2. Les modalités

a) Enrayer la multiplication des programmes d'action communautaire

Le bon fonctionnement du marché unique requiert des règles communes et un contrôle de la loyauté de la concurrence ; il ne demande pas que soient multipliées les interventions communautaires sous forme de programmes d'action dans les domaines les plus divers. Ces programmes, consistant en pratique à subventionner des organismes ou des projets, ne sont pas seulement discutables au regard du principe de subsidiarité, mais également peu opportuns dans une période où les Etats membres sont durablement engagés, dans le cadre du processus d'union économique et monétaire, dans un effort d'économies budgétaires. Maîtrise des dépenses à l'échelon national, gestion dispendieuse à l'échelon communautaire : un tel schéma traduirait fort mal le principe de subsidiarité ! Bien au contraire, la Communauté se doit, dans l'esprit de ce principe, de faire preuve d'au moins autant de rigueur que les Etats membres.

Il serait à tout le moins nécessaire, dans cette optique, que le Gouvernement s'oppose désormais à tout programme d'action fondé sur l'article 235 du Traité ; cet article demandant l'unanimité des Etats membres, une telle attitude suffirait à éviter le lancement des programmes dont l'utilité et la conformité au principe de subsidiarité sont les plus incertaines, puisqu'ils ne peuvent s'appuyer sur une disposition précise des Traités et qu'aucun d'eux ne peut passer pour être nécessaire au fonctionnement du marché commun.

b) Réformer la politique de cohésion

La politique de cohésion s'est développée sans prendre en compte le principe de subsidiarité. Sa gestion actuelle entraîne l'approbation par la Commission européenne d'une multitude de programmes répondant à six principaux objectifs et couvrant au total une très grande proportion du territoire communautaire : ainsi la politique d'aménagement du territoire se trouve-t-elle de fait partiellement transférée à un échelon plus éloigné du " terrain ".

Le degré élevé de centralisation de la politique de cohésion (malgré les progrès enregistrés lors de la réforme de 1993) ne semble pas, par ailleurs, être un facteur d'efficacité incontestable, puisque l'augmentation considérable des moyens de la politique de cohésion depuis 1988 a eu des effets très inégaux selon les pays (10( * )) .

De plus, la politique de cohésion revient à faire intervenir la Communauté, par ses décisions de cofinancement, dans un grand nombre de domaines où elle n'a normalement que des compétences résiduelles ou très délimitées : culture, environnement, aménagement rural, politique industrielle... Le principe de subsidiarité se trouve ainsi contourné.

Dans l'optique de l'élargissement de l'Union, la politique de cohésion devra nécessairement être revue. Les pays associés d'Europe centrale et orientale, compte tenu de leur niveau de développement, sont appelés à bénéficier tout particulièrement de l'effort de cohésion. Une extension à ces pays des aides structurelles sans réforme de celles-ci provoquerait une hausse de 60 % des dépenses qui pèserait lourdement sur le budget des pays contributeurs. La révision des perspectives financières de l'Union qui interviendra en 1999 devra donc comprendre une réforme de la politique de cohésion : pour votre rapporteur, une telle réforme devrait principalement se traduire par une meilleure prise en compte du principe de subsidiarité, de manière à maîtriser les dépenses et à rapprocher des citoyens des centres de décision.

Mme Monika Wulf-Mathies, chargée des politiques régionales au sein de la Commission européenne, s'est elle-même prononcée, dans le cadre de la préparation du Conseil européen de Madrid, en faveur d'une " réforme approfondie " des politiques structurelles après 1999, qui serait " fondée sur une concentration géographique et thématique des activités " en vue d'aboutir à un système " plus efficace, mieux géré, et soumis à une meilleure discipline " (11( * )).

Lorsqu'elle a examiné, au début de l'année, le rapport de M. Denis Badré sur l'élargissement à l'Est, la Délégation du Sénat a approuvé ce principe de concentration des aides et souhaité qu'après 1999 les aides visent un petit nombre d'objectifs précis et, sauf le cas de certains grands projets structurants, soient réservées aux régions en retard de développement (actuel objectif 1). On obtiendrait ainsi une restitution partielle de compétences aux Etats membres en matière d'aménagement du territoire, la Commission européenne étant là, en tout état de cause, pour faire respecter la loyauté de la concurrence dans le marché unique.

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