CHAPITRE TROIS
UNE REFORME INDISPENSABLE : DEFINIR LES PRIORITES
DU FNDS ET CONTROLER L'UTILISATION
DES CREDITS
A. CLARIFIER LE CADRE D'INTERVENTION DE L'ETAT
1. Identifier les besoins du sport
Il est
nécessaire de
procéder à une évaluation des
besoins du monde sportif
, en recensant les pratiques mais également
l'ensemble des équipements sportifs, et les différents financeurs
du sport. Sur cette base, une programmation pluriannuelle pourrait être
mise en place, notamment en matière d'équipements, avec les
fédérations et les collectivités locales.
A ce sujet,
il faut noter que, sur l'initiative du Sénat, les
schémas de services collectifs du sport ont été
créés par l'article 24 de la loi n°95-533 d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire du 25
juin 1999.
Cet article insère un article 31-1 dans la loi n°95-115 du 4
février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire.
"
Le schéma de services collectifs du sport définit les
objectifs de l'Etat pour développer l'accès aux services, aux
équipements, aux espaces, sites et itinéraires relatifs aux
pratiques sportives sur l'ensemble du territoire national, en cohérence
avec le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux, et
favoriser l'intégration sociale des citoyens
".
Le ministère de la jeunesse et des sports a précisé la
manière dont il allait appliquer ces dispositions.
Les niveaux territoriaux d'analyse sont au nombre de trois : le
territoire des services de proximité, le territoire régional, et
le territoire national.
Trois domaines sont étudiés : la récréation
sportive, la formation sportive et la recherche de la performance sportive.
Six caractéristiques seront prises en compte dans l'offre de services
sportifs : diversité, équilibre, quantité,
qualité, accessibilité et viabilité.
Enfin, trois phases sont prévues par le ministère de la
jeunesse et des sports pour l'élaboration des schémas collectifs
du sport :
- 1ère phase : élaboration et évaluation d'un
document de cadrage national fixant les enjeux, les objectifs, les
priorités de l'Etat pour les 20 années à venir.
- 2ème phase : rédaction d'un guide destiné à
aider la réflexion dans chaque région, à partir du cadrage
national.
- 3ème phase : consultation entre services de l'Etat, et avec tous
les partenaires, afin d'établir le schéma de services collectifs
du sport au niveau national et régional pour la durée du futur
contrat de plan.
Une réflexion s'est donc amorcée.
Les directions régionales ont été invitées à
établir un premier diagnostic, en donnant des informations tant sur la
demande de sport (présentation des espaces physiques de la
région, découpage administratif, recensement, nombre de
pratiquants sportifs...) que sur l'offre (carte des espaces à vocation
sportive, carte des équipements sportifs et de loisirs, nombre
d'associations, lieux de formation, ...).
Ainsi, un document de travail du ministère de la jeunesse et des sports
indique : "
l'accueil des événements de dimension
internationale pour lesquels la réalisation d'équipements
à fort pouvoir d'attraction est indispensable, nécessite une
planification dans le cadre d'un schéma national des grands
équipements sportifs qui devra être défini en concertation
avec les fédérations concernées et les
collectivités locales. Ces équipements seront éligibles au
titre des contrats de plan et des aides du FNDS
".
Par ailleurs, il apparaît que la France dispose d'un patrimoine
d'équipements sportifs important mais vieillissant pour lequel des
travaux sont à prévoir pour leur mise en sécurité,
leur adaptation aux nouvelles demandes sociales et aux contraintes modernes de
gestion. Un partenariat serait en voie de constitution (association
d'élus, caisse des dépôts et consignations, services de la
jeunesse et des sports) pour faire un état des lieux par région
et par département.
Le ministère de la jeunesse et des sports souhaite dresser la carte la
plus complète possible des équipements et services sportifs. Une
opération expérimentale de recensement des équipements
sportifs a été lancée dans quatre régions
" tests ", dont la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Le recensement des équipements sportifs et des besoins de
réhabilitation est une priorité. Il faut toutefois rappeler que
les crédits consacrés aux équipements sportifs, qu'ils
appartiennent à l'Etat ou aux collectivités locales, sont de
l'ordre de 200 millions de francs par an, sur le FNDS et le budget.
La modestie de ces sommes au regard des besoins ne permet pas d'envisager un
programme important de remise aux normes et de rénovation des
équipements sportifs
12(
*
)
.
Il apparaît donc d'autant plus nécessaire d'établir des
critères précis et rendus publics pour la rénovation des
équipements, afin d'établir une sélection rationnelle et
acceptée par tous.
Mais la définition de critères de subventions ne se limite pas
aux équipements sportifs. Comme nous l'avons vu, seule la part
régionale du FNDS fait l'objet d'une note d'orientation. Les conventions
d'objectifs des fédérations n'obéissent à aucune
grille d'analyse.
Il est donc nécessaire de mettre en place des indicateurs qui permettent
d'évaluer, par exemple, le nombre d'adhérents à la
fédération, de licenciés, la répartition par
tranche d'âge, effectif de l'encadrement, apports propres, ressources
provenant du partenariat, endettement, dépendance financière.
D'une manière générale, l'évaluation des besoins du
sport passe par une réforme des documents qui servent à la
négociation contractuelle entre l'Etat et le mouvement sportif de
manière à apprécier la pertinence de la demande au regard
des objectifs que l'Etat s'est assignés, et clarifier, de ce fait, la
destination des subventions.
2. Etablir une répartition claire des compétences et des financements
a) Clarifier la répartition des financements entre le mouvement sportif, l'Etat et les collectivités locales
Actuellement, il n'existe aucune définition claire
des
compétences respectives de l'Etat, du mouvement sportif et des
collectivités locales s'agissant du financement du sport.
Alors que les collectivités locales apportent un important soutien
financier aux clubs sportifs, le FNDS distribue des subventions sans qu'aucun
bilan de l'action des collectivités locales ne soit fait.
Il est pourtant difficile de mesurer la pertinence des subventions, en
l'absence de connaissance précise de la politique menée par les
collectivités locales.
Il faut rappeler que le financement du sport est d'abord assuré par les
communes, mais les lois de décentralisation n'ont pas clairement
précisé les responsabilités de chacune des
collectivités en matière d'activités physiques et
sportives.
La méconnaissance des différents circuits de
financement peut amener l'Etat à subventionner des opérations
qui, par ailleurs, font l'objet d'autres aides, notamment des
collectivités territoriales.
Concernant certaines manifestations sportives, il semble que malgré les
crédits qui leur sont délégués pour le sport de
masse par le biais des conventions d'objectifs, les fédérations
demandent souvent des subventions complémentaires du FNDS au niveau
local, sans qu'il soit toujours possible pour le ministère de la
jeunesse et des sports d'assurer une coordination entre ces demandes.
Dans le même temps, les partenaires privés prennent une place
grandissante au financement du sport en France, sans que l'Etat en tire les
conséquences sur l'octroi de ses subventions.
b) Rebudgétiser les actions qui incombent directement à l'Etat,
Tout ce
qui relève de la politique sportive de l'Etat devrait figurer au budget
du ministère de la jeunesse et des sports, et notamment les
crédits d'équipement des services de l'Etat (CREPS).
• Il apparaît que, depuis quelques années, ces
crédits pour les
investissements de l'Etat
ont été
imputés sur le FNDS, avec l'accord du mouvement sportif, pour 20
à 25 millions de francs par an (mais 66 millions de francs en 1998). Le
financement des équipements de l'Etat par le FNDS s'explique
entièrement par la faiblesse des dotations du titre V du budget de la
jeunesse et des sports. Il n'est pas admissible que le FNDS, outil de
développement du sport, soit ainsi mis à contribution pour
pallier les défaillances du budget de l'Etat.
• Concernant
l'emploi sportif
, qui représente plus de 20%
des crédits de la part régionale du FNDS, il faut remarquer que
la pérennisation des emplois nécessiterait de recourir
directement aux crédits du budget du ministère de la jeunesse et
des sports et non à un compte spécial, dont les recettes sont
fluctuantes. Toutefois, l'importance de ces crédits au niveau local peut
plaider en faveur du maintien de ces dotations en faveur de l'emploi sportif
sur la part régionale du FNDS.
• On peut enfin considérer que
la politique du haut-niveau
nécessiterait d'être progressivement réintroduite sur les
crédits du ministère.
Ce sujet est délicat, puisque le FNDS a eu pour origine un fonds
destiné au financement du sport de haut-niveau. Cependant, force est de
constater aujourd'hui que les crédits du FNDS financent presque
entièrement les conventions d'objectifs des fédérations et
ne peuvent être vus comme un complément au budget de l'Etat, mais
comme une substitution aux crédits du ministère. La
définition claire d'une vocation au FNDS justifierait pleinement une
forme de " mono-affectation " du FNDS, qui pourrait être
l'instrument au service du sport de masse.
B. AMELIORER LE FONCTIONNEMENT DEMOCRATIQUE DU FNDS
1. Renforcer la concertation
a) Le rôle prédominent de l'administration centrale ou la fiction de la cogestion
Le FNDS
est souvent présenté comme un instrument de
" cogestion " entre le ministère de la jeunesse et des sports
et le mouvement sportif.
En réalité, le ministre de la Jeunesse et des sports est le
seul ordonnateur des dépenses de la part nationale du FNDS et les
crédits de la part régionale sont engagés et
ordonnancés par les préfets conformément aux orientations
générales fixées par le ministre.
Cependant, l'existence d'un conseil du FNDS (organisme national) et de
commissions régionales du FNDS, dans lesquels le mouvement sportif est
représenté de façon paritaire, proposant respectivement au
ministre de la jeunesse et des sports et aux préfets des règles
d'attribution des aides à accorder sur ce fonds, est à l'origine
du terme de " cogestion ".
Le conseil du FNDS, composé paritairement de représentants de
l'Etat et du mouvement sportif désignés par le conseil
d'administration du CNOSF, a été créé le 13 mars
1979. Le conseil
propose
au ministre de la jeunesse et des sports les
règles d'attribution des aides à accorder et suit
l'évolution financière du fonds. Les commissions
régionales donnent leurs avis au Préfet de région sur la
répartition des aides accordées pour les organismes et actions
d'intérêt régional (ligues régionales par exemple)
et au préfet de département pour les organismes et actions
d'intérêt local ou départemental (comité
départementaux et associations sportives).
De plus, les orientations du FNDS sont discutées entre le mouvement
sportif et le ministère, mais il faut remarquer que la discussion se
déroule en amont du Conseil du FNDS, qui peut être assimilé
à une "chambre d'enregistrement".
De nombreux aspects du "partenariat" sont peu transparents. Ainsi en est-il
de la question des équipements sportifs ou des modalités de
négociation des conventions d'objectifs. Pour ces dernières,
comme nous l'avons vu, aucun critère objectif, aucune grille d'analyse,
n'est retenu. Il semble que le montant de la subvention varie en fonction de
l'influence de la fédération sportive auprès du
ministère de la jeunesse et des sports.
Le processus de partenariat présente l'intérêt d'associer
le mouvement sportif à la répartition des subventions. Il ne faut
toutefois pas en exagérer l'importance, dans la mesure où la
décision finale appartient bien au ministère de la jeunesse et
des sports, qui est l'ordonnateur de la dépense, comme pour les
crédits inscrits directement sur le budget du ministère.
De plus,
on peut s'apercevoir que le partenariat existe en dehors des
actions financées sur le FNDS
, notamment pour les conventions
d'objectifs (dont une partie des crédits figure sur le titre IV du
budget de la jeunesse et des sports) et pour certaines actions en faveur des
associations sportives locales. Le fait que certains crédits soient
inscrits sur le budget et non sur le FNDS ne dispense pas le ministère
d'une concertation avec le monde sportif.
En conclusion, on rappellera que l'une des particularités essentielles
du FNDS à laquelle une grande partie des organisations sportives marque
un attachement indéfectible réside dans l'association de ces
organismes à la gestion des interventions du fonds.
Dans la pratique, cette association, parfois dénommée à
tort " cogestion " et plus correctement intitulée
" partenariat ", n'a cependant pas tous les mérites que
certains lui prêtent. Certaines interventions du FNDS y échappent
presque totalement, tandis que les caractéristiques de l'organisation du
sport en France, et en particulier de son financement, commandent d'en
réformer la pratique.
En outre, alors même que le partenariat devrait favoriser à
côté d'un dialogue de qualité entre l'Etat et le mouvement
sportif, une réelle solidarité au sein de celui-ci, celle-ci
reste en débat.
Le partenariat avec le monde sportif repose sur des mécanismes de
consultation et l'intervention de diverses instances à différents
stades. Il apparaît donc largement perfectible et doit être ouvert
à d'autres intervenants.
b) Rénover les instances du partenariat
Les instances de concertation sont, au niveau national, le Conseil du FNDS et, au niveau local, les commissions régionales du FNDS
(1) Le Conseil du FNDS
Le
Conseil du FNDS comporte deux sections, l'une du sport de haut niveau, l'autre
du sport de masse. Chacune des sections est composée paritairement de
représentants des pouvoirs publics et du mouvement sportif ceux-ci
étant élus par le Conseil d'administration du Comité
national olympique et sportif français (CNOSF).
La scission du Conseil du FNDS en deux sections qui obéit à une
certaine logique était susceptible de comporter un inconvénient
pratique important si elle devait aboutir à des recommandations
contradictoires sur les règles d'attribution des aides du FNDS. En
outre, elle pouvait être un obstacle à la mise au point et une
proposition unifiée de répartition entre la part régionale
et la part nationale des subventions de fonctionnement qui est un
préalable déterminant du point de vue de l'orientation des
dépenses du FNDS.
L'on peut dans ces conditions comprendre qu'en pratique les deux sections
siègent désormais simultanément. Cette solution, dont la
conformité avec les textes instituant le Conseil est assez douteuse,
n'en a pas moins pour effet de conférer au Conseil une dimension qui
n'est peut-être pas entièrement propice à l'expression des
opinions et d'atténuer sans doute l'acuité d'examen des
problèmes, différents par nature, posés par le sport de
masse et le sport de haut niveau.
Il est évidemment difficile d'apprécier sur des bases objectives
la qualité de la concertation réalisée au sein du Conseil
du FNDS qui l'amène à être à la fois une instance de
proposition et de contrôle. Mais, la logique même du fonctionnement
du Conseil présente quelques ambiguïtés.
Il est d'abord notable que, compte tenu de ses attributions - ses propositions
ne lient aucunement le ministre -, le paritarisme ne s'y impose pas. Il n'est
d'ailleurs en pratique pas respecté, les représentants de
l'administration s'abstenant, semble-t-il, pour certains d'entre eux de
participer au Conseil.
Ce qui importe, c'est bien d'établir un dialogue efficace. De ce point
de vue, la parité importe moins que la représentativité
des intervenants et la formalisation des propositions et des contrôles.
A cet égard, il y a probablement lieu d'ouvrir le Conseil à de
nouveaux participants non que les membres actuels du Conseil ne soient pas
représentatifs mais afin d'associer à ses travaux des acteurs
susceptibles de leur apporter un supplément de substance.
L'ouverture du Conseil à des acteurs qui y sont actuellement
extérieurs doit d'abord permettre d'y associer les partenaires
importants du sport que sont les collectivités locales.
Leur participation au financement du sport est en effet essentielle comme le
rappelle le tableau ci-dessous.
Sources de financement du sport en France
(en milliards de francs)
|
Puissance publique |
38,09 |
(44 %) |
|
Dont : |
|
|
|
Communes |
22 |
(25 %) |
|
Etat |
13,04 |
(15 %) |
|
Conseils généraux et régionaux |
3,05 |
(3,5 %) |
|
Secteur privé |
6,25 |
(7 %) |
|
Dont : |
|
|
|
Entreprises |
5 |
(6 %) |
|
Médias |
1,25 |
(1 %) |
|
Ménages |
42,96 |
(49 %) |
|
Dont : |
|
|
|
Services |
19,8 |
(23 %) |
|
Biens |
23,16 |
(27 %) |
|
TOTAL |
87,3 |
(100 %) |
Source : ministère de la jeunesse et des
sports
Selon l'association des maires de France
13(
*
)
, les communes, propriétaires de
90 % des équipements sportifs en France, consacrent près de 20 %
de leur budget à l'investissement et s'interrogent sur
l'évolution non maîtrisée de ces postes de dépenses.
La part des dépenses communales de fonctionnement dédiées
au sport serait de 17 milliards de francs par an, les subventions de 4
milliards de francs et l'investissement de 6 milliards de francs.
Les collectivités territoriales revendiquent une plus grande
considération de leur apport au développement sportif
.
"
Les maires souhaitent être associés, aux
côtés du mouvement sportif et de l'Etat à tous les
débats qui concernent la pratique sportive. Ils revendiquent une
clarification des compétences, une plus grande transparence en
matière de financement ainsi qu'une meilleure maîtrise de
l'évolution des normes et des règles en tant que " premiers
propriétaires " d'équipements sportifs en
France
"
14(
*
)
.
Il est en effet souhaitable d'associer les collectivités territoriales
aux instances de partenariat.
Une ouverture du Conseil à des " personnes
qualifiées " devrait en outre aboutir à le doter de
représentants des usagers directs du sport mais aussi de membres
susceptibles d'apporter un éclairage complémentaire aux stades de
l'évaluation des propositions débattues au Conseil et du
contrôle de l'intervention du fonds.
L'effectivité de ce contrôle y gagnerait sans doute tant comme
d'ailleurs une meilleure formalisation des propositions et de leur suivi
renforcerait la portée du partenariat avec le mouvement sportif dans son
ensemble.
Peut-être cette suggestion conduira-t-elle certains à s'interroger
sur le statut à conférer à ces nouveaux
" entrants ". Il n'est pas certain que cette question recèle
une réelle importance s'agissant d'un Conseil qui est une enceinte
concertative et purement consultative.
(2) Les commissions régionales du FNDS
Les
commissions régionales ont pour vocation d'adresser leurs suggestions au
Conseil du FNDS et d'émettre différents avis aux préfets
relatifs à la répartition de la part régionale du FNDS et
sur les crédits attribués en région ou département.
Leur mission est donc plus restreinte que celle du Conseil puisqu'elle ne
concerne que les crédits déconcentrés.
2. Développer la transparence des choix
La
procédure de subvention des équipements sportifs sur le FNDS est
opaque et peu démocratique, au sens où elle ne tient pas compte
de l'indispensable concertation entre le ministère de la jeunesse et des
sports, les collectivités locales et les fédérations
sportives.
Il importe que, si les priorités fédérales ne peuvent
être le seul critère de sélection, tout projet demandant
une subvention soit soumis, pour avis, au ministère de la jeunesse et
des sports, aux fédérations et collectivités locales
concernées, de manière à recueillir la plus large
adhésion sur les projets soutenus.
C. DEFINIR LES PRIORITES DE L'ETAT
1. Mettre en oeuvre un mécanisme de solidarité financière
a) Favoriser un mécanisme de solidarité financière au profit des sports disposant de peu de ressources
On peut
s'interroger sur la situation de certaines fédérations sportives,
dont la survie est conditionnée par l'apport des subventions de l'Etat.
Alors que le niveau moyen de subvention est d'un tiers, certaines
fédérations ont allègrement dépassé
50 % de subvention dans leur budget global.
Il apparaît nécessaire d'inciter ces fédérations
à développer des partenariats avec le secteur privé, de
manière à compléter leurs ressources. Elles doivent
être également incitées à accroître le nombre
de leurs licenciés, et par conséquent, leur
représentativité dans le monde sportif.
Pour autant, un équilibre est nécessaire entre les sports
traditionnellement peu médiatisés et ceux disposant de revenus
complémentaires importants : il est ainsi logique que la
fédération française de football ait vu sa subvention se
réduire au fil des ans et de la venue des partenaires privés,
alors même qu'elle comptait un nombre croissant de licenciés.
Le ministère de la jeunesse et des sports a, pour le moment,
souhaité traduire la notion de péréquation par une seule
mesure : la création d'une taxe sur les droits de retransmission
télévisée.
b) Déléguer en régions les crédits consacrés au sport de masse actuellement versés aux fédérations
Les
dépenses pour le sport de masse figurent à parts presque
égales sur la part régionale et sur la part nationale. Le
ministère de la jeunesse et des sports estime que "
pour avoir
des structures fortes, il est nécessaire de croiser les approches
verticales (les fédérations ont pour mission de développer
chacune leurs disciplines sportives) et horizontales (cohérence
géographique des différentes politiques de
développement)
". Il appartient aux directions
régionales de la jeunesse et des sports qui ont reçu copie des
plans de développement des fédérations et des conventions
d'objectifs de faire la coordination des approches.
Dans la pratique, cette coordination semble difficile et nombreuses sont les
interrogations quant à la lisibilité des actions menées
directement par les fédérations en faveur du sport de masse.
La déconcentration devrait jouer en faveur de la part régionale,
qui pourra s'enrichir de la majeure partie des crédits consacrés
au sport de masse, actuellement versés aux fédérations.
En effet, le rapport de l'inspection de la jeunesse et des sports pour
1997-1998 est particulièrement critique vis-à-vis de
l'organisation territoriale des fédérations sportives.
" Il est clair qu'une grande majorité de
fédérations sportives ont pris des distances à
l'égard des dispositions de la loi 1901, mais aussi plus
spécifiquement à l'égard de la loi de 1984.
Bon nombre ont réduit la fédération à leurs propres
organes déconcentrés (ligues en particulier) oubliant qu'elles
étaient d'abord constituées de clubs et au service du
développement de ces clubs.
Il en résulte des systèmes électoraux complexes, qui
privilégient les structures intermédiaires (comités
départementaux, ligues) et qui, subtilement, transforment l'organisation
fédérale en confédération de comités.
La pratique, couramment répandue, d'élections sur listes
bloquées, génère une confiscation du pouvoir par un petit
nombre d'élus, issus des organes déconcentrés et non des
associations adhérentes. "
Ces critiques tendent à prouver que les fédérations ne
sont pas en mesure, actuellement, de jouer pleinement leur rôle dans le
développement du sport de masse.
2. Contrôler l'utilisation des crédits
Plusieurs rapports de l'inspection générale ont
mis
l'accent sur la nécessité de définir, avec beaucoup plus
de clarté, des clés et critères de répartition et
d'attribution des aides publiques, dénonçant le caractère
souvent formel des demandes de subventions et insistant sur la
nécessité d'assainir les négociations contractuelles.
Ainsi, il est proposé de :
-
rendre plus lisibles les lignes financières
(notamment pour les
conventions d'objectifs de la direction des sports) dont il est parfois
difficile de cerner vraiment l'objectif poursuivi : par exemple,
" aides à l'animation " ou encore " actions
spécifiques ".
-
assurer un contrôle a priori.
A ce sujet, on peut encore citer
l'inspection générale, qui estime nécessaire "
que
l'Etat exerce sans scrupule un contrôle, a priori, de manière
à vérifier la pertinence des demandes et options
proposées.
" A titre d'exemple, elle observe qu'une
fédération sportive a obtenu des aides financières
importantes au titre des aides personnalisées destinées aux
athlètes de haut-niveau en justifiant la demande par un " manque
à gagner " des dits athlètes, alors que les
bénéficiaires étaient des enfants ou adolescents du
pôle espoir, scolarisés.
Dans tous les cas, l'administration doit affirmer clairement que les aides
publiques sont destinées à une mission de service public reposant
sur des actions de développement ; elles ne sauraient servir
à assurer le fonctionnement courant des structures associatives
concernées ou à assister de manière permanente des
associations ou fédérations dépourvues d'autonomie
financière.
Le rapport de l'inspection de la jeunesse et des sports contient des
affirmations pour le moins surprenantes :
"
Il n'est pas vraiment dans la culture et l'histoire du
ministère de la jeunesse et des sports d'exercer sa tutelle sur les
associations qui bénéficient d'aides publiques.
L'on
génère dès lors des formes de partenariat qui, loin de se
situer réellement dans des obligations contractuelles, favorisent
largement l'émancipation et l'affranchissement des organismes
privés attributaires des aides publiques. "
"
Il devenu urgent d'exercer sans scrupules un réel
contrôle public et de procéder à de véritables
évaluations des politiques publiques
conduites par le
ministère avec la participation des associations et
fédérations agréées et délégataires
qui, pour ce faire, reçoivent d'importantes dotations
. " Le
rapport ajoute "
actuellement, au sein du ministère, les
procédures d'évaluation des politiques publiques contractuelles
sont inexistantes
. "
Ces affirmations, très claires, devraient inciter à
développer le contrôle du ministère de la jeunesse et des
sports sur les crédits qu'il distribue.