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Les ordonnances

L'élaboration des lois relatives aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution - habilitation législative et ratification

En vertu de l'article 38 de la Constitution, le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au parlement l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi (le Gouvernement a également pris l'habitude d'user de cette voie de procédure pour accélérer l'entrée en vigueur des mesures visées par sa demande ou alléger l'ordre du jour des assemblées de textes techniques très longs, comme la codification à droit constant ou la transposition des directives européennes). Il s'agit d'une autorisation -dite habilitation législative- dont le gouvernement peut bien sûr ne pas user.

La procédure d'élaboration des ordonnances a été entourée par la Constitution de garanties destinées à préserver certaines des prérogatives du Parlement sur les normes de valeur législatives.

1. Les délais d'habilitation et de ratification  : le projet de loi doit fixer les délais d'habilitation et de ratification.

Ces délais sont importants, car pendant qu'ils courent, le Parlement peut se retrouver privé de l'exercice de son pouvoir législatif dans les domaines de l'habilitation : l'article 41 de la Constitution prévoit en effet que le Gouvernement puisse opposer une irrecevabilité à toute proposition ou amendement entrant dans ce cadre (en pratique, cette irrecevabilité n'est que très rarement invoquée).

Les ordonnances deviennent caduques si un projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Mais si, de ce fait, le dépôt du projet de loi de ratification est quasi systématique, rien ne contraint le gouvernement, en revanche, à inscrire son projet à l'ordre du jour des assemblées . En cas d'abstention, la conséquence juridique est moindre : pendant le délai d'habilitation, la non-ratification des ordonnances n'entraîne pas leur caducité, mais tant qu'elles n'ont pas été ratifiées, elles n'ont qu'une valeur réglementaire et peuvent donc être contestées devant le juge administratif.

Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, la ratification des ordonnances doit être explicite, la pratique de la « ratification implicite » étant désormais écartée par la Constitution.

A l'expiration du délai d'habilitation, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. Une fois ratifiées, elles acquièrent valeur législative rétroactivement.

2. Le contenu de la loi d'habilitation : le domaine de l'habilitation peut comprendre toute matière qui relève du domaine de la loi ; en revanche, en sont exclues les dispositions relevant de la loi organique, de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le Conseil constitutionnel impose au gouvernement l'obligation d'indiquer avec précision au parlement la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leur domaine d'intervention (mais il n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation).

3. L'application de la procédure législative normale  : pour le reste, les lois d'habilitation et de ratification sont élaborées selon les règles normale de la procédure législative ordinaire ; tout au plus le Règlement du Sénat prévoit-il qu'elles ne puissent faire l'objet des procédures abrégées : vote sans débat ou vote après débat restreint.

Quant au droit d'amendement, il s'exerce aussi bien sur le dispositif du projet de loi lui-même que sur les textes que l'ordonnance en cause affecte (dans le cas de la codification par ordonnance, notamment).

Voir l'étude de la Division des lois et de la légistique - Direction de la Séance
(au format pdf)