III. VIVRE DIGNEMENT AVEC SES REVENUS : LES QUESTIONS DU LOGEMENT ET DE L'ÉNERGIE

Pour vivre dignement, la question du logement est centrale. La mission d'information est convaincue que, pour répondre à la demande de logement, il faut construire plus : il faut aussi favoriser le maintien dans le logement et permettre aux Français d'y vivre mieux en luttant contre la précarité énergétique.

A. UNE PRIORITÉ : CONSTRUIRE DES LOGEMENTS

Donner un logement à tous passe nécessairement par construire plus. Pour cela, il faut débloquer certains leviers en facilitant l'adaptation aux territoires, en aidant les communes et en appuyant les investisseurs.

1. Construire, densifier, différencier

La Fondation Jean Jaurès, dans une note signée par Thomas Chevandier de février 2021 133 ( * ) , prône la nécessité de construire plus de logement et de densifier. Elle rappelle que les tensions sur le marché du logement ne sont pas près de disparaître car la population française devrait croître de 10 millions d'habitants d'ici à 2070, que le besoin en construction neuve est estimé entre 400 000 et 500 000 logements par an et que l'on compte 1,4 million de primo-demandes de logements sociaux (2,2 millions au total) pour 450 000 attributions par an.

Compte tenu de ce besoin, cette étude a le grand mérite de dégonfler les réservoirs supposés dormants de logements, qu'il s'agisse de logements vacants, des bureaux vides ou des meublés de tourisme. Selon l'IGF et le CGEDD en janvier 2016 134 ( * ) , le volume des logements vacants mobilisables faisant l'objet d'une rétention de la part de leur propriétaire ne dépasse pas 14 000. Selon l'Observatoire régional de l'immobilier d'entreprise en Île-de-France (ORIE) en juillet 2018, les bureaux pouvant être transformés ne représentent pas plus de 2 000 logements par an dans la région capitale. Le meublé de tourisme est en fait le principal gisement. À Paris, 65 000 logements sont proposés par Airbnb et constituent jusqu'à 20 % des appartements dans certains quartiers. Pour autant, pas plus de 20 000 sont réellement retirés du marché du logement en étant exclusivement consacrés au tourisme.

Cela conduit la Fondation Jean Jaurès à inciter à construire de nouveaux logements tout en densifiant les zones déjà construites pour éviter l'étalement urbain et l'artificialisation des sols.

Si, dans les plus grandes villes, des concepts comme la « ville du quart d'heure » de Carlos Moreno peuvent être promus pour développer la mixité fonctionnelle et valoriser au mieux les espaces et le temps pour faire de la densité un avantage, la mission d'information retient le principe de différenciation territoriale pour soutenir cet effort de construction.

Elle reprend en cela les conclusions du rapport du groupe de travail de la commission des affaires économiques sur l'objectif de « zéro artificialisation nette » paru en mai 2021 135 ( * ) .

La dynamique d'artificialisation et ses déterminants varient très fortement selon les circonstances locales. Les taux d'artificialisation régionaux s'étalent de 21 % en Île-de-France à 4 % en Corse , et le rythme d'augmentation est très disparate. Différents facteurs expliquent ces divergences, notamment le degré d'urbanisation, le type d'activité économique, mais surtout la pression foncière , subie de plein fouet par les territoires littoraux et les métropoles.

Il appartient aux collectivités de réaliser la synthèse entre différentes politiques publiques et de concilier leurs objectifs parfois contradictoires. Une partie du territoire est ainsi soumise aux obligations des lois Littoral et Montagne. La raréfaction des terrains constructibles pourrait frapper durement ces communes. Plusieurs milliers de communes, souvent au sein des mêmes territoires, sont déjà particulièrement impactés par la législation relative à l'utilisation des sols.

Plus de 1200 communes françaises situées en bordure de côte ou de rivages de lacs sont soumises aux règles de la loi dite « Loi Littoral », qui prévoit une constructibilité en continuité des zones déjà urbanisées. 5 000 communes sont également soumises aux dispositions de la loi dite « Loi Montagne », d'effet équivalent. L'effet cumulé de ces restrictions et d'une cible supplémentaire de réduction de l'artificialisation pourrait conduire à un quasi-gel du développement des communes concernées. En outre, l'impact des contraintes législatives est particulièrement concentré au niveau local, et inégal à l'échelle du territoire français, puisque par nature ciblé sur des zones contiguës.

Il ne faudrait pas que les efforts de sobriété foncière conduisent à « mettre sous cloche » des pans entiers de territoires au titre du potentiel de développement de zones historiquement plus urbanisées et artificialisées.

Un objectif de 50 % de réduction de l'artificialisation pourrait conduire à construire 100 000 logements de moins chaque année .

À l'heure où la France entend défendre sa souveraineté économique, réindustrialiser les territoires et relocaliser les activités stratégiques, il est aussi nécessaire de faciliter l'implantation de nouvelles activités, en particulier dans les zones peu denses qui connaissent des difficultés économiques. Or, celles-ci ne disposent pas nécessairement d'un « stock » de foncier artificialisé à recycler. Il est pourtant important d'assurer un rééquilibrage par rapport aux grands centres urbains.

Les zones rurales font face à des enjeux spécifiques de revitalisation et de développement, souvent touchées par la mutation économique, le départ des jeunes ménages, et le manque de services de proximité. Les objectifs de lutte contre l'artificialisation doivent garantir à tous les territoires des opportunités égales de développement économique et démographique. Ils ne doivent pas aggraver encore la métropolisation du pays.

L'effort de réduction de l'artificialisation doit prendre en compte l'ensemble de ces exigences et concilier les objectifs des politiques publiques. C'est au niveau local que pourra le mieux s'opérer cette synthèse. La pérennisation du Fonds friches créé dans le cadre du plan de relance et l'extension du programme « Action Coeur de ville » sont pertinentes.

Il apparaîtrait également utile de développer les capacités d'expérimentation locale des politiques de l'habitat . On peut citer trois exemples actuellement en cours et dont il faut attendre les résultats pour les généraliser mais qui montrent la voie d'une nouvelle méthode de réforme.

La région Bretagne expérimente une définition locale des zonages de l'habitat qui déterminent l'éligibilité de l'investissement locatif Pinel dont l'efficacité est discutée faute de contribuer à résorber les tensions foncières et de favoriser l'étalement urbain. Elle a été autorisée par l'article 164 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020. Les zones éligibles, y compris des parties de communes, sont fixées par arrêté du préfet de région. Cet arrêté est pris après avis du président du conseil régional et du comité régional de l'habitat et de l'hébergement. Cet article prévoit également que le préfet de région fixe, par arrêté, les plafonds de loyer et de ressources du locataire pour chaque commune ou partie de commune éligible et par type de logement. Un rapport d'évaluation de cette expérimentation devra être remis au Parlement au plus tard le 30 septembre 2021.

Rennes Métropole a décidé de lancer, en partenariat avec les bailleurs sociaux, l'expérimentation du loyer unique dans le parc HLM du territoire. L'article 81 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a prévu, en son IV, cette expérimentation. Elle est mise en oeuvre depuis le 1 er juillet 2018. Son objectif est de garantir plus d'égalité dans l'accès au logement et de renforcer la mixité sociale. En effet, le montant des loyers HLM se caractérise par de forts déséquilibres sur l'ensemble du territoire et au sein même des communes, les prix les plus bas se situant dans les quartiers prioritaires. Ces derniers concentrent donc les ménages aux revenus les plus faibles, ce qui met à mal la mixité sociale. Avec le loyer unique, le coût d'un même type de logement est le même, quelles que soient sa localisation et sa date de construction. Les ménages pourront ainsi choisir plus librement un quartier ou une commune, le montant du loyer se calant sur le niveau d'APL auquel donne droit le logement.

L'expérimentation est de cinq ans et doit s'achever en 2022. Elle s'applique progressivement à l'attribution des logements HLM neufs ou reloués après le départ de leurs occupants. Mais le taux de rotation annuel dans le parc social étant d'environ 10 %, il faudra une dizaine d'années pour le dispositif du loyer unique produise pleinement ses effets. C'est pourquoi le Sénat a adopté une prolongation de cinq ans du dispositif dans le cadre de la discussion du projet de loi de décentralisation, de déconcentration, de différenciation et de simplification (dit « 3DS »).

Enfin, une expérimentation est en cours concernant l'encadrement des loyers . L'encadrement des loyers a pour but de réguler les augmentations de loyer afin d'en limiter les hausses dans les zones de fortes tensions et de permettre au plus grand nombre de se loger dans des conditions décentes. Une expérimentation a été institué par l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN) dans les zones tendues. L'expérimentation a une durée de cinq ans, soit jusqu'au 23 novembre 2023 inclus. Cinq candidatures ont été déposées en Île-de-France, dont celle de Paris, et cinq autres en province. En février 2021, les dispositifs sont en place à Paris (depuis avril 2019) et à Lille (depuis janvier 2020) . L'instruction des autres demandes se poursuit . Là aussi, le Sénat a décidé la prolongation de l'expérimentation pour en permettre une véritable évaluation.

Dans cette ligne de différenciation locale, il pourrait être intéressant de mettre en place une expérimentation sur les zonages de financement du logement social qui sont souvent inadaptés en province dans les zones frontalières tendues comme dans le Genevois français ou autour de Monaco. Dans ces communes, les barèmes retenus ne permettent pas d'équilibrer les opérations de logement social et donc d'en construire et de répondre à la demande des habitants comme aux exigences de la loi SRU.

Proposition n° 22 : Mieux différencier les politiques du logement dans les territoires pour relancer la construction en tenant compte des spécificités des territoires littoraux ou de montagne au regard des objectifs de limitation de l'artificialisation ou en menant des expérimentations en faveur de l'accès au logement abordable.

2. Compenser l'exonération de TFPB des logements sociaux aux maires pour les aides à construire

Les logements sociaux bénéficient d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) de 25 ans, puis, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), d'un abattement de 30 %.

L'exonération représentait en 2019 un total de 542,7 millions d'euros, compensé par l'État à hauteur de 3,3 %, soit 18,3 millions d'euros.

L'abattement de TFPB représente 171 millions d'euros. Il est compensé à hauteur de 67,7 millions d'euros, soit environ 39,6 %.

Le paradoxe de ces dispositifs et de leur non-compensation est qu'ils pénalisent les communes qui disposent du plus grand nombre de logements sociaux et qui sont souvent les plus en difficulté.

Thierry Repentin, maire de Chambéry et président de la commission nationale chargée de l'application de la loi SRU, a appelé, dans son rapport d'évaluation et de proposition sur la réforme de la loi 136 ( * ) , le Gouvernement à faire preuve d'une « vigilance durable » sur les grands équilibres économiques et financiers qui sous-tendent le développement du logement social pour qu'en toute circonstance, le «coût de l'inaction », c'est-à-dire de ne pas construire des logements sociaux et de payer des pénalités, soit supérieur au « coût de l'action », c'est-à-dire construire des logements sociaux et accueillir de nouvelles populations.

Dans une note diffusée en juin 2021 137 ( * ) , l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) souligne elle-aussi cette dérive du modèle de financement du logement social au détriment des communes car l'ensemble des allègements n'est compensé qu'à hauteur de 49 % par l'État et, dans le cas spécifique de la TFPB, à hauteur de 12 %. L'AMF déplore que ces compensations servent de variables d'ajustement. Elles s'érodent au fil du temps et sont conçues pour systématiquement minorer les versements de l'État via des mécanismes d'abattement. L'AMF souligne également que la compensation de la suppression de la taxe d'habitation ne prend pas en compte les bases exonérées de TFPB, ce qui accroît encore la pénalisation des communes qui s'engagent au profit du logement social. Ce qui inquiète également l'ensemble des maires, c'est la rupture du lien fiscal avec toute une partie de la population des communes, ce lien étant également une participation citoyenne à la vie collective.

Aujourd'hui, pour permettre à tous de disposer d'un logement et aux demandeurs d'accéder à un logement social, il est indispensable d'accompagner les maires et de leur redonner les moyens de construire des logements sociaux et d'accueillir de nouvelles populations. Par ailleurs, l'État doit compenser les allègements qu'il décide.

Les maires sont pris dans les injonctions contradictoires de l'État qui, d'un côté, le 13 mars 2021, fixe l'objectif de construire 250 000 nouveaux logements sociaux en deux ans 138 ( * ) et, de l'autre, continue de priver les maires de toute incitation et dynamique fiscale par les mécanismes cumulés de mauvaise compensation de la taxe d'habitation (TH) et de la TFPB.

Proposition n° 23 : Compenser intégralement aux communes l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour relancer la construction de logements sociaux.

3. Développer l'offre de logements intermédiaires

Le rapport de l'IGF et du CGEDD au Parlement sur le développement de l'offre de logements intermédiaires a mis en évidence un besoin compris entre 180 000 et 420 000 nouveaux logements en dix ans et un besoin d'investissement de l'ordre de 40 à 90 milliards d'euros.

L'enjeu n'est pas ici de développer un financement public, mais de créer les conditions d'un retour sur le marché locatif résidentiel des investisseurs institutionnels qui détenaient 18 % du parc avant 1985 et en gèrent moins de 1 % actuellement. La crise sanitaire, l'érosion des rendements de nombre d'actifs, la recherche de sécurité et d'investissements socialement responsables créent aujourd'hui un cadre favorable que les pouvoirs publics doivent savoir saisir pour répondre au besoin de logement des Français.

Pour y parvenir, la mission d'information retient deux leviers à actionner pour favoriser cette dynamique : débloquer la question de la TFPB auprès des maires et mobiliser l'épargne des particuliers.

Comme cela a déjà été souligné, dans un contexte de suppression progressive de la taxe d'habitation, l'exonération de TFPB, dont bénéficient certains logements dont le logement intermédiaire, dissocie la dynamique de démographique de la dynamique des recettes de la commune. Concrètement, les maires n'ont pas spontanément les ressources financières pour accueillir de nouvelles populations.

Dans le cas d'espèce, le logement intermédiaire bénéficie d'une exonération pendant vingt ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre de l'article 1384-0 A du code général des impôts (CGI). Le rapport déjà cité indique que selon ses consultations, c'est un obstacle pour 13 % des maires d'Île-de-France regroupant 27 % de la population. Cependant, l'obstacle est vraisemblablement beaucoup plus important puisque, en 2020, CDC Habitat a lancé un programme d'achat de 40 000 logements en vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) à des promoteurs pour relancer le secteur de la construction après le premier confinement. Son objectif était de réaliser 15 000 logements intermédiaires, 15 000 logements sociaux et 10 000 logements libres. Dans la réalité, seuls 10 000 logements intermédiaires et 10 000 logements sociaux ont été agréés compte tenu du refus des maires de perdre leurs ressources fiscales et 20 000 logements libres « abordables » ont été validés.

Pour y remédier, le rapport propose de remplacer l'exonération de TFPB par un crédit d'impôt à l'IS sur vingt ans. Son coût est estimé à 350 millions d'euros annuels au bout de dix ans. Ce faisant, il reprend un amendement de notre collègue Philippe Dallier dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021 139 ( * ) . Il s'agissait d'instaurer un crédit d'impôt en matière d'impôt sur les sociétés (IS) égal à 4 % du prix de revient TTC des logements neufs loués. Il aurait été imputable sur l'IS par dixième pendant une durée de dix ans.

La mission d'information propose de retenir cette proposition qui est neutre pour les investisseurs mais permettra de débloquer les projets auprès des maires en leur redonnant des ressources fiscales .

Pour soutenir la production de logements et le secteur de la construction alors que le dispositif fiscal d'incitation à l'investissement locatif Pinel a montré ses limites et doit être repensé après 2022, il paraît également pertinent de flécher plus efficacement l'épargne individuelle vers le logement intermédiaire .

La création de fonds d'organismes de placement collectif immobilier (OPCI) dédiés au logement intermédiaire pourrait être une réponse. Elle assurerait le financement de ces logements tout en étant beaucoup plus accessible aux Français que le dispositif Pinel qui est réservé aux ménages les plus aisés capables d'acheter un logement à des fins locatives.

Le seul rendement de tels fonds de l'ordre de 2 à 3 % pourrait suffire à les rendre attractifs sachant qu'il est difficilement envisageable pour des raisons budgétaires de leur accorder un avantage fiscal avant que le dispositif Pinel ne décroisse. Son coût, actuellement de 1,1 milliard d'euros, devrait en effet atteindre 1,7 milliard d'euros d'ici 2025.

Proposition n° 24 : Débloquer l'offre de logements locatifs intermédiaires portée par les investisseurs institutionnels en transformant l'exonération de TFPB au détriment des communes en crédit d'impôt à l'IS et en mobilisant l'épargne des Français en alternative au dispositif Pinel.


* 133 Fondation Jean Jaurès, « Pour la densification urbaine », Thomas Chevandier, 10 février 2021 : https://www.jean-jaures.org/publication/pour-la-densification-urbaine/?post_id=16706&export_pdf=1

* 134 IGF et le CGEDD, « Évaluation de politique publique - Mobilisation des logements et des bureaux vacants », Janvier 2016 : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/164000475.pdf

* 135 Rapport d'information de M. Jean-Baptiste Blanc, Mme Anne-Catherine Loisier et M. Christian Redon-Sarrazy, fait au nom de la commission des affaires économiques, n° 584 (2020-2021) : http://www.senat.fr/notice-rapport/2020/r20-584-notice.html

* 136 Commission nationale SRU, rapport du 27 janvier 2021 : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/278361.pdf

* 137 AMF, « Quel modèle financier pour la construction de logements sociaux ? Les propositions de l'AMF », 16 juin 2021 : https://www.amf.asso.fr/m/document/fichier.php?FTP=6f24d5fda80c9cee3a052c307b74f6cc.pdf&id=40795

* 138 Ministère de la transition écologique, communiqué de presse, 19 mars 2021 : https://www.ecologie.gouv.fr/emmanuelle-wargon-mouvement-hlm-banque-des-territoires-et-action-logement-signent-protocole

* 139 Projet de loi de finances pour 2021 (n° 137, 2020-2021), amendement n° II-1281 rect. bis : http://www.senat.fr/amendements/2020-2021/137/Amdt_II-1281.html

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