B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

La projection repose sur l'hypothèse d'un ralentissement global des dépenses des administrations publiques sur la période de projection (1999-2004) : en francs constants 79( * ) , elles progresseraient en moyenne de 2,2 % par an contre 2,6 % par an sur la période 1991-1998.

Pour les dépenses des administrations centrales, ces hypothèses tiennent compte du projet de loi de finances pour 2000 et de la programmation des finances publiques pour les années 2000 à 2002 présentée par le Gouvernement. Concernant les finances sociales, les auteurs de la projection ont privilégié des hypothèses plus tendancielles que celles retenues par le Gouvernement dans sa programmation pluriannuelle.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L'ENSEMBLE

DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(déflatées par le prix du PIB marchand)

 

1991-1998

1999

2000

2001

2002-2004 *

ENSEMBLE DES DÉPENSES
en francs 1995


2,6


2,2


2,4


2,2


2,2

dont :

 
 
 
 
 

- Masse salariale

- Consommations intermédiaires

- Investissements

- Prestations sociales

2,4

1,3

0,3

2,8

3,5

1,4

0,6

2,9

3,5

1,2

0,6

2,2

2,5

1,4

1

1,9

2,3

2

1,3

1,9

* Taux de croissance annuel moyen pour les années 2002, 2003 et 2004

1. La masse salariale

La masse salariale des administrations publiques progresse, en francs constants, de 3,5 % en 1999 et 2000, puis de 2,3 % par an de 2001 à 2004.

Cette évolution repose sur les hypothèses suivantes :

- la projection prolonge l'évolution moyenne des effectifs de l'ensemble des administrations (Etat, collectivités locales et hôpitaux), soit une augmentation de 40 000 par an des emplois ordinaires ;

- le dispositif en faveur des " emplois-jeunes " se traduirait par une augmentation de 350 000 du nombre d'emplois dans les administrations 80( * ) .

Combiné aux revalorisations indiciaires déjà décidées, cela se traduirait par une forte accélération de l'évolution de la masse salariale en début de période (+ 3,5 % en 1999 et 2000 contre 2,4 % par an de 1991 à 1998).

- la réduction du temps de travail dans la fonction publique se traduit par une augmentation des effectifs de 0,5 % en 2001, puis de 0,3 % par an de 2002 à 2004.

- une progression de 0,6 % par an de l' indice brut des traitements de la fonction publique à partir de 2001.

Sur le moyen terme, l'augmentation de 2,3 % par an de la masse salariale des administrations publiques se décompose de la manière suivante :

- une augmentation des effectifs de 1 % par an, soit 0,7 % d'augmentation tendancielle et 0,3 % d'augmentation liée à la réduction du temps de travail ;

- une progression du pouvoir d'achat de la rémunération moyenne dans la fonction publique de 1,3 % par an, soit 0,7 % d'effet de structure (" glissement - vieillesse - technicité ") et 0,6 % d'augmentation annuelle de l'indice brut.

2. Les consommations intermédiaires

Pour l'ensemble des administrations publiques, les consommations intermédiaires (qui comprennent les dépenses courantes des administrations hors dépenses de personnel, ainsi que les dépenses militaires en capital ) augmenteraient en volume de 1,5 % par an en moyenne entre 1999 et 2004, soit un taux proche de celui de la période 1991-1998 (1,6 % par an en moyenne).

Pour les collectivités locales , ceci se traduirait par un ralentissement important (de 4 % par an en volume de 1991 à 1998 à 1,8 % par an de 1999 à 2004).

TAUX DE CROISSANCE DES CONSOMMATIONS INTERMÉDIAIRES

DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(Aux prix de 1995)

(en % par an)

 

1991-1998

1999

2000

2001

2002-2004*

- Administrations centrales

- Collectivités locales

- Sécurité sociale

- Ensemble des administrations publiques

- 0,8

4

2,8

1,6

1,1

1,6

1,9

1,5

1

1,5

1

1,2

1

1,8

1,4

1,4

1

2

1,9

1,6

* Taux de croissance annuel moyen pour les années 2002, 2003 et 2004

Pour la Sécurité sociale , la croissance en volume de cette catégorie de dépenses 81( * ) serait ramenée à 1,7 % par an en moyenne de 1999 à 2004, contre 2,8 % par an de 1991 à 1998.

Les consommations intermédiaires de l' Etat croîtraient de 1 % par an de 1999 à 2004. Une réduction plus importante des dépenses militaires permettrait éventuellement des économies supplémentaires.

La tendance au transfert des dépenses de l' Etat vers les collectivités locales se poursuivrait ainsi en projection et en 2004, le volume des consommations intermédiaires des collectivités locales rejoindrait pratiquement celui de l'Etat.

3. Les investissements publics

En matière d'investissements publics (qui, au sens de la comptabilité nationale, ne comprennent pas les dépenses militaires d'équipement), l'hypothèse retenue est celle d'une légère reprise de leur progression en volume du fait du desserrement de la contrainte budgétaire (cf. tableau ci-dessous). Au total, celle-ci atteindrait seulement 1,2 % par an en moyenne, soit un taux de croissance inférieur de plus de moitié à celui du PIB. Pour les collectivités locales, le taux de croissance serait plus élevé que celui observé de 1991 à 1998. Pour l'Etat, l'augmentation en volume serait limitée à 0,8 % par an. Enfin, les investissements des administrations de Sécurité sociale (qui, dans les définitions de la comptabilité nationale, incluent les investissements hospitaliers) augmenteraient de 0,7 % par an en volume, soit un freinage marqué par rapport à la période 1991-1998.

TAUX DE CROISSANCE DES CONSOMMATIONS INTERMÉDIAIRES

DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(Aux prix de 1995)

 

1991-1998

1999

2000

2001

2002-2004 2

- Administrations centrales

- Collectivités locales

- Sécurité sociale 1

- Ensemble des administrations publiques

- 0,4

- 0,4

4,6

0,2

0,6

0,5

0,2

0,5

0,7

0,6

0,5

0,6

0,8

1,3

0,8

1,5

0,9

1,4

1

1,6

1 Ce concept inclut les hôpitaux

2 Taux de croissance annuel moyen pour les années 2002, 2003 et 2004

4. Les prestations sociales

a) Les prestations-maladie

Les dépenses-maladie ne sont pas susceptibles d'une prévision et d'un contrôle aussi précis que les allocations de retraite : les dépenses sont rendues aléatoires par la nature du risque ; en dehors de l'aléa maladie, les choix des assurés comptent et gouvernent l'évolution de la dépense en volume.

En grande masse, on observe, dans le graphique ci-dessous, une progression importante :

EVOLUTION DES DÉPENSES DE SANTÉ EN VOLUME : INDICE 100 EN 1980

La progression des composantes de la dépense de santé est disparate : les consommations de médicaments se distinguent avec une progression de 6,5 % par an en volume (moyenne annuelle sur la période) ; le secteur hospitalier public, mieux contrôlé par les autorités, croît moins vite : 2,7 % par an. On note un infléchissement de la tendance à partir de 1995 avec des taux de croissance ramenés à moins de 2 % par an pour la consommation de santé agrégée.

Les prix sont assez bien contrôlés : l'indice des prix de la santé est inférieur à l'indice général des prix sur toute la période. Seul le prix de la médecine hospitalière évolue sensiblement à la même vitesse que le niveau général des prix.

Cette double évolution -en prix et en quantité- est importante. Ainsi, les dépenses de l'hôpital public augmentent en valeur, car ses prix augmentent, mais les consommations hospitalières stagnent en volume depuis 1990. On observe une évolution inverse dans les secteurs ambulatoire et pharmaceutique : les prix stagnent (ils évoluent bien en dessous du niveau général des prix), et les quantités croissent très vite. A chaque fois, les autorités publiques s'efforcent de stabiliser le paramètre le plus directement contrôlable (les quantités à l'hôpital, les prix ailleurs). Au total, ce sont les deux ensembles (hospitalier et médecine ambulatoire + pharmacie) qui contribuent presque également à la hausse des dépenses, mais par des voies différentes.

En matière de projection, on peut illustrer l'évolution des dépenses de santé par trois scénarios de croissance en volume : la projection de tendance en négligeant l'infléchissement vécu ces trois dernières années : soit 4,2 % par an ( scénario 1 ) ; la projection de tendance en considérant uniquement les années 90 : soit 2,25 % par an ( scénario 2 ) ; la projection de tendance en suivant les objectifs de croissance déclarés à l'Union européenne par les pouvoirs publics en janvier 1999 : soit 1,15 % par an ( scénario 3 ).

• Le scénario 1 correspond à l'interprétation suivante : la dérive des consommations maladie serait inévitable et l'infléchissement observé ces dernières années (1995-1998) passager. Il ne serait dû qu'à un effort extrêmement volontariste des différents gouvernements pour réduire la dérive des dépenses au moment où la conjoncture macroéconomique ne permettait vraiment pas qu'elle ait lieu. Le contrôle a été obtenu grâce à un " contingentement " exceptionnel, tant en volume qu'en prix ; le retour de la croissance rendrait intenable un tel effort, tant du côté des assurés que des professionnels du secteur. Le scénario 1 mènerait à une dépense totale de santé des Français qui dépasse les 1 000 milliards (1 024) hors croissance des prix, dont environ 75 % est actuellement couverte par l'assurance maladie. Ce dernier scénario serait rendu crédible par l'accélération des dépenses (soins de médecine ambulatoire et indemnités d'arrêt maladie) observée au dernier trimestre 98 et premier trimestre 99.
• Le scénario 3 repose sur une réussite totale des pouvoirs publics dans leurs tentatives de contrôle de la dépense : les réformes proposées par le Gouvernement et par la CNAM seraient progressivement mises en oeuvre. Il faut alors envisager à la fois une continuation des contingentements sur l'hôpital et une réussite des réformes plus qualitatives sur la médecine ambulatoire (accords de modération et acceptation des enveloppes globales, refonte des conventionnements et de la consommation de médicaments : déremboursements, substitution vers les médicaments génériques...).
• Les auteurs de la projection ont considéré que le scénario 2 (+ 2,25 % par an d'augmentation en volume) était le plus vraisemblable : la croissance détendrait les contraintes financières (les professionnels de santé et les assurés percevant cette détente), la nécessité des réformes serait moins forte et elles resteraient limitées. L'indice de volume de la dépense agrégée resterait sur sa tendance récente (2,25 % par an) mais il est possible d'imaginer une recomposition de la dépense avec une dérive plus forte du secteur ambulatoire et des médicaments, autour de 3 % par an, l'hôpital étant maintenu dans une progression inférieure à 2 %. Pour les mêmes raisons, l'indice des prix de la santé resterait légèrement en dessous de l'indice général des prix à la consommation : 0,6 % contre 0,9 % en moyenne annuelle. En valeur , ce scénario se traduirait par une augmentation de 2,85 % par an.
b) Les prestations-vieillesse

La pression démographique sur les régimes de retraite serait sensible à partir de 2005, avec l'arrivée à l'âge de la retraite des classes nombreuses de l'après-guerre. Mais, au cours des cinq prochaines années, l'arrivée à l'âge de la retraite des classes creuses des années 1940 à 1943 se traduirait au contraire par un ralentissement de l'évolution du nombre de pensionnés.

Par ailleurs, la progression du montant unitaire des retraites resterait faible, en raison du maintien de l'indexation sur les prix et de la montée en charge de la réforme du régime général (allongement de la période de cotisation nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein et modification du calcul du salaire de référence 82( * ) ).

Les mesures d'équilibrage décidées par les régimes complémentaires (baisse du rendement) contribueraient à la maîtrise de leurs dépenses.

L'augmentation du pouvoir d'achat de la retraite par tête serait ainsi limitée à 1 % par an d'ici 2004.

Au total, l'augmentation en volume des prestations-vieillesse serait de 2,2 % par an en moyenne de 1999 à 2004 (contre 2,5 % par an en moyenne de 1991 à 1998).

c) Les prestations-familiales et le Revenu Minimum d'Insertion

La masse des prestations-familiales progresserait plus faiblement que par le passé en raison du ralentissement démographique.

L'augmentation des dépenses au titre du Revenu Minimum d'Insertion 83( * ) se prolongerait en projection en raison, notamment, de la non prise en charge par l'assurance-chômage des titulaires d'emplois précaires. Néanmoins, par rapport aux périodes antérieures, on observerait un ralentissement de la croissance des dépenses allouées au RMI.

L'ensemble prestations familiales et dépenses pour le RMI croîtrait ainsi en volume de 1,7 % par an en moyenne de 1999 à 2004 (après 2,6 % par an de 1991 à 1998).

d) Les prestations-chômage

L'évolution des prestations-chômage serait influencée en projection par trois facteurs :

- l'évolution en projection du nombre de chômeurs : celui-ci diminue de 1999 à 2004 ;

- la diminution de l'indemnité moyenne de chômage en début de période , conséquence de la non prise en charge par l'assurance-chômage des titulaires d'emplois précaires ;

- l'hypothèse d'une revalorisation des prestations à partir de 2002 , en raison de l'amélioration des comptes du régime d'indemnisation.

L'évolution en volume des prestations-chômage recouvrerait ainsi un profil contrasté : elles baisseraient de 1,2 % en 2000 et de 1,3 % en 2001 (en raison de la diminution du chômage), puis augmenteraient à nouveau de 0,6 % par an de 2002 à 2004 (en raison de l'hypothèse sur l'évolution du régime d'indemnisation).

Au total, les prestations-chômage en volume seraient stables sur la période 1999 à 2004 (contre une augmentation de 4,2 % par an de 1991 à 1998).

Comme l'indique le tableau récapitulatif ci-dessous, le pouvoir d'achat de l' ensemble des prestations sociales augmente en projection de 2 % par an en moyenne, contre 2,6 % par an pour la période 1991-1998.

Les prestations sociales progressent ainsi moins vite en pouvoir d'achat que le PIB total (2,8 % par an en moyenne), contrairement à la période 1991-1998 (+ 2,6 % pour les prestations sociales et + 1,6 % pour le PIB).

ÉVOLUTION DU POUVOIR D'ACHAT DES PRESTATIONS SOCIALES

(AUX PRIX DE 1995)

 

1991-1998

1999

2000

2001

2002-2004 *

POURCENTAGE ANNUEL D'ACCROISSEMENT

 
 
 
 
 

- Famille, logement et RMI

- Retraites

- Retraites / tête

- Chômage

- Maladie

Total des prestations

2,6

2,5

0,9

4,2

2,1

2,6

1,7

2,4

1

1

2,7

2,3

1,3

2,4

1,3

- 1,2

22

1,9

1,3

2,5

1,5

- 1,3

2,2

1,9

1,9

2

1

0,6

2,5

2

* Taux d'accroissement annuel moyen de 2002 à 2004.

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