Vous êtes ici : Travaux parlementaires > Rapports




Sommaire Suite

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 22 février 1996, le Président de la République a présenté les grandes lignes d'un très vaste projet de réforme destiné à construire une défense adaptée aux besoins du XXIe siècle. Aucune des réformes nombreuses qu'ont connues nos armées depuis plus de trente ans n'a atteint cette ampleur. Les orientations tracées par le chef de l'Etat concernent, en effet, non seulement le passage à un modèle d'armée professionnelle au format réduit et aux fonctions redéfinies, mais aussi une restructuration substantielle des industries d'armement et l'abandon de la composante terrestre de la dissuasion.

Ce projet de réforme constitue l'aboutissement des réflexions mises en oeuvre depuis juillet 1995 au sein du Comité stratégique, et des délibérations du Conseil de défense, réuni à plusieurs reprises depuis septembre 1995.

Le projet de loi de programmation militaire, dont le Parlement sera très prochainement saisi, définira les moyens impartis au ministère de la Défense pour permettre aux armées de se rapprocher du modèle souhaité par le Président de la République.

*

* *

La décision relative à la professionnalisation des armées pose le problème de l'avenir du service national. Un large débat a été organisé dans le pays sur cette question, qui concerne tant notre défense que notre modèle de société.

Le présent rapport d'information constitue la contribution du Sénat à ce débat, dont le Parlement n'est qu'un acteur parmi d'autres. Un projet de loi tirera ultérieurement les conséquences des orientations qui résulteront du débat en cours.

*

* *

I - QUELS BESOINS DE SÉCURITÉ POUR QUELLE DÉFENSE ?

Le débat sur l'avenir du service national s'inscrit dans une réflexion sur les besoins de sécurité qui caractérisent l'après-guerre froide, et qui détermineront l'importance de notre effort de défense ainsi que l'organisation de nos forces armées à l'échéance de quelque vingt années.

A l'époque de la guerre froide, le dimensionnement de notre effort de défense se déduisait de l'envergure des moyens consacrés à la défense par notre adversaire potentiel. " Le caractère univoque de la menace facilitait également les choses, puisque tout affrontement régional n'ayant initialement rien à voir avec la confrontation Est-Ouest devenait obligatoirement un enjeu de cette dernière " [1].

La chute du rideau de fer et l'effondrement du communisme ont rendu caduque cette vision du monde centrée autour de la défense contre la menace soviétique. Pour la première fois de son histoire, la France ne subit aucune menace militaire directe, même lointaine.

Les défis à affronter sont cependant nombreux. La fin de l'affrontement Est-Ouest a, en effet, coïncidé avec une multiplication de conflits locaux, dont certains peuvent menacer des intérêts estimés stratégiques (tel était le cas de la guerre du Golfe), d'autres justifier une intervention de type humanitaire (Rwanda, Bosnie, Somalie ...), motivée de surcroît par le souci d'éviter toute contagion de la violence qui, à terme, pourrait affecter nos intérêts vitaux.

Avec la fin de la guerre froide, l'Occident est donc passé d'une menace clairement identifiée à une superposition de risques diffus : la détermination du niveau de notre effort de défense est désormais fondée sur l'analyse d'hypothèses incertaines qui, prises au pied de la lettre, pourraient conduire à transformer notre pays en " camp retranché ". " Il est trop facile d'aligner des " si " qui transformeraient le Maghreb tout entier en puissance militaire hostile ; ou qui feraient éclater l'Union européenne conduisant à un retour des Etats ouest-européens à leur comportement d'avant 1914 ; ou qui rétabliraient la Russie en superpuissance ; ou qui feraient de la Chine et du Japon des Etats agressifs dont les forces nucléaires seraient dirigées contre l'Hexagone ... " [2].

La difficulté de l'exercice consiste donc à évaluer les risques réels auxquels doit être proportionné le dimensionnement de notre effort de défense, et à préparer celui-ci à l'apparition de nouvelles menaces encore virtuelles.

A cet égard, sans prétendre à une analyse exhaustive de la situation géostratégique, les pistes de réflexion suivantes peuvent être tracées.

. Peut-on parler de menace russe ?

Le prix attaché par Moscou à la défense des communautés russes dans l'étranger proche, le soutien à la Serbie, le rapprochement sensible entre Russie et Biélorussie, l'incompréhensible violence des opérations militaires en Tchétchénie, constituent les signes d'un changement préoccupant. Ceux-ci doivent-ils cependant être interprétés comme les prémisses d'une hostilité à l'égard de l'Occident qui pourrait prendre des formes militaires ?

L'importance des moyens nucléaires russes encore déployés est certes inquiétante. Les démantèlements déjà effectués ou en cours de réalisation en application des accords de désarmement maintiendront une force de frappe plus que considérable. Les forces nucléaires occidentales sont toutefois capables de faire face à un éventuel chantage nucléaire russe. Il importe donc que notre force nucléaire continue à recevoir les moyens lui permettant de dissuader l'arsenal nucléaire russe.

Les moyens conventionnels de l'armée russe devraient suffire à la défense du pays et au maintien de l'équilibre dans l'étranger proche, même si les opérations en Tchétchénie ont illustré la dégradation sensible de l'état de l'ex-armée rouge et, surtout, du moral de ses membres. La Russie consacre aujourd'hui à sa défense 9 % de son PIB ; encore celui-ci est-il réduit de moitié par rapport à la période soviétique. Les dépenses militaires représentent désormais le tiers de ce qu'elles étaient avant l'effondrement de l'URSS.

Restent les risques de prise de contrôle d'armes stratégiques russes par une faction " non autorisée ", ou de défaillance dans le contrôle et la surveillance des armes nucléaires et des fusées balistiques. Mais on ne saurait parler à cet égard de menace, soutenue par la volonté hostile d'un Etat.

Plus qu'une menace, la Russie constitue donc pour nous aujourd'hui un risque, qui pourrait être aggravé si la Russie procédait, du fait d'un éventuel basculement dans une dictature brun-rouge, à une augmentation réelle de son effort de défense. Dans ce cas, la France serait fondée à se prémunir contre une résurgence d'une menace encore hypothétique. Il est néanmoins possible qu'une telle remontée en puissance, si elle devait se produire, nous laisserait le temps de dimensionner notre effort de défense en conséquence.

. Un risque majeur réside dans le développement de l'offre de moyens de violence qui caractérise la situation internationale actuelle. La prolifération nucléaire " sauvage ", encouragée par la contrebande de matières fissiles et par la fuite des cerveaux originaires de l'ex-URSS, peut permettre à des groupements terroristes, à des maffias, voire à des sectes d'accéder à la technologie nucléaire. Cette remarque vaut également pour le risque de prolifération chimique ou biologique, comme l'a montré l'affaire de la secte Aoum au Japon.

Ce risque peut d'ores et déjà être considéré comme une menace. Cependant, les moyens militaires ne paraissent pas les mieux adaptés à celle-ci. La riposte se trouve probablement du côté des progrès de la réglementation internationale, du contrôle des transferts de technologie et des moyens policiers.

. L'instabilité du Moyen-Orient et du monde méditerranéen ne devrait pas connaître d'apaisement sensible à brève échéance, comme l'illustrent tragiquement la situation actuelle au Liban et la guerre civile qui fait rage en Algérie. Celle-ci constitue-t-elle pour nous une menace au sens militaire du terme ? C'est essentiellement le peuple algérien lui-même que menace la crise algérienne. La sécurité de notre pays est certes affectée à travers le risque terroriste, dont la France a subi les effets tragiques pendant l'été et l'automne derniers. Ce défi n'appelle toutefois pas une riposte exclusivement militaire, mais une synergie de moyens policiers et militaires. La guerre civile algérienne ne devrait conditionner notre effort de défense que si elle devenait pour la France une menace militaire, c'est-à-dire si l'Algérie devenait un pays hostile et acquérait des moyens de projection.

. Les nombreux conflits qui déchirent l'Afrique subsaharienne ne sauraient non plus constituer une menace militaire contre nos intérêts vitaux. La situation politique, économique, démographique et sanitaire de cette région déshéritée ne peut toutefois être considérée comme apaisante, non plus que les difficultés ethniques qui persisteront à causer des conflits aux conséquences humanitaires scandaleuses.

Les responsabilités particulières que nous a léguées notre histoire créent pour la France un devoir d'intervention en Afrique subsaharienne (formalisé, sur le plan juridique, par les accords de défense et de coopération et par les accords d'assistance militaire qui nous lient à nos partenaires subsahariens). Si elle n'affecte pas directement nos intérêts vitaux, la situation au sud du Sahara contribue donc à déterminer, dans une certaine mesure, la nature de notre effort de défense, à travers ce devoir d'intervention qui devrait persister au moins à court et moyen termes.

. De manière générale, ainsi que l'a fait observer M. André Glucksmann lors de son audition par votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, le 18 avril dernier, la situation internationale se caractérise, depuis la fin de la guerre froide, par une dispersion de conflits organisés non plus autour de différends entre Etats ou blocs opposés, mais dominés par les " nouveaux guerriers totalitaires ". Les fléaux sociaux et économiques du tiers-monde alimentent ce vivier de combattants d'un type inédit qui échappent à tout contrôle étatique, et dont les événements de Somalie, du Liberia, du Rwanda et d'Algérie, entre autres exemples, illustrent la puissance.

. L'analyse des risques auxquels doit s'adapter l'organisation de notre défense fait donc apparaître, d'une part, qu'aucune force hostile installée en permanence à proximité de nos frontières ne menace aujourd'hui le territoire français, et, d'autre part, que les risques les plus préoccupants n'appellent pas de réponse exclusivement militaire.

Mais la gestion de crises diffuses requiert une capacité d'engagement extérieur susceptible de revêtir trois formes différentes : l'engagement dans le cadre des alliances (OTAN, UEO), la contribution à des opérations de sécurité internationale (sous mandat des Nations Unies), et l'application de nos accords de défense (notamment à l'égard de nos partenaires africains).

. Les besoins de sécurité suscités par une situation internationale très instable imposent donc aujourd'hui un effort particulier dans deux domaines.

D'une part, la projection de forces dans des conflits géographiquement limités doit répondre à des préoccupations morales (montrer aux " nouveaux guerriers totalitaires " que le crime ne paie pas), et sécuritaires (éviter l'éventuelle extension d'un conflit qui affecterait ainsi nos intérêts vitaux). Si l'Occident avait opposé dès le début aux responsables du nettoyage ethnique en ex-Yougoslavie une réponse militaire appropriée, il n'aurait peut-être pas implicitement encouragé le comportement de la Russie en Tchétchénie ...

D'autre part, la prévention, fondée sur le renseignement (spatial et humain) et sur les forces prépositionnées, est destinée à éviter le retour ou l'émergence de menaces affectant nos intérêts et notre sécurité, ainsi que le déclenchement de conflits. Dans cette perspective, les forces prépositionnées dans ou à proximité de zones sensibles ont pour fonctions l'analyse de situations locales complexes, le traitement de crises de bas niveau et, le cas échéant, l'accueil de renforts.

Enfin, la dissuasion nucléaire reste la garantie fondamentale contre toute menace majeure sur nos intérêts vitaux.

*

* *

II - CONSÉQUENCES DES BESOINS ACTUELS DE SÉCURITÉ SUR L'AVENIR DU SERVICE NATIONAL

Dans le contexte international issu de la fin de la guerre froide, il n'est plus pertinent de disposer d'une armée d'effectifs que seule la conscription pouvait garantir. Le service militaire actuel n'est donc plus la solution la plus adaptée aux hypothèses d'emploi de nos forces.

La nécessité de disposer de forces immédiatement disponibles et cohérentes, aptes à s'intégrer rapidement, le cas échéant, à un dispositif international, est incompatible avec les contraintes liées à l'emploi de personnels appelés.

Or le service national tel qu'il existe actuellement comporte aussi des formes civiles. Celles-ci doivent-elle être également remises en cause par le choix de la professionnalisation annoncé par le Président de la République le 22 février dernier, ou bien convient-il de maintenir le service national, à partir d'une formule inédite susceptible de donner un souffle nouveau à une institution aujourd'hui dépassée ?

Une première réponse a déjà été apportée par le chef de l'État, quand celui-ci a exclu le passage à une armée de métier de type britannique, qui aurait impliqué la disparition pure et simple du service national.

Il nous est donc demandé de réfléchir à un service national rénové, qui pourrait être qualifié de "service civique" et s'appuyer sur trois formes.

Il s'agirait tout d'abord du service dit "de sécurité et de défense", qui pourrait être accompli dans un cadre militaire (trois armées et gendarmerie), dans la police nationale, dans les douanes, dans le domaine de la sécurité civile ou dans celui de la protection de l'environnement.

Parallèlement à ces différentes formes de service regroupées par le ministre de la Défense selon le critère de "services en uniforme" pourrait être envisagée la création d'un "service de solidarité", destiné à favoriser l'intégration professionnelle des jeunes et à appuyer les organismes d'utilité publique chargés de missions d'accueil, d'insertion ou d'urgence sociale. Ce type de service, qui regrouperait les missions aujourd'hui confiées aux appelés dans le cadre des protocoles ville, handicapés et rapatriés, avait été proposé en octobre 1991 par le Sénat lors de l'examen de la loi réduisant à dix mois la durée du service militaire [3], et s'était heurté à l'opposition du Gouvernement et de la majorité de l'époque.

Enfin, le troisième volet du nouveau service national s'inspirerait du service actuel de la coopération, et viserait tant le renforcement du rayonnement culturel et économique de la France que l'aide au développement social et économique des pays d'accueil, ainsi que l'action humanitaire.

Le service militaire ne serait donc qu'une modalité résiduelle de ce "service civique" qui s'accomplirait dans des formes pour la plupart civiles.

Par ailleurs, lors des débats sur la politique de défense qui ont été organisés à l'Assemblée nationale et au Sénat, les 20 et 26 mars dernier, s'est exprimée l'idée qu'un service militaire court (entre un et trois mois) et véritablement universel constituerait une assurance contre la résurgence éventuelle d'une menace grave, à laquelle la professionnalisation de nos forces pourrait, dans cette optique, s'avérer inadaptée.

La réflexion actuellement conduite au Parlement et dans tout le pays sur l'avenir du service national doit donc évaluer les différentes options en présence :

- soit maintenir le principe de conscription obligatoire, en l'appliquant à un service militaire universel de courte durée ou à un "service civique" à domination civile (sécurité-défense, solidarité-cohésion sociale, coopération-action humanitaire),

- soit fonder le "service civique" sur le volontariat, ce qui passe évidemment par la suppression de l'obligation légale prévue actuellement par le code du service national.

*

* *

La réflexion de votre rapporteur s'est appuyée sur quatre étapes :

I - Le service national actuel n'est plus adapté à nos besoins de défense et à l'évolution de notre société,

II - La professionnalisation de nos forces est inéluctable,

III - Deux options doivent être écartées : la suppression de toute forme de service national, et l'aménagement de la formule actuelle à partir d'un service militaire court ou d'un service obligatoire à diminante civile,

IV - Le volontariat semble la seule hypothèse réaliste, compte tenu des contraintes et des difficultés auxquelles les autres formules ne pourraient échapper.

I. MYTHES ET ACQUIS DU SERVICE NATIONAL

Les arguments les plus couramment portés à l'actif du service national sont de plusieurs ordres. Ces arguments concernent pour l'essentiel le service militaire, puisque la création des formes civiles du service national ne remonte qu'à 1971 (1965 pour la coopération et l'aide technique).

Sur le plan opérationnel, le service national assurerait aux armées les effectifs nombreux sans lesquels il est impossible de faire face à une menace majeure : cet avantage est présenté comme particulièrement décisif en cette fin du XXe siècle où tant d'incertitudes affectent la stabilité internationale.

Mais c'est surtout par l'importance des arguments dérivés, indépendants de toute considération opérationnelle, que semble justifié le service national dans l'esprit de ses partisans.

Le service national constituerait tout d'abord un élément essentiel de notre identité républicaine, forgée au XIXe siècle par l'instituteur et l'officier, et serait, avec le droit de vote, un élément crucial de la citoyenneté française. D'autre part, le service national contribuerait, en favorisant le brassage de contingents hétérogènes, à la cohésion de notre société. Par ailleurs, le service national garantirait la permanence du lien armées-Nation, essentiel dans une démocratie, et nourrirait l'esprit de défense, indispensable à la survie de notre pays.

Enfin, le service national agirait comme un filtre entre les jeunes gens et le chômage, en retardant leur confrontation au marché du travail.

Si la plupart de ces arguments ont été fondés à un moment de notre histoire, votre rapporteur estime qu'aucun n'est aujourd'hui réellement convaincant.

En dépit des incontestables acquis du service national, le maintien de celui-ci (du moins dans sa forme actuelle) ne paraît justifié ni par des considérations politiques ou éthiques, ni pour des motifs sociaux ou économiques, ni enfin par des arguments d'ordre opérationnel.

A. LES ACQUIS DU SERVICE NATIONAL

Le passage à l'armée professionnalisée, annoncée par M. le Président de la République le 22 février dernier, est justifié par l'inadaptation de l'armée mixte aux besoins opérationnels actuels. La fin du service militaire tel qu'il existe aujourd'hui -qui est aussi celle du service national, puisque le service militaire s'est, depuis plus de deux décennies, diversifié en s'étendant à des missions civiles- est la fin d'un système qui, s'il n'est plus complètement pertinent, a néanmoins contribué à façonner notre société.

1. Un héritage

Indépendamment de tout jugement d'opinion sur les mérites respectifs de la conscription et de l'armée de métier, il est indéniable que le service national constitue pour nous un héritage de l'histoire. Alors que le Royaume-Uni n'a connu que vingt-cinq années de conscription, dont quatorze en temps de paix, la France connaît depuis neuf décennies le système de la conscription. Celui-ci remonte même à une période plus ancienne si l'on se réfère aux lois successivement votées au XIXe siècle, reconnaissant le principe du service militaire tout en l'assortissant de conditions d'applications qui n'étaient ni universelles, ni égalitaires.

La conscription a donc incontestablement façonné notre société, qui ne semble pas se caractériser aujourd'hui par un rejet massif du service militaire.

a) Société française et service militaire

Comme l'ont rappelé le professeur Raoul Girardet ainsi que M. Jean Picq, secrétaire général de la Défense nationale, auditionnés par notre commission le 16 avril dernier, la société française ne serait pas la même si le service militaire n'avait pas existé. Le service militaire a incontestablement été l'occasion, pour des millions de jeunes Français issus du monde rural, d'une initiation à la modernité, à travers le maniement d'équipements plus sophistiqués que l'outillage agricole de l'époque, et à travers la découverte de la civilisation urbaine (l'incorporation est alors l'occasion de connaître la ville), et d'éléments de confort tels que l'eau courante. Pour certains, le service militaire permet la confrontation à des moeurs vestimentaires ou alimentaires inédites (c'est pour certains l'occasion de manger de la viande tous les jours, voire de porter des chaussures).

Dans le même temps, le service militaire a joué un rôle certain dans la cohésion de la société française. Il a été l'instrument incontestable de l'appartenance à une communauté nationale. A cet égard, Pierre Jaquez-Hélias rappelle, dans Le cheval d'orgueil, que le service militaire était l'occasion, pour de nombreux conscrits familiers des patois, d'un apprentissage de la langue française.

Notons qu'un rôle comparable est actuellement assuré par la conscription en Allemagne, en vue de l'intégration des appelés originaires des Länder de l'Est. Pour ces jeunes, qui ont grandi dans un système communiste, le service militaire (ou civil) est l'occasion de confirmer l'assimilation des valeurs des démocraties occidentales.

Ainsi que l'a fait observer notre éminent collègue Charles Pasqua lors de l'audition du secrétaire général de la Défense nationale, le service militaire a pu devenir, pour chaque Français, une institution de la République au même titre que l'école. Le service militaire fait partie de notre histoire, même s'il s'agit d'une histoire relativement récente, puisqu'elle remonte à la loi de 1905 (voir infra C1). Il a été le signe de l'appartenance à la Nation, définie comme une communauté de destin.

b) Un certain attachement des Français au service national

Les sondages effectués chaque année par le Service d'information et de relations publiques des armées sur l'" image des armées " font apparaître un certain attachement des Français au service militaire. Si cet attachement ne fait plus aujourd'hui l'unanimité, on ne peut néanmoins parler de contestation généralisée du service militaire.

Pour 60 % des personnes interrogées en 1994, la France ne pourrait pas assurer correctement sa défense sans le service militaire, alors que 35 % sont de l'avis contraire. Les plus attachés au principe de la conscription sont les personnes âgées de plus de 65 ans (78 %), les 25-49 ans (50 %), les habitants des petites agglomérations (65 %) et les habitants de la région parisienne (40 %).

On relève toutefois un important paradoxe dans l'attitude de l'opinion publique à l'égard de la conscription. En dépit des résultats précédemment évoqués, le souhait de confier la défense de la France à une armée de métier s'est exprimé par 73% d'opinions favorables en 1994 (60% en 1989). Cet accroissement sensible et rapide paraît lié au conflit du Golfe, et à la mise en valeur régulière, depuis lors, des troupes professionnelles. En effet, la proportion de réponses favorables à l'armée de métier était de 58 % seulement en 1990. Elle est passée dès 1991, au moment de la guerre du Golfe, à 74 %, s'élevant même à 75 % en 1993, avant de " retomber " à 73 % en 1994.

La contradiction entre l'attachement des Français au service national et les opinions favorables à l'armée de métier pourrait donc n'être qu'apparente, la volonté de confier la défense de la France à une armée de métier n'étant qu'un effet des opérations extérieures, qui n'empêche pas l'attachement au service militaire comme valeur républicaine.



Sommaire Suite



Haut de page
Actualités | Travaux Parlementaires | Vos Sénateurs | Europe et International | Connaître le Sénat | Recherche
Liste de diffusion | RSS | Contacts | Recrutement | Plan | Librairie | FAQ | Mentions légales | Accessibilité | Liens | Ameli