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Séance du 27 mai 1998





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M. le président. « Art. 35. - I. - Dans le cadre du service public de la distribution du gaz, un plan de desserte en gaz énumère, parmi les communes non encore desservies qui souhaitent être alimentées en gaz naturel ou pour lesquelles le groupement de communes éventuellement compétent a exprimé ce souhait, celles pour lesquelles Gaz de France est tenu d'engager les travaux de desserte dans un délai maximum de trois ans.
« Figurent également dans ce plan, dans un deuxième volet, les communes connexes au sens de l'article 88 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République qui manifestent leur souhait d'être desservies par une régie ou une société d'économie mixte visée par l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz ou pour lesquelles le groupement de communes éventuellement compétent a manifesté cesouhait.
« Ce plan de desserte est élaboré en concertation avec les communes concernées dans chaque département par le préfet. Parmi les communes qui souhaitent bénéficier d'une desserte en gaz naturel ou pour lesquelles le groupement de communes éventuellement compétent a exprimé ce souhait, seules les communes dont la desserte donne lieu à des investissements pour lesquels la rentabilité est au moins égale à un taux fixé par le décret prévu au III peuvent figurer au plan.
« Le ministre chargé de l'énergie arrête ce plan au vu d'une étude d'incidence énergétique, après avoir vérifié sa cohérence avec les objectifs nationaux de politique énergétique, à savoir le respect des conditions de la concurrence entre énergies et le développement des énergies renouvelables et après avis du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz mentionné à l'article 45 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.
« Le plan de desserte en gaz est révisé tous les trois ans.
« Les communes qui ne disposent pas d'un réseau public de gaz naturel et qui ne figurent pas dans le plan ou dont les travaux de desserte prévus n'ont pas été engagés dans le délai de trois ans ou les groupements de communes éventuellement compétents, au titre de ces communes, peuvent concéder leur distribution de gaz à toute entreprise ou société d'économie mixte régulièrement agréée à cet effet par le ministre chargé de l'énergie dans des conditions définies par le décret prévu au III, prenant en compte les capacités techniques et financières de l'opérateur. Pour être agréées comme opérateur de distribution, les sociétés concernées devront satisfaire aux conditions prévues par le quatrième alinéa de l'article 8 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée. Ces communes ou ces groupements de communes peuvent également créer une régie, avoir recours à un établissement de ce type existant ou participer à une société d'économie mixte existante.
« Chaque année, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'état de la desserte en gaz du territoire.
« II et III. - Non modifiés. »
Je suis saisi de six amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 71, Mme Beaudeau, MM. Loridant et Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer cet article.
Par amendement n° 4, Mme Beaudeau, MM. Loridant et Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer le deuxième alinéa du paragraphe I de l'article 35.
Par amendement n° 42, M. Lambert, au nom de la commission des finances, propose, dans la deuxième phrase du troisième alinéa du I de l'article 35, de remplacer les mots : « souhaitent bénéficier d'une desserte en gaz naturel ou pour lesquelles le groupement de communes éventuellement compétent a exprimé ce souhait » par les mots : « en font la demande ou pour lesquelles la demande en a été faite par le groupement de communes éventuellement compétent. »
Par amendement n° 5, Mme Beaudeau, MM. Loridant et Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent de supprimer le sixième alinéa du paragraphe I de l'article 35.
Par amendement n° 43, M. Lambert, au nom de la commission des finances, propose de rédiger ainsi la deuxième phrase du sixième alinéa du I de l'article 35 : « Seules les sociétés détenues, directement ou indirectement, à hauteur de 30 % au moins par l'Etat, par des établissements publics, par des collectivités territoriales ou par leurs groupements pourront être agréées comme opérateur de distribution de gaz naturel. »
Par amendement n° 44, M. Lambert, au nom de la commission des finances, propose, dans la dernière phrase du sixième alinéa du I de l'article 35, de remplacer le mot : « participer » par les mots : « concéder leur distribution de gaz ».
La parole est à Mme Beaudeau, pour présenter les amendements n°s 71, 4 et 5.
Mme Marie-Claude Beaudeau. L'amendement n° 71 procède de la position que nous avions adoptée en première lecture du présent projet de loi. Il se caractérise donc par notre volonté de voir supprimer l'article 35.
En effet, dans sa rédaction actuelle, il constitue une nouvelle tentative pour mettre un terme au monopole public de distribution du gaz.
Nous concevons fort bien qu'un certain nombre de nos collègues, comme ils l'avaient manifesté en première lecture, soient préoccupés par le fait que la distribution de gaz ne soit pas encore possible sur l'ensemble du territoire, pour des motifs variés, dont le moindre n'est pas le problème de la faisabilité économique. Devons-nous pour autant ouvrir la voie à une remise en question du rôle de Gaz de France, alors même que l'établissement public a fait, à l'évidence, la démonstration de son efficacité ?
J'observe d'ailleurs que, dans le droit-fil de ce que nous avons connu avec France Télécom, la commission Valade-Revol, sans doute inspirée par le sens des directives « gaz et électricité » de la Commission de Bruxelles, nous propose de procéder à une modification statutaire tant de Gaz de France que d'Electricité de France, en transformant les deux établissements publics à caractère industriel et commercial en sociétés anonymes.
C'est bel et bien parce que cette perspective sera ensuite offerte à Gaz de France qu'il nous semble nécessaire, aujourd'hui, de supprimer l'article 35.
Adopter l'article 35 dans sa rédaction actuelle ou dans celle que certains membres du Sénat souhaitent proposer, c'est s'engager dans une engrenage qui conduira de manière mécanique et fatale à l'abandon des principes du service public qui guident l'action de nos deux établissements publics.
Telle est donc notre position de principe : il ne nous semble pas utile, pour répondre aux besoins de distribution publique du gaz, de permettre aux collectivités locales encore non raccordées au réseau de passer par d'autres opérateurs que Gaz de France.
Par les amendements n°s 4 et 5, qui sont un peu des propositions de repli par rapport à cette position, nous procédons à une réécriture de l'article 5 en affirmant la nécessité de définir un plan de desserte en gaz de l'ensemble du territoire, répondant à des impératifs précis d'aménagement du territoire et de qualité du service public.
La question économique est clairement posée. En effet, si le nombre de communes raccordées au réseau est aujourd'hui encore relativement faible, c'est toutefois la majorité de la population du pays qui est aujourd'hui concernée.
Il importe donc, à notre avis, que le plan de desserte soit effectivement accéléré, ce qui pose la question de la capacité de financement de Gaz de France.
Chacun sait ici que la marge d'autofinancement de Gaz de France est particulièrement importante, mais qu'elle est quelque peu entamée par une pratique déjà ancienne et assez condamnable - nous l'avons dénoncée à plusieurs reprises -, celle des prélèvements exceptionnels et spontanés de Gaz de France vers le budget général.
Si, avec cet article 35, l'Etat demande à Gaz de France d'accomplir un certain nombre de missions données, il convient aussi que les relations entre l'établissement public et l'Etat soient clarifiées et que cette pratique des prélèvements autoritaires et injustifiés soit définitivement abandonnée. Rien, d'ailleurs, dans la réalité de l'exécution budgétaire aujourd'hui, ne nous paraît justifier le recours à de telles méthodes, classique opération des collectifs de fin d'année en mal de bouclage des comptes.
Si nous sommes attachés à porter le service public, sous toutes formes appropriées et selon toutes modalités techniques recevables - nous en avons déjà parlé en première lecture -, il nous paraît aujourd'hui nécesssaire que Gaz de France puisse clairement bénéficier de la plus grande visibilité dans sa politique d'investissement en infrastructures.
Il nous semble, de surcroît, que, en ces périodes où l'inflation est contenue et où les taux d'intérêt nominaux sont relativement faibles, le moment est venu de procéder à ces investissements.
M. le président. La parole est à M. Lambert, rapporteur, pour présenter les amendements n°s 42, 43 et 44, ainsi que pour donner l'avis de la commission sur les amendements n°s 71, 4 et 5.
M. Alain Lambert, rapporteur. Pour ceux qui ne sont pas spécialistes de la desserte gazière, et c'est mon cas, même si j'ai beaucoup appris ces jours derniers, l'ambition de l'amendement n° 42 - je parle sous le contrôle de notre collègue M. André Bohl, grand spécialiste du sujet - est de préserver la liberté de choix des communes qui sont les autorités concédantes de la distribution de gaz. Il ne faut pas priver les communes de leur pouvoir en la matière. En effet, dans le cas où une commune figurerait d'office dans le plan de desserte gazière et où GDF n'aurait pas la possibilité de la desservir rapidement en gaz, elle devrait attendre un délai de trois ans avant de pouvoir faire appel à un opérateur de son choix, ce qui est, à l'évidence, excessif. Il est donc utile de lui permettre de s'adresser à un opérateur qui lui offrirait de la desservir immédiatement.
S'agissant maintenant de l'amendement n° 43, la commission des finances estime qu'il n'y a pas de raison de maintenir les collectivités locales et leurs groupements en dehors du capital des nouveaux opérateurs dès lors qu'ils sont les autorités concédantes. L'amendement présente l'avantage de rendre compréhensible un dispositif qui ne se lit, dans la rédaction actuelle de l'article 35, que par référence à la loi de nationalisation de 1946.
S'agissant de l'amendement n° 44, la rédaction actuelle de l'article 35 aurait pour conséquence de créer une discrimination entre les communes, selon qu'elles figurent ou non dans le plan de desserte gazière et selon qu'elles recourent à une société d'économie mixte ou à une régie.
Comme je l'avais dit à Mme Beaudeau en première lecture, la suppression de l'article 35 ne résout pas le problème des 30 000 communes qui, à l'heure actuelle, ne sont pas desservies en gaz. Je ne vois pas comment on peut parler de service public du gaz alors que ces communes n'y ont pas accès. Donc, l'avis de la commission sur l'amendement n° 71 est défavorable.
L'amendement n° 4 nous propose un repli bien brutal, puisqu'il tend à vider d'une partie de son sens l'article 35, raison pour laquelle le Gouvernement y est également défavorable. Il en va de même pour l'amendement n° 5, qui vide tout autant l'article 35 de son sens, mais d'une autre manière. Il est au demeurant normal de lever l'interdiction faite à tout opérateur autre que Gaz de France de distribuer le gaz naturel, dès lors que la disposition permet à des communes d'accéder au gaz.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 71, 4, 5, 42, 43 et 44 ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je veux redire à Mme Beaudeau, qui souhaite la suppression de l'article 35, que l'objectif du Gouvernement est de renforcer le service public du gaz. C'est d'ailleurs pour concrétiser cette volonté du Gouvernement d'accélérer le rythme des nouvelles dessertes par Gaz de France que Dominique Strauss-Kahn, Christian Pierret et moi-même avons autorisé tout récemment Gaz de France à augmenter le volume des investissements qu'il consacre aux nouvelles dessertes, et ce pour un montant de 400 millions de francs, soit, sur deux ans, un montant total de 1 400 millions de francs qui seront investis par Gaz de France pour desservir de nouvelles communes et ajouter aux 6 400 communes qui sont desservies à ce jour 1 000 à 1 200 communes supplémentaires.
L'intention du Gouvernement est donc claire ; son action l'est aussi. Voilà pourquoi je suis défavorable à l'amendement n° 71.
Je suis également défavorable à l'amendemen n° 4. En effet, le Gouvernement souhaite, tout à fait en conformité avec l'esprit de la loi de 1946, que les sociétés d'économie mixte et les régies, dont l'extension dans les communes connexes a été permise en avril 1996, ne soient pas exclues du plan de desserte dès lors que les conditions pour y figurer seront remplies.
Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 42 de la commission des finances, parce qu'il remet en cause un équilibre. Il me donne l'occasion de confirmer que les communes déjà desservies par Gaz de France ne pourront pas faire appel à un distributeur autre que l'opérateur national. Cette information est également utile pour Mme Beaudeau.
J'en viens à l'amendement n° 5. Le Gouvernement souhaite conforter le monopole de Gaz de France dans les zones déjà desservies et veut étendre la zone de Gaz de France à travers le plan de desserte. Aussi, il ne souhaite pas empêcher les communes qui ne sont pas incluses dans ce plan de desserte de recourir à l'opérateur de leur choix. C'est pourquoi il émet un avis défavorable.
Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 43. En effet, il paraît souhaitable de conserver une disposition spécifique sur la structure capitalistique des distributeurs de gaz naturel, comme cela existe déjà pour le transport de gaz.
Le Gouvernement est conscient, en particulier, du rôle primordial des collectivités territoriales dans la distribution du gaz. Enfin, après des investigations complémentaires, le Gouvernement craint que la version adoptée par l'Assemblée nationale et qui vous est présentée n'aille à l'encontre de la liberté d'établissement des opérateurs en Europe. C'est pourquoi je confirme l'avis favorable du Gouvernement sur cet amendement.
Quant à l'amendement n° 44, le Gouvernement émet un avis défavorable. En effet, il semble préférable de prévoir la participation des collectivités territoriales au capital de la société mixte de distribution qui sera amenée à les desservir en gaz.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 71, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 42.
M. André Bohl. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bohl.
M. André Bohl. Je remercie M. Lambert d'avoir été parfaitement clair en exprimant bien l'idée qui sous-tend cet amendement. Celle-ci ne correspond absolument pas à l'interprétation que vous en avez faite, monsieur le secrétaire d'Etat. Il ne s'agit pas du problème du renouvellement de la concession.
Il s'agit d'affirmer qu'une commune a le pouvoir de concéder. Il lui appartient de décider. En l'occurrence, je ne vois pas ce que peut être un souhait s'agissant de la délibération d'un conseil municipal. Certes, le plan de desserte est ensuite établi en concertation avec le préfet, puis il est arrêté par le ministre. Mais, au départ, il faut bien une demande. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a également introduit la notion de souhait pour les groupements de communes.
Monsieur le secrétaire d'Etat, s'il n'y a plus de pouvoir concédant, il faut le dire ! Je ne sais pas sur quoi vous allez vous appuyer. Nous aurons un débat sur ce point dans le cadre de la transposition de la directive sur le marché intérieure de l'électricité et sur celui du gaz.
Mes chers collègues, permettez-moi de rappeler que l'article 3 de la loi du 8 avril 1946 portant nationalisation dispose : « La gestion de la production et de la distribution du gaz est confiée à des établissements publics de caractère industriel et commercial dénommés : "Gaz de France, Service de production et de distribution" suivi du nom géographique correspondant. » Depuis 1946, nous n'avons jamais appliqué cette loi. Aussi, il faut être extrêmement prudent.
Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'Etat, d'avoir bien voulu donner votre accord, tout à l'heure, à un amendement présenté par M. le rapporteur. En effet, nous serons confrontés dans quelque temps au marché intérieur du gaz.
Les Allemands ont déjà transposé la directive dans leur législation depuis le 1er mai 1998. Dans l'article 4, me semble-t-il, de leur loi de transposition, ils ont introduit une clause de sauvegarde, aux termes de laquelle ne pourront desservir les services de distribution en Allemagne que les entreprises des pays qui ont admis la réciprocité. Le Gouvernement devrait y réfléchir.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Lambert, rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je souhaite apaiser les tourments de M. le secrétaire d'Etat. En effet, l'amendement n° 42 n'est pas pervers puisqu'il tend simplement à revenir au texte initial du Gouvernement. Par conséquent, il ne s'agit en aucune façon de traiter le cas des communes qui sont déjà desservies. Le Gouvernement ne prend donc pas de risque à voir le Sénat adopter cet amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 42, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5 repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 43, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 44, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 35, modifié.

(L'article 35 est adopté.)

Article 36




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