4. Littoral, Europe et conventions internationales81 ( * )
Les conventions internationales signées et leurs limites
Du fait de l'importance de ses zones côtières, la France a joué un rôle très actif dans la mise en place d'un régime international de protection de l'environnement marin.
Toutefois, ces outils internationaux de protection ont une efficacité juridique limitée et discutable. Le cas de la convention de Ramsar est significatif à cet égard. Le 2 Février 1971 a été signée à Ramsar (Iran) une convention internationale « relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau ». Cette convention n'est entrée en vigueur qu'en 1975 et a été amendée en 1987. En 1990, moins de 400 sites sont inscrits pour une surface de moins de 3 % des marécages ou zones humides du globe.
La France n'a ratifié la convention qu'en 1986, après avoir signé un protocole en 1982. Lors de la signature du protocole, seule la Camargue figure comme zone humide d'importance internationale, alors qu'elle était déjà bien protégée par des dispositions de droit interne, tout comme les 15 autres sites pouvant être ultérieurement inscrits, alors que n'étaient pas citées quelques unes des zones situées en Corse, autrement plus menacées et non moins riches en espèces rares.
La convention de Ramsar a fait l'objet de critiques assez sévères sur son manque d'ambition. Il n'y figure aucune disposition relative à la constitution d'un réseau de zones protégées le long des voies de migration des oiseaux d'eau. Quant à l'obligation de favoriser une utilisation rationnelle des zones humides, elle est trop imprécise pour être efficace.
Les mêmes réserves s'appliquent à la convention de Berne (1979) relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de V Europe, qui cite les espèces dont l'habitat doit être juridiquement protégé. En 1981, une recommandation de la commission, fondée sur cette convention, a invité les États Membres à incorporer dans le réseau de réserves naturelles les tourbières menacées, en les entourant d'une zone tampon. Toutefois, aucune sanction ni aucune mesures de rétention ne sont prévues.
Parmi les autres conventions auxquelles s'est associée la France, on peut citer :
- la convention baleinière internationale, 2 décembre 1946 (Washington) ;
- le traité sur l'Antarctique, 1er décembre 1959 (Washington) ;
- la convention pour la protection des phoques dans l'Antarctique, 1er juin 1972 (Londres) ;
- la convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, 23 novembre 1972, (Paris) ;
- les conventions d'Oslo (1972) et de Londres (1972) régissant les immersions ;
- la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées d'extinction (CITES 1973) ;
- la convention de Paris (1974), relative à la pollution d'origine tellurique ;
- la convention de Barcelone (1976) pour la protection de la Méditerranée contre la pollution ;
- convention sur la protection du Pacifique sud, 12 juin 1976 (Apià) ;
- convention sur le conservatoire de la faune et de la flore marines de l'Antarctique, 20 mai 1981 (Canberra) ;
- la convention de Bonn (1979) sur la conservation des espèces migratoires appartenant à la faune sauvage ;
- la convention pour la protection et la mise en oeuvre du milieu marin dans la région des Caraïbes (Cartagena de Indias, 1983) ;
- convention pour la protection, la gestion et la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l'Afrique orientale, 21 juin 1985 (Nairobi) ;
- la convention sur la protection des ressources naturelles et de l'environnement de la région du Pacifique du Sud (Nouméa 1986) ;
- convention sur la réglementation des activités relatives aux ressources minérales de l'Antarctique, 2 juin 1988 (Wellington) ; - convention sur la pêche au filet maillant dérivant dans le Pacifique sud, 24 novembre 1989 (Wellington) ;
- la convention de Rio (1992) sur la biodiversité, dont la mise en place se révèle très difficile ;
- convention-cadre sur les changements climatiques, 5 juin 1992 (New-York) ;
- la convention de Paris pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est du 22 septembre 1992, texte destiné à se substituer aux conventions de Paris de 1974 sur la pollution marine d'origine tellurique et d'Oslo de 1972 sur les immersions. Cette convention que la France devrait ratifier avant la fin de l'année 1997 devrait entrer très prochainement en vigueur.
La France participe à de nombreux programmes internationaux prévus par ces conventions et a désigné des sites naturels dans des réseaux écologiques institués par ces accords. Ainsi dans le réseau européen des réserves biogénétiques du conseil de l'Europe, on identifie 35 sites français et 39 sites supplémentaires sont en projet.
Dans le cadre du programme MAB de l'UNESCO, huit réserves de la biosphère ont été reconnues. Dans le cadre de la convention du patrimoine mondial, la France a contribué à faire reconnaître la notion de paysages culturels, qui sont définis comme l'expression de l'interaction entre l'homme et la nature. À ce titre, elle devrait demander l'inscription de certains remarquables : Cévennes, Camargue, canal du Midi, montagne Sainte-Victoire et vignoble de Saint-Émilion.
La France a ratifié la convention sur le droit de la mer et poursuit une politique active de protection de l'environnement marin. Elle a inspecté plus de 25 % des navires faisant escale dans ses ports et a trouvé des insuffisances dans 53 % des cas. Elle a équipé ses ports de facilités de réception d'un coût raisonnable et parfois nul pour ces navires (MARPOL, annexes IV et V).
Une action plus forte en mer qu'à terre
Au cours des années 70 et 80, la France avait participé à des opérations d'incinération et d'immersion de déchets industriels en mer, de rejets de boue rouge et de déchets de dioxyde de titane, et d'immersions de substances radioactives.
Ses engagements internationaux ont contribué à modifier ces comportements.
Elle continue les immersions de boues de dragage, mais se conforme aux lignes directrices internationales en la matière, tandis que des déchets radioactifs sont rejetés de manière contrôlée dans la Manche (la Hague). Près de Cassis, 1000t/jour de résidus du traitement de la bauxite (boues rouges) sont rejetées à 7 km en mer, c'est-à-dire trois fois moins qu'auparavant. En baie de Seine, des résidus des usines d'oxyde de titane sont évacués (284 000 tonnes en 1994), soit une forte diminution par rapport aux rejets de 460 000 tonnes en 1992.
TABLEAU 19
ÉVOLUTION DES REJETS INDUSTRIELS EN FRANCE*,
1986-1994
|
Composant |
Évolution constatée |
Objectif international |
|
Cadmium |
-97 % |
-70 % |
|
Chlorures |
-46 % |
- |
|
Chrome |
-47 % |
-50 % |
|
Cuivre |
-48 % |
-50 % |
|
Cyanure |
-75 % |
- |
|
Fluor |
-69 % |
- |
|
Mercure |
-74 % |
-70 % |
|
Matière en suspension |
-69 % |
- |
|
Nickel |
-81 % |
-50 % |
|
Phénols |
-95 % |
-50 % |
|
Plomb |
-97 % |
-70 % |
|
Zinc |
-85 % |
-50 % |
source ministère de l'Environnement
* rejet des installations classées
CARTE 10 : ZONES VULNÉRABLES (DIRECTIVE 91/676 CEE)
(DÉLIMITATION EN DATE DU 20/12/1994)
Directives européennes ayant une incidence sur la protection du littoral
Eaux urbaines résiduaires
Directive 91/271 CEE du 21 mai 1991 (JO CE du 30 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.
Transcription en droit interne :
- décret n° 94-469 du 3 juin 1994 relatif à la collecte et au traitement des eaux usées mentionnées aux articles L. 372.11 et L. 372.3 du code des communes ;
- Arrêté du 23 novembre 1994 relatif à la délimitation des zones sensibles pris en application du décret du 3 juin 1994.
Nitrates d'origine agricole
- Directive 91/676 CEE du 12 décembre 1991 (JO CE du 31 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricoles.
Transcription en droit interne :
- Décret n° 93.1038 du 27 août 1993 relatif à la protection des eaux par les nitrates d'origine agricole (JO de septembre 1993).
- Arrêté du 22 novembre 1993 relatif au code de bonnes pratiques agricoles (JO du 5 janvier 1994).
- Arrêtés de délimitation des zones vulnérables du 20 décembre 1994.
Conchyliculture
- Directive 79/923 CEE du 30 octobre 1979 relative à la qualité requise des eaux conchylicoles (JO CE du 10 novembre 1979).
Baignades
- Directives 79/160 du 8 décembre 1975 (JO CE du 5 février 1976) concernant la qualité des eaux de baignade.
Transcription en droit interne :
- Décret n° 81-324 du 7 avril 1981, modifié par le décret n° 91 980 du 20 septembre 1991, fixant les règles d'hygiène et de sécurité applicables aux piscines et aux baignades aménagées.
- Arrêté du 29 novembre 1991 pris pour l'application du décret n° 91-980 du 20 septembre 1991.
Oiseaux
- Directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 (JO CE du 25 avril) concernant la conservation des oiseaux sauvages.
La France a désigné à Bruxelles des zones de protection spéciale (ZPS)
Habitats
- Directive 92/43 CEE du 21 mai 1992 (JO CE du 22 juillet 1992) concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage.
La France est en retard dans la désignation à Bruxelles de la liste nationale des sites d'intérêt communautaire.
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
Les instruments juridiques d'aménagement spatial n'ont aucun intérêt en eux-mêmes. Ils ne valent que dans la mesure où ils permettent aux acteurs de cet aménagement de mettre en oeuvre efficacement leurs objectifs. L'objectif retenu pour le littoral par le législateur, est de mettre en oeuvre une politique globale qui permette de concilier développement économique et protection que l'environnement.
La « boîte à outils » de l'apprenti-planificateur du littoral est d'une richesse foisonnante. Toutes les échelles territoriales peuvent être appréhendées : objectifs généraux ;
- l'échelle régionale, à travers les DTA, les schémas interrégionaux ou les SDAGE ;
- l'échelle infra-régionale, grâce aux SMVM ou Contrats de Baie ;
- l'échelle intercommunale, grâce aux schémas directeurs ou aux différentes structures intercommunales possibles, communautés de communes, districts, etc.
De plus, un certain nombre d'outils spécifiques ont été créés pour traiter des champs sectoriels propres au littoral : c'est le cas des SDAGE, des SAGE et des Contrats de Baie pour la gestion de l'eau, des contrats de station ou des projets de station pour les stations touristiques en difficulté, des SMVM ou des DTA pour la gestion des conflits d'usage.
Pourquoi les aménageurs, auxquels sont destinés ces outils, ne trouveraient-ils pas leur bonheur dans une telle abondance ? Précisément parce que l'abondance d'outils -fussent-ils de qualité- n'est pas une vertu en matière d'aménagement. Un juriste de renom n'hésitait pas à employer l'expression de quincaillerie juridique pour désigner cet amas de plans, de schémas, de programmes, aux objectifs se complétant plus ou moins, se recoupant souvent, s'opposant parfois, qui coexistent sur le littoral.
À force de vouloir offrir à chacun son instrument de planification selon ses besoins et ses intentions, on ruine toute possibilité de cohérence entre ces instruments. Multiplier les types de planifications revient à multiplier les objectifs et les méthodes, ce qui ne peut aboutir à une politique intégrée.
Cette abondance réglementaire est d'autant plus dommageable que, tandis que les outils s'accumulent, les articulations entre les documents sont de moins en moins claires.
Les documents de planification urbaine (DTA, SD, SMVM), devraient tous être complétés par des documents sectoriels (SAGE, Contrats de Baie, Contrats d'Agglomération, etc...). Dans les faits, cet emboitement de poupées russes 82 ( * ) n'est pas opérationnel, vu la complexité de chaque procédure. De plus, les collectivités territoriales choisissent souvent un type de document en fonction de logiques étrangères à son objet.
La multiplication des documents représente une dépense non négligeable. La révision d'un POS, exigée par la loi littoral, coûte en moyenne 250 000 F pour une commune de 15 000 habitants, 650 000 F pour une commune de 60 000 habitants (auxquels s'ajoutent les frais de publicité et la rémunération du Commissaire Enquêteur). Dans le meilleur des cas, l'État n'assume qu'environ 60 % de cette dépense (par l'intermédiaire de la Dotation Globale de Décentralisation). Ces révisions répétées (intégration de la loi littoral, de la loi sur l'air, loi sur l'eau, etc...) ne font qu'accroître l'instabilité déjà grande du document d'urbanisme de référence en France 83 ( * ) . Quant aux instruments intercommunaux, ils sont encore plus chers, en raison des études nécessaires : un SMVM coûte en moyenne 2 MF.
L'État multiplie les instruments juridiques pour multiplier les réponses possibles à la décentralisation de l'urbanisme au niveau communal. Mais ceci ne saurait remplacer efficacement une véritable politique d'incitation à l'intercommunalité dont la nécessité sur le littoral demeure criante.
L'État ne manifeste sa volonté de mettre en oeuvre une politique intégrée du littoral qu'avec prudence, par l'intermédiaire d'une loi littoral perçue, comme recentralisatrice, mais n'en assume pas les conséquences, ou de documents de planification type SMVM ou DTA dont il contrôle étroitement l'élaboration, tout en tenant à ce qu'ils reçoivent l'assentiment moral des collectivités territoriales auxquels ils s'imposent.
La reculade de la DTA Côte d'Azur, transformée en DTA Alpes-Maritimes pour ménager les susceptibilités politiques d'un département voisin, est l'illustration parfaite de cette indécision.
* 81 cette section s'appuie sur l'examen des performances environnementales de la France effectué par l'OCDE en 1996.
* 82 Voir annexe 8 : la superposition des zonages de protection dans le Marquenterre
* 83 Depuis 1990, il y a eu 68 réformes du Code de l'Urbanisme du fait de l'intégration de législations extérieures.