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Les accords internationaux

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cf. les effets de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008

Les lois autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international

S'il incombe au Président de la République de négocier et ratifier les traités (art. 52 de la Constitution), la ratification ou l'approbation, selon le cas, des engagements internationaux doit être autorisée par une loi (art. 53 de la Constitution). Il s'agit d'une autorisation dont le gouvernement et le Président de la République ne sont pas tenus d'user lorsqu'ils l'ont obtenue.

Environ une loi sur deux a pour objet d'autoriser la ratification d'une convention internationale.

La procédure est calquée sur la procédure législative ordinaire, avec néanmoins des restrictions de faits ou de droit à l’initiative parlementaire justifiées par la nature même de ce type de lois.

1 - L'initiative : le quasi-monopole de l'exécutif : même si la Constitution n'interdit pas, en ce domaine, l'initiative parlementaire, les demandes d'autorisation de ratification font dans la quasi totalité des cas l'objet d'un projet de loi déposé par le gouvernement sur le Bureau de l'une ou l'autre assemblée.

2 - La commission compétente : le projet -comme tous les textes déposés sur le bureau de l'assemblée- est renvoyé au fond à une commission. Contrairement à l'Assemblée nationale, où les projets de ce type sont tous renvoyés au fond à la commission des affaires étrangères, au Sénat, les conventions fiscales sont renvoyées à la commission des finances, les autres textes à la commission des affaires étrangères. Bien sûr, une saisine pour avis des autres commissions est possible, le cas échéant.

3 - L'objet de l'examen parlementaire : le texte soumis au vote du Parlement est le projet de loi tendant à autoriser la ratification et non le dispositif du traité ou de l'accord lui-même.

4 - Le droit d'amendement : la prédominance du gouvernement : le droit d'amendement des parlementaires - comme celui du gouvernement - est quasiment inexistant :

- il n'est pas possible d'amender le texte du traité ou de l'accord ;

- même si son Règlement ne contient pas l'interdiction du dépôt d'amendements, le Sénat applique en fait cette règle : à plusieurs reprises, le président du Sénat a confirmé l'irrecevabilité des amendements, invoquée par le gouvernement dans chacun des cas (sur la base de l'article 41 de la Constitution).

Des amendements à certains projets de loi autorisant la ratification de traités ont certes déjà été adoptés, mais ces amendements, même s'ils avaient été suscités par des parlementaires, ont, en droit, été déposés par le gouvernement. En revanche, serait recevable un amendement supprimant la mention d'un traité ou d'un accord lorsque le projet de loi autorise simultanément la ratification ou l'approbation de plusieurs traités ou accord.

Une décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 2003 sur une résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale, a pu faire conclure à une possible évolution de cette pratique. En effet, le Conseil consacre l’interprétation selon laquelle les amendements aux projets de loi de ratification de traités ne sont pas prohibés a priori mais leur recevabilité reste strictement encadrée, puisque par une réserve d’interprétation, le Conseil a considéré qu’ils « ne sauraient être interprétés comme accordant aux membres du Parlement compétence pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l’autorisation de ratifier un traité ou d’approuver un accord international non soumis à ratification ».

5 - Les procédures abrégées : au Sénat, la Conférence des présidents peut décider le vote sans débat ou le vote après débat restreint de ces textes. Dans ce dernier cas, peuvent seuls intervenir le gouvernement et, pour cinq minutes au plus, le président et le rapporteur de la commission saisie au fond. Avant le vote sur l'ensemble, la parole peut être accordée, pour cinq minutes, à un représentant de chaque groupe (à l'Assemblée nationale, les projets d'autorisation peuvent être directement mis aux voix sans qu'aucun orateur ne s'exprime, sauf décision contraire de la Conférence des présidents - ces dispositions ne limitant d'ailleurs pas les compétences de l'Assemblée puisque, d'une part, un examen a eu lieu en commission et que, d'autre part, les présidents de groupe, notamment, peuvent s'opposer à la procédure d'examen simplifiée).

Ces procédures abrogées demeurent toutefois trop lourdes et formalistes pour pouvoir représenter un instrument efficace de discussion. C’est pourquoi, dans le cadre de la réflexion sur l’amélioration des méthodes de travail sénatorial engagée par la Conférence des présidents en janvier 2006, il a été expérimenté, à partir de mai 2006, une discussion de vote sans aucun débat dès lors que le texte aurait

été adopté en commission, formule rappelant celle du « vote simplifié » en usage à l’Assemblée nationale. L’expérience s’est révélée assez concluante et pourrait déboucher, le moment venu, sur son inscription dans le Règlement du Sénat.

6 - L'ajournement du texte : au Sénat, il est possible, le cas échéant, de recourir aux motions préjudicielles   dont l'objet est de subordonner le débat à une ou plusieurs conditions en rapport avec le texte en discussion. En cas d'adoption, ces motions ont pour effet de faire renvoyer le débat jusqu'à la réalisation desdites conditions (à l'Assemblée nationale, les projets de ratification et d'approbation peuvent être ajournés  ; cette procédure, spécifique, permet de reporter la discussion d'un accord international sans pour autant le rejeter formellement. Elle est adaptée aux situations où les députés jugent que leur approbation doit être subordonnée à des conditions extérieures à l'objet de l'accord).