Séance du 22 décembre 1998







ACCORDS DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION ENTRE LES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET L'AZERBAÏDJAN, L'OUZBÉKISTAN, L'ARMÉNIE ET LA GÉORGIE

Adoption de quatre projets de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 561, 1997-1998) autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Azerbaïdjan, d'autre part. [Rapport (n° 127, 1998-1999).]
- du projet de loi (n° 562, 1997-1998) autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Ouzbékistan, d'autre part. [Rapport (n° 127, 1998-1999).]
- du projet de loi (n° 563, 1997-1998) autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Arménie, d'autre part. [Rapport (n° 127, 1998-1999).]
- du projet de loi (n° 564, 1997-1998) autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Géorgie, d'autre part. [Rapport (n° 127, 1998-1999).]
La conférence des présidents a décidé que ces quatre projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jacques Dondoux, secrétaire d'Etat au commerce extérieur. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la signature conjointe, le 22 avril 1996, des accords de partenariat et de coopération entre les Communautés et leurs Etats membres, d'une part, et les trois républiques indépendantes du Caucase, d'autre part, a constitué un événement d'une grande portée.
Par ce geste symbolique, les trois pays du Caucase ont en effet signifié leur volonté de surmonter leurs tensions régionales millénaires et de se tourner ensemble vers l'Europe.
Deux mois plus tard, le 21 juin 1996, un accord de même nature était signé par les Communautés européennes et leurs Etats membres avec l'Ouzbékistan.
Ces quatre accords, qui sont aujourd'hui soumis à votre examen, s'inscrivent dans un cadre plus vaste, celui du partenariat engagé depuis 1991 entre l'Union et les nouveaux Etats indépendants.
A cette occasion, l'Union européenne a mis en place une nouvelle génération de traités, dits « accords de partenariat et de coopération », qui sont destinés à remplacer l'accord de coopération commerciale conclu avec l'Union soviétique le 18 décembre 1989 et à accompagner la transition des républiques indépendantes.
Ces accords forment une voie médiane entre les traditionnels accords de commerce et de coopération, au champ d'application limité, et les accords d'association, qui impliquent, pour les pays bénéficiaires, de grands efforts de mise à niveau, voire la vocation à l'adhésion dans le cas des pays d'Europe centrale et des Etats baltes.
Au-delà de la nécessité de soutenir la transition démocratique et économique des Etats de la Communauté des Etats indépendants, la CEI, ces accords témoignent de la volonté de l'Union d'accompagner la réunification du continent européen.
Les accords de partenariat et de coopération ont donc été conçus comme le complément indispensable du processus d'élargissement dans lequel l'Union est à présent engagée. En effet, il apparaît plus que jamais essentiel de ne pas isoler nos partenaires de la CEI et de les associer à la construction européenne, afin qu'ils ne la perçoivent pas comme génératrice de nouvelles fractures sur notre continent.
Avec la ratification de ces accords, les trois Etats du Caucase et l'Ouzbékistan viendront rejoindre la Russie, l'Ukraine et la Moldavie, dont les accords sont à présent en vigueur. Très prochainement, les accords signés avec le Kazakhstan et la Kirghizie devraient à leur tour entrer en vigueur suivis, plus tard, de l'accord avec le Turkménistan, signé le 25 mai dernier.
Ainsi que vous le savez, ces quatre accords présentent de très fortes similitudes dans leur nature et dans leur portée. Cette caractéristique peut surprendre, s'agissant de pays aux cultures aussi riches et diverses : il y a d'abord l'Arménie, forte de l'ancienneté de ses liens avec l'Occident, notamment avec la France ; il y a ensuite la Géorgie et l'Azerbaïdjan qui, en jetant un pont entre la mer Noire et la mer Caspienne, ouvrent à l'Europe les espaces centre-asiatiques, au coeur duquel est ancré l'Ouzbékistan.
Sans ignorer les spécificités de ces quatre pays à l'histoire mouvementée, marquée par l'expansion des empires eurasiatiques qui s'y sont succédé, les négociateurs ont mis l'accent sur les nombreux facteurs de rapprochement entre ces Etats.
Tout d'abord, leur position hautement stratégique en font des partenaires indispensables, non seulement en termes de sécurité et de stabilité, mais aussi en raison de leur potentiel économique, comme en témoignent les enjeux dont le Caucase et l'Asie centrale ont fait l'objet de la part des puissances européennes et asiatiques tout au long de leur histoire.
Il s'agit par ailleurs d'Etats à l'indépendance récente, tournés vers l'Europe et déterminés à entrer dans la famille des nations démocratiques. Tous aspirent à se rapprocher de l'Europe, dont ils ont été coupés pendant des décennies.
Enfin, sur les plans économique et commercial, les quatre pays doivent faire face à une transition difficile pour instaurer progressivement l'économie de marché et s'intégrer dans les courants commerciaux mondiaux.
Ainsi, ces quatre accords s'articulent, pour l'essentiel, autour des dispositions suivantes.
Il y a d'abord l'instauration d'un dialogue politique régulier avec l'Union, formalisé par la création d'un conseil de coopération - au niveau ministériel - et d'un comité de coopération - au niveau des hauts fonctionnaires - qui sont chargés du suivi de l'accord. Une commission parlementaire de coopération réunira des représentants du Parlement européen et des Parlements nationaux des Etats indépendants. De même que pour tous les accords conclus par l'Union avec des pays tiers, le respect des principes démocratiques et des droits de l'homme est considéré comme un élément essentiel des accords, dont la violation peut entraîner la suspension.
Il y a ensuite les engagements de nature commerciale. Les accords intérimaires, qui reprennent les dispositions commerciales des accords de partenariat, sont entrés en vigueur avec l'Arménie, la Géorgie et l'Ouzbékistan ; avec l'Azerbaïdjan, l'entrée en vigueur est imminente. Pour l'essentiel, les clauses commerciales reposent sur l'octroi mutuel du traitement de la nation la plus favorisée.
Contrairement aux accords de même nature signés avec la Russie, l'Ukraine et la Moldavie, ces quatre accords ne prévoient pas d'évolution vers la création d'une zone libre-échange. La structure économique de ces quatre pays, encore fragile, ne paraît pas de nature à affronter le « choc concurrentiel » que suppose le passage au libre-échange. La France, comme ses partenaires des Quinze, soutient la candidature de ces Etats à l'OMC, afin d'accélérer leur intégration dans le commerce mondial.
Il y a enfin un approfondissement de la coopération, passant notamment par un renforcement de l'assistance technique dans de nombreux domaines. Le programme TACIS en est l'instrument majeur. Sa mise en oeuvre a suscité certaines critiques, et le Gouvernement est conscient des améliorations qui doivent être apportées à sa gestion ; à ce titre, il compte saisir l'occasion de la renégociation du règlement TACIS, qui débutera dès le début de 1999, pour réaffirmer certains principes, y compris celui de l'égalité des langues officielles.
Force est cependant de reconnaître que TACIS, en raison des moyens dont il est doté, a permis à l'Union d'apporter une aide non négligeable à ces pays tout en ayant un effet multiplicateur pour notre aide bilatérale.
Depuis 1991, quelque 220 millions d'écus ont été alloués aux quatre pays au titre de TACIS ; si l'on y ajoute les aides alimentaire et humanitaire ainsi que les prêts, on atteint le montant de 980 millions d'écus. Les projets, élaborés conjointement avec les pays bénéficiaires, tiennent compte des priorités arrêtées par les autorités de chaque pays. C'est ainsi que les gouvernements arménien et géorgien ont privilégié la restructuration des entreprises, tandis que l'Azerbaïdjan a donné la priorité au secteur énergétique et l'Ouzbékistan à la réforme de l'administration.
Enfin, certains programmes régionaux mis en oeuvre dans des secteurs stratégiques - INOGATE dans le secteur des gazoducs et des oléoducs, TRACECA dans le domaine des transports - sont porteurs d'une vision à long terme de l'espace eurasiatique.
Au-delà de cette architecture type de nos accords, il convient de noter quelques éléments de différenciation. En Transcaucasie, l'Union a mis l'accent sur le dialogue politique à l'échelon régional, afin de favoriser la résolution des conflits et la coopération entre les trois pays. Dans le cas de l'Ouzbékistan, l'importance des droits de l'homme a été plus particulièrement soulignée, afin d'aider ce pays à s'aligner sur les standards internationalement reconnus.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appellent les accords de partenariat et de coopération signés par les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Géorgie et l'Ouzbékistan, d'autre part, qui font l'objet des projets de loi aujourd'hui soumis à votre approbation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. André Dulait, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes saisis de quatre projets de loi autorisant la ratification d'accords de partenariat et de coopération conclus entre, d'une part, les Communautés européennes et leurs Etats membres et, d'autre part, quatre Etats membres de la Communauté des Etats indépendants : trois Etats du Caucase - Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie - et un pays d'Asie centrale, l'Ouzbékistan.
L'Union se propose d'aider ces pays à consolider - ou parfois amorcer - leur démocratisation, leur transition vers l'économie de marché et leur insertion dans l'économie mondiale.
Ces accords se distinguent notamment des accords d'association passés avec les pays d'Europe centrale et orientale et baltique. Tout d'abord en ce qu'il est reconnu à ces derniers pays une vocation à l'adhésion à l'Union, ce qui n'est pas le cas pour les pays signataires des accords de partenariat et de coopération ; ensuite, parce que l'établissement d'une zone de libre-échange entre ces derniers pays et l'Union n'est pas prévu.
Les quatre accords comportent tous une clause appelant au respect de la démocratie et des droits de l'homme. Leur application peut donc être suspendue en cas de violation de ces droits, considérés, à juste titre, comme des « éléments essentiels » de leur dispositif.
Si l'on voulait trouver une dénomination commune aux objectifs de chacun de ces accords, on pourrait parler d'une ambition pédagogique de l'Union à l'égard de ses quatre partenaires. Pédagogie qui se traduit concrètement par l'assistance technique mise en oeuvre dans le cadre d'une coopération aux objectifs très variés.
Il s'agit d'abord d'une pédagogie législative, à travers une coopération destinée à rapprocher progressivement la législation des Etats partenaires de celle des pays de l'Union afin, à tout le moins, d'établir une compatibilité entre l'une et les autres.
Il s'agit ensuite d'une pédagogie économique, sur quelque vingt-quatre thèmes alliant l'appui aux entreprises, l'agriculture et le secteur alimentaire, l'énergie, les transports et l'environnement, etc.
Il s'agit aussi d'une pédagogie démocratique à travers une aide à la législation judiciaire ou électorale, tous domaines où, en effet, l'écart de culture avec la Communauté est, dans certains cas, très important.
Il s'agit également de coopérer dans d'autres domaines sensibles comme la prévention des activités illégales, notamment le trafic de drogue et le blanchiment d'argent.
Enfin, le dispositif commercial relève également de la pédagogie. S'il n'est pas question en effet d'établir une zone de libre-échange ou d'octroyer un régime préférentiel aux Etats partenaires, l'octroi réciproque de la clause de la nation la plus favorisée constitue, pour ces pays, un accès à la règle de base de l'OMC qui régit aujourd'hui le commerce mondial et à laquelle les pays partenaires aspirent à adhérer.
Les dispositifs commerciaux sont donc en quelque sorte une épreuve de préparation à cette accession ainsi qu'aux droits et obligations qu'elle impliquera pour eux.
La mise en oeuvre concrète de toutes ces coopérations repose sur un mécanisme d'assistance technique et financière créé il y a sept ans : le programme TACIS.
La France, entre 1991 et 1998, a consacré quelque 3 milliards de francs à ce programme.
Notre pays bénéficie, en regard des sommes consacrées à TACIS, d'un taux de retour satisfaisant. En pourcentage des contrats reçus rapporté à la clé budgétaire, la France est assez honorablement placée : pour 100 francs versés au budget TACIS, elle en retire 96 francs au titre des contrats reçus, soit derrière la Belgique, le Royaume-Uni, mais loin devant l'Allemagne.
Je voudrais évoquer, brièvement, quelques données relatives aux pays avec lesquels l'Union a contracté.
Les trois Etats du Caucase, tout d'abord, sont confrontés à de graves défis internes ou régionaux.
Ainsi, en Géorgie, l'Etat de droit progressivement mis en place par le président Chevardnadze est toujours confronté à deux séparatismes dont nous entendons quotidiennement parler : celui de l'Ossétie du Sud et celui de l'Abkhazie.
Les négociations sur le statut futur de ces deux provinces sont au point mort. Elles conditionnent pourtant le statut global de la Géorgie, entre fédération et confédération.
Cette question contribue par ailleurs à compliquer les rapports, déjà difficiles, avec la Russie. Celle-ci a joué en effet un rôle de premier plan dans le succès des insurrections séparatistes. Elle assure aujourd'hui, en Abkhazie, la séparation des belligérants aux côtés d'une force légère d'observateurs de l'ONU.
La Russie considère par ailleurs avec préoccupation le projet d'oléoduc qui convoierait vers l'Europe, via la Géorgie, les productions principales du pétrole de la mer Caspienne, et qui laisserait à l'écart son territoire.
S'agissant à présent de l'Arménie, sa prospérité passe par la solution du conflit du Haut-Karabakh, qui l'oppose à l'Azerbaïdjan.
Ce conflit a largement pesé dans le remplacement du président arménien Ter-Petrossian par M. Kotcharian, beaucoup moins disposé que son prédécesseur à un compromis. De ce fait, la négociation engagée dans le cadre du « groupe de Minsk » - coprésidé par la France, la Russie et les Etats-Unis - se poursuit dans des conditions fort difficiles.
Or ces tensions sont, à terme, un danger pour l'avenir économique de l'Arménie. Celle-ci aura besoin, pour prendre le relais des financements internationaux, d'investissements étrangers qui ne seront guère encouragés tant que perdurera cette situation conflictuelle, qu'aggravent d'ailleurs les blocus routiers et ferroviaires mis en place par la Turquie et l'Azerbaïdjan.
Quant à l'Azerbaïdjan, il est le pays du Caucase qui dispose du potentiel économique le plus élevé. La découverte de gisements en mer Caspienne, au large de Bakou, pourrait faire de ce pays un producteur de pétrole important à l'horizon de la prochaine décennie, bien que la situation actuelle du marché pétrolier soit de nature à relativiser le constat. Les chiffres qui nous parviennent montrent de plus en plus clairement qu'il ne faut pas rêver de l'eldorado caspien, dont certains avaient pensé qu'il deviendrait un nouveau golfe Persique.
Ces perspectives favorables, qui ont suscité l'intérêt des compagnies occidentales, ne compensent cependant pas, pour l'heure, l'affaiblissement du pays consécutif aux revers militaires subis par Bakou dans le conflit qui l'oppose à l'Arménie sur le Haut-Karabakh : 20 % de son territoire est contrôlé par l'Arménie, un million de personnes sont réfugiées sur son sol.
Enfin, l'Ouzbékistan, au coeur de l'Asie centrale, symbolise la difficulté de la double transition vers la démocratie et le marché.
L'Etat contrôle encore le fonctionnement de l'économie : la réforme du secteur financier n'est pas engagée, ni celle du système de production ou du commerce extérieur. Le FMI a d'ailleurs décidé de suspendre le versement du crédit stand-by accordé en 1995, précisément du fait du manque de réformes structurelles. La législation du commerce extérieur, inadaptée, et la rigueur du régime des changes empêchent l'Ouzbékistan de bénéficier de l'apport des investissements étrangers. Les quelques timides améliorations récemment apportées pour favoriser la venue de tels investissements ne correspondent pas encore aux attentes des opérateurs extérieurs. Il s'agit pourtant du pays de l'Asie centrale le plus peuplé et le plus riche de prouesses par rapport à ses voisins.
Mes chers collègues, l'existence de ces accords de partenariat témoigne de la sollicitude justifiée de l'Union européenne à l'égard d'une zone politiquement instable et économiquement prometteuse.
Sollicitude politique et stratégique aux intérêts réciproques bien compris et qui fait de la Communauté le premier bailleur d'aide financière à ces pays.
Ces accords, conclus pour aider la transition démocratique et pacifique des pays partenaires, permettont-ils réellement de faciliter le règlement pacifique du conflit du Karabakh ? Contribueront-ils à amorcer une véritable démocratisation du régime ouzbèke ? Seront-ils de nature à faciliter le maintien de l'unité géorgienne ? C'est, en tout cas, la condition de leur efficacité.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose, mes chers collègues, de voter les quatre projets de loi qui nous sont soumis. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.

ACCORD COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES - AZERBAÏDJAN

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 561.
« Article unique. - Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Azerbaïdjan, d'autre part, fait à Luxembourg le 22 avril 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

ACCORD COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES - OUZBÉKISTAN

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 562.
« Article unique. - Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Ouzbékistan, d'autre part, fait à Florence le 21 juin 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

ACCORD COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES - ARMÉNIE

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 563.
« Article unique . - Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Arménie, d'autre part, fait à Luxembourg le 22 avril 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

ACCORD COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES - GÉORGIE

M. le président. Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 564.
« Article unique. - Est autorisée la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Géorgie, d'autre part, fait à Luxembourg le 22 avril 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)

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