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Les projets de loi

Aux termes de l'article 39 de la Constitution, l'initiative législative appartient concurremment au Premier ministre et aux parlementaires. Toutefois, en pratique, la majorité des lois adoptées sont issues de projets gouvernementaux, ce qui est conforme à la logique des institutions de la Ve République, où c’est au Gouvernement qu’il appartient de déterminer et conduire la politique de la Nation : à cet égard, l'initiative législative, au même titre que le pouvoir réglementaire, est un des instruments essentiels qui permet au Gouvernement de mettre en oeuvre sa politique.

Cette initiative s'exprime à travers un processus préparatoire assez complexe aboutissant au dépôt d'un projet de loi sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat.

I - ÉLABORATION DE L'AVANT-PROJET DE LOI

1) Procédure

A l'origine d'un projet de loi se trouve un département ministériel.

•  Dans tous les cas, un avant-projet est préparé par les services et le Cabinet du ministre compétent , en liaison avec le Cabinet du Premier ministre. Le texte ainsi élaboré doit être accepté par les ministres intéressés en raison du caractère collégial du Gouvernement.

•  Cet accord est recherché au cours de réunions interministérielles. Convoquées au siège du Premier ministre, ces réunions sont présidées par un membre du Cabinet du Premier ministre et regroupent les représentants des ministres concernés. En cas de différend persistant, c'est au Premier ministre lui-même qu'il revient de trancher.

•  Les réunions interministérielles sont convoquées par le Secrétariat Général du Gouvernement qui en assure le secrétariat et en diffuse les conclusions après accord du Cabinet du Premier ministre. Il se tient chaque année plus de 1.000 réunions interministérielles.

•  L'avant-projet est ensuite soumis, le cas échéant, aux avis requis par la Constitution ou la loi : Conseil économique, social et environnemental ; assemblées territoriales des collectivités d'outre-mer à statut spécifique de l'article 74 de la Constitution pour les projets les concernant ; assemblée de Corse pour les projets comportant des dispositions spécifiques à la Corse ; Comité des finances locales pour les textes intéressant les ressources des collectivités territoriales, etc.

•  Une fois arrêté, l'avant-projet de loi est présenté obligatoirement, en vertu de la Constitution, au Conseil d'État. Cet avant-projet est accompagné d'une étude d'impact qui définit les objectifs poursuivis, recense les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et expose les motifs du recours à une nouvelle législation. Elle est transmise au Parlement avec le projet de loi définitif. Il convient de relever que les propositions de loi, issues des parlementaires, ne sont pas astreintes à ces deux obligations de consultation préalable du Conseil d'État et de réalisation d'une étude d'impact.

2) Consultation du Conseil d'État

Le Conseil d'État est un organe de l'État doté d'une double mission. Sa première mission est juridictionnelle : le Conseil d'État est la plus haute juridiction de l'ordre administratif. Sa seconde mission est consultative : c'est le conseiller juridique du Gouvernement. À ce titre, le Gouvernement doit le consulter sur les projets de loi qu'il entend soumettre aux assemblées et sur de nombreux textes réglementaires.

Composé de 300 membres, dont 200 présents à son siège, au Palais-Royal, le Conseil d'État compte, outre une section contentieuse chargée de fonctions juridictionnelles et une section du rapport et des études, quatre sections administratives :

  • section de l'intérieur, compétente pour les affaires dépendant du Premier ministre et des ministres de la justice, de l'intérieur, de l'éducation nationale, de la culture et de la communication,
  • section des finances : affaires dépendant des ministres de l'économie et des finances, de la défense, des affaires étrangères et de la coopération, et de la fonction publique,
  • section des travaux publics : affaires relatives à l'agriculture, aux ministres de l'équipement, des transports, du logement, de l'industrie et des postes et télécommunications,
  • section sociale : affaires relevant des ministres de l'emploi, de la solidarité, de la santé, des anciens combattants.
  • La procédure d'examen par le Conseil d'État

Une fois transmis par le Secrétariat général du Gouvernement au Conseil d'État, l'avant-projet de loi est attribué à l'une de ses quatre sections en fonction de la matière traitée. Le président de la section désigne un rapporteur, qui prend connaissance du texte.

À partir de la documentation qu'il rassemble et de réunions de travail avec les représentants de l'administration, le rapporteur rédige, la plupart du temps (le cas échéant accompagné d'une note d'explication) un contre-projet de loi qu'il soumet à la section compétente du Conseil d'État.

La section examine le contre-projet du rapporteur en présence des représentants de l'administration dénommés «commissaires du Gouvernement», qui peuvent prendre la parole pour expliquer le point de vue du Gouvernement. La section examine le texte de son rapporteur d'abord dans son ensemble puis article par article. De cet examen, il résulte un nouveau texte qui est soumis à l'assemblée générale du Conseil d'État selon les mêmes formes : examen général puis article par article.

Au terme de cet examen, l'assemblée générale du Conseil d'État adopte un texte définitif qui constituera son avis au Gouvernement. Cet avis n'est destiné qu'au Gouvernement, qui seul a la faculté de le rendre public (ce qu'il ne fait que très rarement ; en revanche, il arrive que le ministre responsable transmette à titre officieux et confidentiel l'avis du Conseil d'État aux rapporteurs du texte à l'Assemblée nationale et au Sénat, pour leur permettre de mieux comprendre les éléments ayant déterminé les choix du Gouvernement).

Cependant, en cas d'urgence et sur décision du Premier ministre, la commission permanente du Conseil, formation plus restreinte de 20 membres, peut être directement saisie. En cette hypothèse, le rapporteur expose le dossier devant la commission sans examen préalable en section. Cette procédure d'urgence est cependant rarement utilisée, en dehors de l'examen de tout ou partie des projets de loi de finances.

  • Le champ de l'intervention

Le Conseil d'État examine les textes qui lui sont transmis aussi bien sur la forme que sur le fond.

- Sur la forme : il veille à la structure du texte, son intelligibilité et à sa cohérence avec le droit existant. Il s'assure du respect des règles de procédure applicables (consultations préalables par exemple).

- Sur le fond : il ne s'interdit pas de porter une appréciation sur l'opportunité du projet qui lui est soumis en dressant, au regard des objectifs du texte, le bilan de ses avantages et inconvénients potentiels.

Surtout, le Conseil d'État veille au respect des normes supérieures par le projet gouvernemental. En premier lieu, il examine la constitutionnalité du projet. En second lieu, il vérifie la compatibilité du texte soumis avec le droit international et avec le droit communautaire. Cette phase est très importante, car l'avis du Conseil d'État conditionne largement la position qu'adoptera le Gouvernement, pour peu que celui-ci souhaite limiter les risques d'une censure ultérieure de la loi par le Conseil constitutionnel.

  • La portée de l'avis du Conseil d'État

Le Gouvernement n'est pas lié par l'avis du Conseil d'État. Il peut donc s'en écarter. Cependant, la jurisprudence du Conseil d'État se fondant fréquemment sur celle du Conseil constitutionnel, le Gouvernement prend alors un risque d'annulation de la loi, en cas de recours devant le Conseil constitutionnel.

II - ADOPTION PAR LE CONSEIL DES MINISTRES ET DÉPÔT SUR LE BUREAU D'UNE ASSEMBLÉE

La consultation du Conseil d'État est la dernière phase de l'élaboration de l'avant-projet de loi. Une fois effectuée, ce texte est examiné en Conseil des ministres et devient un projet de loi. Présidé par le Président de la République, le Conseil des ministres se borne en général à avaliser le texte élaboré. Son rôle essentiel est de symboliser et incarner la responsabilité tout à la fois politique et collégiale des membres du Gouvernement à l'égard des projets de loi soumis au Parlement.

Le projet est alors déposé sur le Bureau de l'une ou l'autre des assemblées. Les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale devant être d'abord examinées par l'Assemblée nationale, tandis que les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat. Concrètement, le texte est transmis par le Secrétariat Général du Gouvernement au service de la séance de l'assemblée concernée. Le projet de loi est constitué de trois éléments distincts :

  •  un exposé des motifs qui indique les raisons pour lesquelles le projet est soumis au Parlement, l'esprit dont il procède, les objectifs qu'il se fixe, et qui en explique les principales dispositions ;
  • un dispositif, composé d'articles, qui est la seule partie du projet à vocation normative. C'est ce dispositif qui va être discuté et, éventuellement, amendé par les assemblées ; des annexes peuvent, notamment dans le cas des lois de programmation, compléter et préciser les mesures envisagées dans les articles ;
  • l'étude d'impact déjà évoquée.

Le projet de loi est assorti d'un décret de présentation au Parlement qui :

  •  indique les organes qui ont délibéré (Conseil d'État, Conseil des ministres, ...) ;
  •  détermine l'assemblée devant laquelle le texte sera déposé en premier lieu ;
  •  désigne le ou les ministres qui en soutiendront la discussion devant les assemblées.

Ce décret est signé du Premier ministre et contresigné par les ministres chargés de soutenir la discussion du projet.

A ce stade, et avant la discussion en séance plénière, le projet ne peut plus être modifié par le Gouvernement que par une lettre rectificative.

C'est sur la base de ce projet, éventuellement modifié par une lettre rectificative, que s'ouvre la phase parlementaire d'élaboration de la loi.