B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

La construction statutaire de la fonction publique territoriale devait être effective en quatre années, mais ne s'est achevée qu'en août 1994 avec la publication par voie réglementaire des derniers statuts particuliers prévus par le législateur.

Le retard pris dans l'achèvement des statuts particuliers tient en grande partie aux difficultés politiques inhérentes à la gestion de la fonction publique, chaque majorité gouvernementale ayant à coeur de rendre les règles relatives à la fonction publique territoriale conformes à sa conception de la décentralisation et de la plus ou moins grande liberté qu'elle souhaite reconnaître aux collectivités locales.

En effet, le Conseil constitutionnel a admis dès le 20 janvier 1984 que la gestion des personnels constituait un élément de l'application du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales . En conséquence, le droit de la fonction publique territoriale ne peut être édicté que par le législateur. C'est pourquoi plus de vingt lois sont venues modifier profondément ou partiellement la loi statutaire du 26 janvier 1984.

Toutefois, les mesures réglementaires très nombreuses sont elles aussi à l'origine de l'allongement considérable du délai de la construction statutaire.

La loi n° 87-529 du 13 juillet 1987, dite " loi Galland ", modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, a permis de mieux adapter certaines des solutions retenues par la loi du 26 janvier 1984. Elle a donné l'occasion au Sénat d'affirmer sa conception de la fonction publique territoriale :

- il n'y a pas de contradiction entre l'adaptation de la fonction publique territoriale à la grande diversité des collectivités locales, et son rattachement pour l'essentiel aux principes généraux de la fonction publique ;

- l'unicité du statut de la fonction publique territoriale est elle aussi compatible avec les adaptations nécessaires à la diversité des collectivités ;

- la distinction du grade et de l'emploi, fondement du système de la carrière, est confirmée ; le retour au système de l'emploi n'est donc pas envisagé ;

- les obligations des fonctionnaires territoriaux en terme de secret et de discrétion professionnels ou de discipline doivent être affirmées ;

- un recrutement direct pour certains emplois doit être possible ;

- il faut renforcer le principe de mobilité des fonctionnaires entre les différentes collectivités locales.

S'agissant de la mobilité entre les deux fonctions publiques de l'Etat et des collectivités territoriales, la comparabilité entre les corps, fortement contestable, a été abandonnée à l'initiative du Sénat, qui a substitué au système rigide et inadapté des " corps comparables " celui des " cadres d'emplois ", plus souple et plus conforme au principe de spécialité des collectivités territoriales ;

- enfin, l'existence de statuts particuliers nationaux, regroupant les fonctionnaires titulaires de grades donnant vocation à occuper les mêmes emplois, n'est pas remise en cause.

Ces positions ont été réaffirmées lors du débat préparatoire à la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale, adoptée à l'initiative de notre collègue M. Daniel Hoeffel, alors ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales. Il s'agit de la dernière loi à avoir modifié en profondeur le statut des agents territoriaux.

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