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II. LE PROCESSUS D'INTEGRATION DANS L'UNION EUROPEENNE

Le traité d'Amsterdam communautarise une partie de l'actuel pilier Justice et Affaires intérieures qui avait été créé par le traité de Maastricht, ne laissant dans le domaine intergouvernemental (troisième pilier) que la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale ; en outre le protocole permettant le transfert de Schengen dans l'Union européenne conduit à une réécriture de son contenu, selon que celui-ci va relever de la partie communautaire ou de la partie intergouvernementale du traité d'Amsterdam.

1. Un nouveau titre dans le pilier communautaire

En créant un nouveau titre IV, le traité d'Amsterdam transfère dans l'ordre communautaire, dès sa mise en vigueur, les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes. Toutefois la communautarisation s'effectue en deux étapes.

a) Une période transitoire de cinq ans

Le Conseil arrête à l'unanimité, sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après consultation du Parlement européen :

- " les mesures visant à assurer la libre circulation des personnes en liaison avec des mesures d'accompagnement directement liées à cette libre circulation et concernant les contrôles aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration... ainsi que des mesures visant à prévenir et à combattre la criminalité  ;

- d'autres mesures en matière d'asile, d'immigration et de protection des droits de ressortissants de pays tiers ;

- des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile ;

- des mesures appropriées visant à encourager et à renforcer la coopération administrative ;

- des mesures dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale visant un niveau élevé de sécurité par la prévention de la criminalité et la lutte contre ce phénomène au sein de l'Union
 ".

b) Après cette période transitoire de cinq ans

Le Conseil peut, à l'unanimité, décider de passer à la majorité qualifiée dans le cadre de la procédure de codécision avec le Parlement européen sur tout ou partie de ces domaines. A la différence des dispositions contenues dans le traité de Maastricht, le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée n'implique pas de ratification par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Cette disposition - dont votre rapporteur avait soulevé l'inconstitutionnalité possible dans son rapport déjà mentionné du 28 octobre 1997 - a été jugée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 31 décembre 1997. Naturellement, la politique des visas qui était déjà communautarisée depuis le 1er janvier 1996 est maintenue.

2. Le transfert de l'acquis de Schengen

Le protocole annexé au traité d'Amsterdam régit l'introduction de l'acquis de Schengen dans l'ordre communautaire. A cet effet, il prévoit la répartition des dispositions constituant l'acquis de Schengen soit dans le premier pilier, soit dans le troisième pilier. Cette ventilation détermine le traitement communautaire ou intergouvernemental de matières jusqu'alors traitées exclusivement dans le cadre intergouvernemental.

Comme l'a précisé M. Pierre Moscovici, ministre des Affaires européennes, devant le Sénat, le 14 octobre 1997 : " Tant que le Conseil n'aura pas déterminé la base juridique exacte, les dispositions ou décisions constituant les acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité ", c'est-à-dire qu'elles continueront d'être traitées dans le cadre intergouvernemental.

La répartition entre le premier et le troisième piliers aura une importance majeure sur les pouvoirs respectifs des différentes institutions de l'Union dans le fonctionnement de l'acquis de Schengen. Il serait peu démocratique qu'elle soit arrêtée sans que les assemblées parlementaires en soient informées et sans qu'elles puissent en débattre : cette situation a d'ailleurs suscité des étonnements chez nos collègues britanniques et néerlandais.

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