pérennité de notre modèle agricole doivent être garanties par une méthode scientifique robuste et un cahier des charges précis , qui permettront à la France de faire valoir ses intérêts en Europe lorsque cette mesure devra être généralisée dans l'ensemble des États membres.

Proposition n° 25 (État et ses opérateurs) : poursuivre le renforcement de l'information des citoyens sur les produits alimentaires en :

- développant, dès le plus jeune âge et à tous les âges de la vie, une éducation alimentaire et agricole ainsi qu'une information citoyenne en agissant sur plusieurs leviers complémentaires ;

- promouvant au niveau européen l'étiquetage de l'origine des produits par une modification du règlement INCO, afin de permettre un vrai affichage des produits origine France, voire des produits locaux ;

- prenant en compte l'ensemble des externalités environnementales positives et négatives des produits de consommation alimentaire au travers d'une méthodologie de calcul incontestable pour ne pas saper la confiance du consommateur.


* 55 Loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières

* 56 Rapport d'information n° 368 (2020-2021) de M. Laurent DUPLOMB, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 février 2021, sur les retraits et les rappels de produits à base de graines de sésame importées d'Inde ne respectant pas les normes minimales requises dans l'Union européenne

* 57 Source : Stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée (SNDI)

* 58 Pendrill et al. (2019)

* 59 Cette étude se réfère toutefois à des données de 2010-2014 et ne comptabilise que les émissions de GES liées au changement d'utilisation des terres, celles liées au transport ne sont pas comptabilisées

* 60 Une étude de 2013 de la commission européenne indique que le soja représente 60 % des importations de produits à risques, l'huile de palme 12 % et le cacao 8 %, entre 1990 et 2018.

* 61 La France conduit également plusieurs projets concrets comme la plateforme expérimentale pour la gestion des territoires ruraux d'Amazonie légale (PETRA) au Brésil, le projet Cacao Ami des forêts en Côte d'Ivoire ou encore le projet de renforcement des capacités et accès aux données satellitaires pour le suivi des forêts en Afrique centrale et en Afrique de l'Ouest (GEOFARAFRI).

* 62 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 63 L'article 17 de la proposition de loi n° 4022 (2020-2021), enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 mars dernier et intitulée « Pour une vraie loi climat », propose la création d'un chèque « bien manger » permettant d'acquérir les produits alimentaires suivants auprès d'établissements agréés (exploitations agricoles, coopératives agricoles, distributeurs conventionnés) : les fruits et légumes frais, les produits issus de l'agriculture biologique y compris les produits en conversion, les produits bénéficiant de signes officiels d'identification de la qualité et de l'origine ou de mentions valorisantes et les produits bénéficiant d'un écolabel.

* 64 La précarité alimentaire renvoie à une situation dans laquelle une personne ne dispose pas d'un accès garanti à une alimentation suffisante et de qualité, durable, dans le respect de ses préférences alimentaires et de ses besoins nutritionnels, pouvant entraîner ou découler de l'exclusion et de la disqualification sociale ou d'un environnement appauvri (S. Pauga).

* 65 Article 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, 1948. Article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 1966.

* 66 Pacte national de 2013, loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015, loi Garot de 2016, révision du pacte national en 2017, loi EGALIM de 2018 et loi AGEC de 2020.

* 67 La loi n° 2010-874 de modernisation de l'agriculture et de la pêche pose une définition de l'aide alimentaire, qui « a pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies. Cette aide est apportée tant par l'Union européenne que par l'État ou toute autre personne morale »

* 68 Revenu de 1 041 € mensuels par unité de consommation

* 69 Rapport de l'IGAS, La lutte contre la précarité alimentaire -- évolution du soutien public à une politique sociale, agricole et de santé publique, décembre 2019

* 70 Secours Populaire Français & IPSOS (2019). Résultats du 13 ème baromètre de la pauvreté

* 71 Une étude globale sur l'état des masses des pertes et gaspillages en France (2016) et des opérations témoins : Foyers témoins (2014), Restauration collective témoin (2016), Grande distribution témoin (2016), IAA témoins (mars 2019), Établissements de santé témoin (juin 2019), 250 foyers témoins (octobre 2019), Stations et exploitations F&L témoins (à venir en 2021)

* 72 Source : rapport n° 3873 de Guillaume Garot, sur la proposition de loi pour une nouvelle étape contre le gaspillage alimentaire, 10 février 2021.

* 73 Texte n° 3873, adopté par la commission, sur la proposition de loi de M. Guillaume Garot et plusieurs de ses collègues pour une nouvelle étape contre le gaspillage alimentaire (3725).

* 74 Rapport d'information n° 535 (2019-2020) de MM. Laurent Duplomb, Franck Montaugé, Bernard Buis et Franck Menonville, fait au nom de la commission des affaires économiques, « La résilience agricole et alimentaire : un élément de la relance »

* 75 Ademe, Alimentation - Les circuits de proximité, juin 2017.

* 76 Ministère de l'agriculture et de l'alimentation, Centre d'études et de prospective, Des comportements alimentaires déclarés aux comportements alimentaires réels : mesurer et comprendre les écarts pour améliorer l'action publique , NESE n° 47, juillet 2020.

* 77 Conseil d'État, décision n° 404651 du 10 mars 2021

* 78 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 79 Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire.

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