II. LA PRÉPARATION DES PROPOSITIONS DE L'ÉTAT : DES TEXTES À LA PRATIQUE

A. UN DISCOURS RATIONNEL SUR L'ETAT-STRATÈGE

A la fin de la circulaire aux préfets de région du 1 er juin 1990 relative à la mise en oeuvre des deuxièmes contrats de plan Etat-Région, le Premier ministre, M. Michel ROCARD indiquait : " les contrats de plan préfigurent le renouveau du Service public que j'ai souhaité et dans lequel l'Etat tire les conséquences de la décentralisation, en confiant aux préfets de région des responsabilités premières pour leur négociation et leur exécution ".

Au-delà de la volonté de remédier aux défauts des deuxièmes contrats de plan Etat-Région, négociés pour la plupart en dehors de toute véritable référence à des travaux de planification ou de prospective 17( * ) , et largement déterminés par une logique budgétaire et sectorielle, les textes relatifs aux troisièmes contrats de plan ont poursuivi cette ambition de faire de la contractualisation un symbole, sinon un levier , de la modernisation de l'Etat.

Les contrats de plan Etat-Région devaient ainsi préfigurer un Etat qui soit à fois stratège, régulateur, déconcentré et partenarial.

En premier lieu, les contrats de plan Etat-Région devaient participer de la construction de " l'Etat stratège, garant de l'intérêt général " préconisé en 1993 dans le rapport du groupe de travail du Commissariat général du Plan présidé par M. Christian BLANC, via notamment le temps dévolu à la préparation des positions de l'Etat (plus d'un an), et :

- les principes arrêtés dès le CIAT du 3 octobre 1991 " d'une sélectivité accrue des projets " et " d'une contractualisation par objectif sur des projets structurants de développement à réaliser sur des zones prioritaires ou dans des domaines sectoriels majeurs " ;

- L'ambition de faire de l'élaboration des CPER " l'occasion d'une véritable réflexion stratégique " 18( * ) et la formalisation d'une stratégie de l'Etat en région ;

- l'objectif inscrit dans le mandat de négociation des préfets de " renforcer le lien entre la compétitivité économique et la cohésion sociale " ;

- l'intégration dans les CPER de toutes les actions contractuelles de l'Etat (Université 2000, contrats de ville) ;

- enfin, la décision du CIAT de Mende de porter au premier rang la préoccupation d'un aménagement - donc d'un équipement - équilibré du territoire.

Par ailleurs, alors que les préfets avaient dû " sans cesse en référer aux ministères " pour l'élaboration des deuxièmes CPER, comme le soulignait en 1992 l'excellent rapport 19( * ) de notre collègue Georges MOULY, la déconcentration de l'élaboration des troisièmes CPER s'annonçait comme " une première administrative passionnante ", selon les termes de M. Jacques CHÉRÈQUE.

Pour ce faire, la procédure conférait un rôle pivot aux préfets et à la DATAR : à partir de la stratégie de l'Etat en région qu'ils avaient élaborée, les préfets devaient définir au travers d'allers et retours avec la DATAR une proposition de répartition de l'enveloppe budgétaire allouée à leur région entre différentes actions, la DATAR se chargeant de veiller à la coordination interministérielle et in fine de préparer les arbitrages effectués par le cabinet du Premier ministre.

Selon la DATAR 20( * ) " les échanges entre les SGAR et les administrations centrales étaient limitées au maximum et ne pouvaient avoir lieu que dans le cadre de réunions présidées par la DATAR ". Ces dernières ne pouvaient donc théoriquement faire valoir leurs priorités qu'au stade des arbitrages interministériels 21( * ) .

Enfin, l'élaboration des CPER, et plus particulièrement des propositions de l'Etat, devait reposer sur une concertation intense, et devait s'accompagner d'une large diffusion d'informations . La contractualisation devait ainsi s'opposer en cela à l'action traditionnelle de la puissance publique, marquée, même malgré elle, par l'idée de contrainte 22( * ) .

Au total, les modalités d'élaboration des propositions de l'Etat devaient accroître leur rationalité et leur légitimité .

Ces ambitions ont été déçues.

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