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Séance du 11 décembre 2003 (compte rendu intégral des débats)

Art. 29
Dossier législatif : proposition de loi relative à la création du registre international français
Art. 31

Article 30

La loi du 15 juin 1907 modifiée réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques, est ainsi modifiée :

I. L'intitulé de la loi du 15 juin 1907 est ainsi rédigé :

« loi du 15 juin 1907 réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques et dans les casinos installés à bord des navires immatriculés au registre international français »

II. Après l'article 1er, il est inséré un article 1-1 ainsi rédigé :

« Art. 1-1. - Par dérogation aux dispositions de l'article 1er de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 précitée, il peut être accordé aux casinos installés à bord des navires de commerce transporteurs de passagers n'assurant pas de lignes régulières et immatriculés au registre international français et pour des croisières de plus de 48 heures, l'autorisation temporaire d'ouvrir au public des locaux séparés où sont pratiqués certains jeux de hasard sous les conditions fixées dans les articles suivants.

« L'accès à ces locaux est limité aux passagers majeurs titulaires d'un titre de croisière ; les jeux de hasard ne sont ouverts que dans les eaux internationales. »

Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article.

III. Après l'article 2, il est inséré un article 2-1 ainsi rédigé : « Art. 2-1. - L'autorisation d'exploiter les jeux de hasard dans les casinos visés à l'article 1-1 est accordée par arrêté du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales à une personne morale qualifiée en matière d'exploitation de jeux de hasard ayant passé une convention avec l'armateur conforme à la convention type approuvée par décret en Conseil d'Etat.

« L'arrêté fixe la durée de l'autorisation. Il détermine la nature des jeux de hasard autorisés, leur fonctionnement, les missions de surveillance et de contrôle, les conditions d'admission dans les salles de jeux et leurs horaires d'ouverture et de fermeture.

« L'autorisation peut être révoquée par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, en cas d'inobservation des clauses de l'arrêté ou de la convention passée avec l'armateur.

« Dans l'enceinte du casino, le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance sont garants du bon ordre, de la sûreté et de la sécurité publique. »

Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Henri de Richemont, rapporteur. Il s'agit de permettre au ministère de l'intérieur de donner des instructions au commandant d'un navire à bord duquel se trouve un casino.

Le commandant n'aura pas de pouvoirs de police propres, mais il pourra être le bras armé des pouvoirs de l'Etat, lequel affiirmera son autorité par son intermédiaire.

M. le président. L'amendement n° 11, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

« I - Au premier alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article 1-1 de la loi du 15 juin 1907, après les mots : " d'ouvrir au public des locaux " insérer les mots : " spéciaux, distincts et ".

« II - Au deuxième alinéa du même texte, remplacer les mots : " les jeux de hasard " par les mots : " ces locaux ".

« III - Aux premier et troisième alinéas du texte proposé par le III de cet article pour l'article 2-1 de la loi du 15 juin 1907, remplacer les mots : " ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales " par les mots : " ministre chargé de l'intérieur ".

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. Conformément à ce que j'indiquais tout à l'heure à M. Le Cam, les amendements portant sur le II de l'article 30 reprennent des propositions émanant de M. le ministre de l'intérieur. Elles ont pour objet de caler au plus près le dispositif sur la législation concernant les casinos terrestres.

Le III de l'amendement est quant à lui purement rédactionnel.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Henri de Richemont, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 11.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 8 rectifié, présenté par MM. de Rohan, de Richemont, Oudin, Gélard, Texier, Braye et Lanier, est ainsi libellé :

« A la fin de l'avant-dernier alinéa du texte proposé par le III de cet article pour insérer un article 2-1 dans la loi du 15 juin 1907 modifiée réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques, remplacer le mot : "publique" par le mot : "publics". »

La parole est à M. Dominique Braye.

M. Dominique Braye. Cet amendement vise à rectifier une erreur rédactionnelle en précisant que l'adjectif « publique » s'applique non seulement à la sécurité, mais aussi à la sûreté et à l'ordre, et s'écrit donc « publics ».

M. Philippe François. C'est une faute d'orthographe !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Henri de Richemont, rapporteur. Favorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 30, modifié.

(L'article 30 est adopté.)

Art. 30
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Art. 32

Article 31

Il est institué un prélèvement spécial progressif opéré par l'Etat sur le produit brut des jeux des casinos régis par l'article 1-1 de la loi du 15 juin 1907 modifiée réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques et dans les casinos installés à bord des navires immatriculés au registre international français, dont les tranches du barème, après abattement de 25 %, sont fixées par décret dans les limites minimum et maximum de 10 à 80 % du produit brut des jeux.

M. le président. L'amendement n° 9 rectifié, présenté par MM. de Rohan, de Richemont, Oudin, Gélard, Texier, Braye, Dubrule, Lanier, Trillard, Ginésy et Pintat, et Mme Henneron, est ainsi libellé :

« Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Une fraction de ce prélèvement, égale à 5 % du produit brut des jeux dans les casinos installés à bord des navires immatriculés au registre international français est réversée à la Société nationale de sauvetage en mer. »

La parole est à M. Dominique Braye.

M. Dominique Braye. Cet amendement vise à permettre à la Société nationale de sauvetage en mer, la SNSM, de bénéficier d'une nouvelle ressource, afin qu'elle puisse mieux assumer ses missions.

M. Michel Mercier. C'est bien !

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Henri de Richemont, rapporteur. A l'heure actuelle, l'Etat perçoit quelque 50 % du produit brut des casinos, 10 % de celui-ci étant versé aux collectivités locales. S'agissant des casinos installés sur des navires de croisière, aucune collectivité locale n'est concernée, et il paraît donc souhaitable d'attribuer une part des recettes à la SNSM, qui joue un rôle tout à fait important et très apprécié.

C'est la raison pour laquelle je soutiens cet amendement, en rendant hommage aux efforts de tous les bénévoles de la SNSM.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. Je suis tout à fait favorable à cet amendement.

Je tiens à dire devant le Sénat que le Gouvernement a veillé à apporter à la SNSM des subventions sur une base régulière, afin de lui épargner les problèmes de financement et de trésorerie qu'elle a pu connaître les années passées, en particulier très récemment.

Un ancien sénateur, M. Christian Bonnet, également ancien ministre de l'intérieur, conseille d'ailleurs bénévolement l'amiral Gazzano.

Par ailleurs, dans les pays qui nous entourent, les navigateurs de plaisance adhèrent quasi systématiquement à la SNSM. Or cette dernière, malgré les vies humaines qu'elle sauve en permanence sur notre littoral, ne bénéficie pas de cotisations spontanées de la part de nos concitoyens.

La mesure préconisée par cet amendement me paraît extrêmement sage. Ainsi, la SNSM disposera de moyens accrus pour sa flotte et ses équipements. En outre, elle pourra s'installer outre-mer, ce qui est nécessaire.

En effet, nous assistons à un développement de la navigation dans certains territoires ultramarins où la SNSM n'est pas implantée. Je parle sous le contrôle de M. Reux, qui connaît bien ces questions.

Il s'agit donc d'un excellent amendement. (M. Victor Reux applaudit.)

M. Philippe François. Et on ne peut qu'y souscrire !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 31, modifié.

(L'article 31 est adopté.)

Art. 31
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Art. 33

Article 32

Les navires de commerce immatriculés au registre des Terres australes et antarctiques françaises pourront être immatriculés au registre international français sur simple demande.

Deux ans à compter de la publication de la présente loi, les dispositions de l'article 26 de la loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports, fixant les conditions d'immatriculation au registre des Terres australes et antarctiques françaises ne sont plus applicables aux navires de commerce.

A l'expiration du délai mentionné à l'alinéa précédent, les navires visés au premier alinéa de l'article 2 encore immatriculés au registre des Terres australes et antarctiques françaises, sont immatriculés au registre international français. - (Adopté.)

Art. 32
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Art. 34

Article 33

La perte de recettes résultant de la présente loi est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus par les articles 575 et575 A du code général des impôts.

M. le président. L'amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

« Supprimer cet article. »

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. Il s'agit d'un très bel amendement. Quand un ministre est autorisé par son collègue ministre des finances, sous l'autorité du Premier ministre, à lever un gage financier, cela veut dire qu'il y a eu de bons arbitrages sur un texte. Cet amendement vise à lever le gage puisque cette mesure est acceptée sans être gagée par le Gouvernement. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Henri de Richemont, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l'article 33 est supprimé.

Art. 33
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Art. 2

Article 34

Un rapport d'évaluation portant sur la mise en oeuvre de la présente loi au 31 décembre 2006 sera présenté au Parlement dans les six mois suivant cette date. - (Adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous avons achevé l'examen des articles de la proposition de loi.

Seconde délibération

 
 
 

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. En application de l'article 43, alinéa 4, du règlement du Sénat, le Gouvernement demande qu'il soit procédé, avant le vote sur l'ensemble, à une seconde délibération sur les articles 2 et 9 de la proposition de loi, et souhaite une brève suspension de séance.

M. le président. En application de l'article 43, alinéa 4, du règlement, le Gouvernement demande qu'il soit procédé à une seconde délibération des articles 2 et 9 de la proposition de loi.

Quel est l'avis de la commission sur cette demande de seconde délibération ?

M. Henri de Richemont, rapporteur. La commission y est favorable.

M. le président. Je consulte le Sénat sur la demande de seconde délibération.

La seconde délibération est ordonnée.

A la demande du Gouvernement, nous allons interrompre nos travaux pendant quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures vingt-cinq, est reprise à dix-neuf heures trente.)

M. le président. La séance est reprise.

Nous allons procéder à la seconde délibération.

Je rappelle au Sénat les termes de l'article 43, alinéa 6, du règlement :

« Dans sa seconde délibération, le Sénat statue seulement sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission, présentées sous forme d'amendements et sur les sous-amendements s'appliquant à ces amendements. »

Le Sénat a précédemment adopté l'article 2 dans cette rédaction :

Art. 34
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Art. 9

Article 2

Peuvent être immatriculés au registre international français les navires armés au commerce au long cours ou au cabotage international et les navires armés à la plaisance de plus de 24 mètres hors tout.

Un décret détermine le port d'immatriculation et, dans le cadre d'un guichet unique, les modalités administratives conjointes de francisation et d'immatriculation des navires au registre international français.

Sont exclus du bénéfice du présent article :

- les navires transporteurs de passagers assurant des lignes régulières intracommunautaires ;

- les navires d'une jauge brute inférieure à 500 exploités exclusivement au cabotage national ;

- les navires d'assistance portuaire, notamment ceux affectés au remorquage portuaire, au dragage d'entretien, au lamanage, au pilotage et au balisage ;

- les navires de pêche professionnelle.

M. le président. L'amendement n° A-1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

« Dans le cinquième alinéa de cet article, après les mots : "les navires", supprimer les mots : "d'une jauge brute inférieure à 500". »

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. A la réflexion, monsieur Reux, l'amendement que vous avez présenté n'est pas nécessaire. Les navires TAAF passent au RIF sans restriction particulière. Par conséquent, votre demande est satisfaite.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement s'est permis, en seconde délibération, de proposer le présent amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Henri de Richemont, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° A-1.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

M. le président. Le Sénat a précédemment adopté l'article 9 dans cette rédaction :

Art. 2
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 9

Les entreprises de travail maritime établies en France n'exercent leur activité qu'après déclaration faite à l'autorité administrative compétente et agrément de celle-ci. Elles justifient d'une garantie financière suffisante permettant de couvrir les salaires, les frais de rapatriement, les contributions sociales et les assurances qu'elles sont tenues de souscrire.

Le défaut de déclaration préalable ou l'exercice sans agrément de l'activité d'entreprise de travail maritime sont punis d'une amende de 15 000 EUR et, en cas de récidive, d'une amende de 7 500 EUR.

M. le président. L'amendement n° A-2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

« Dans le second alinéa de cet article, remplacer le montant : "7 500 EUR" par le montant : "30 000 EUR". »

La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. Nous avions oublié la récidive. Il s'agit simplement, dans cette hypothèse, de porter le montant de l'amende à 30 000 euros.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Henri de Richemont, rapporteur. Favorable.

M. le président. La parole est M. Victor Reux, pour explication de vote.

M. Victor Reux. Je souhaite simplement préciser que, moi aussi, je suis favorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° A-2.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 9, modifié.

(L'article 9 est adopté.)

M. le président. Nous avons achevé l'examen des articles soumis à la seconde délibération.

Vote sur l'ensemble

Art. 9
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Michel Sergent, pour explication de vote.

M. Michel Sergent. Je ne referai pas le débat. Je salue l'opiniâtreté de M. le rapporteur. Il nous a dit que nous vivions dans un monde idéal. Mais lui, il rêve quelquefois d'un monde idyllique, où les relations interprofessionnelles seraient transparentes, des armateurs à l'écoute des revendications salariales et professionnelles de leurs équipages, d'un monde sans dumping social, dans lequel la concurrence internationale est saine et loyale. Malheureusement, ce monde n'existe pas. Ce n'est pas en plaçant des sociétés écrans entre les armateurs et les marins que M. de Richemont résoudra le problème.

Le groupe socialiste votera donc contre ce texte et attend du Gouvernement une réelle concertation avec tous les personnels, et avec les intervenants de la marine marchande pour élaborer un texte porteur d'espoir pour l'avenir.

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Moi non plus, je ne referai pas le débat. Cette discussion a mis en évidence la différence entre la conception libérale et la conception sociale, en l'occurrence s'agissant du RIF.

Tout à l'heure, vous nous avez traités d'idéalistes, monsieur le rapporteur. Les communistes, qui sont idéalistes - et c'est une de leurs caractéristiques -, ne sont pas irréalistes. Tout homme a besoin d'idéal pour vivre. Si on ne crée pas cet idéal, on tue beaucoup d'espoirs chez nos concitoyens.

Cette proposition de loi officialise un mode de travail qui serait redoutable s'il était appliqué sur le territoire national.

Aujourd'hui, les entreprises étrangères qui sont implantées dans notre pays doivent, et c'est heureux, appliquer la législation française. Demain, si on élargit ce type de raisonnement, elles ne seront plus obligées de le faire, et les entreprises françaises non plus. C'est particulièrement grave, et cela m'inquiète.

Nous voterons contre cette proposition de loi. Pour autant, nous sommes tous attachés au développement du pavillon national, mais pas dans ce cadre, avec ces équipages, ces conditions sociales et ces niveaux de formation et nous souhaitons beaucoup plus de Français au sein des équipages.

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Tout à l'heure, sur les travées des membres de l'opposition, il a été beaucoup question d'idéal. Je crois comprendre que l'idéal de M. Le Cam serait une marine marchande française qui ne comporterait que des retraités. C'est parce que je ne souscris pas à cet idéal que je voterai ce texte.

M. le président. La parole est à M. Dominique Braye.

M. Dominique Braye. Je reprends ce que vient de dire M. Fauchon. La gauche a une conception sociale de la marine, qui nous a conduits de la cinquième place mondiale à la vingt-neuvième place. Nous n'avons plus de marine marchande. Voilà le résultat auquel sont parvenus nos collègues de l'opposition en agissant ainsi !

Nos collègues de l'opposition veulent un registre français, mais avec des conditions qui ne permettront d'engager aucun marin, c'est-à-dire un très beau registre, mais sans marin. Nous, ce que nous voulons, c'est un registre certes non idéal - car l'idéal, malheureusement, n'est pas de ce monde - mais qui permettra de redresser la situation de notre marine marchande, ce à quoi M. le rapporteur et M. le secrétaire d'Etat se sont attachés.

Les positions que nous avons prises aujourd'hui honorent le Sénat. En effet, nous verrons bientôt notre marine marchande, nous l'espérons, se redresser. Il s'agit d'un premier pas. Nous nous sommes lancé un vrai défi et nous allons le gagner. En tout cas, nous pouvons tous l'espérer. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Henri de Richemont, rapporteur. Je suis heureux de savoir que mes collègues Michel Sergent et Gérard Le Cam partagent avec moi la notion d'idéal. Je voudrais en particulier rassurer M. Le Cam : le parti communiste n'a pas le monopole de la notion d'idéal, c'est quelque chose que nous avons tous en commun. Mais j'ai un avantage, moi, j'ai lu Jaurès : « Aller à l'idéal et comprendre le réel », disait-il.

C'est à cause du réel que j'ai dû déposer cette proposition de loi. En effet, mon cher collègue, si je ne prenais pas en considération le réel et que je me contentais de l'idéal, il n'y aurait plus un navire sous pavillon français. Je serais fier de mon idéal mais cela ne servirait à rien. Ayant pour objectif de servir mon pays, de développer l'emploi et assurer la sécurité maritime, je suis obligé de suivre Jaurès et de construire le réel.

Par ailleurs, je me félicite de la courtoisie des débats et des échanges que nous avons eus avec les orateurs de l'opposition, MM. Sergent, Foucaud et Le Cam. Nous ne sommes pas complètement d'accord, mais ils ont eu l'amabilité, et je les en remercie encore, de reconnaître que mes intentions étaient bonnes. Ils n'ont pas voulu me suivre jusqu'à ma conclusion, mais ils savent parfaitement bien que, malheureusement, il n'existe pas d'autre solution et que je ne crée rien. En effet, il y a déjà des marins étrangers à bord de nos navires.

Il y avait un vide juridique. Nous légiférons, nous encadrons, nous protégeons, et c'est tant mieux.

Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous remercie, ainsi que vos collaborateurs, avec lesquels, au cours des six derniers mois, nous avons collaboré et qui m'ont apporté toute l'assistance dont j'avais besoin. C'est un travail d'équipe qui a permis à ce texte d'être équilibré, attractif et social.

Ce texte sera bon pour notre marine, pour l'emploi et pour la France. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. Je souhaite à mon tour remercier l'ensemble des sénateurs qui ont participé à ce débat, non seulement, comme le disait Henri de Richemont, pour la courtoisie des échanges, mais aussi pour la qualité des arguments.

Ce débat fait honneur à l'institution parlementaire par la connaissance du dossier des uns et des autres et la qualité des propos et du travail.

Tout cela a été possible parce que Henri de Richemont a fait personnellement un travail tout à fait remarquable, je voulais le souligner à nouveau. C'est l'essence même de la qualité du travail parlementaire qui a été ainsi prouvée.

Je remercie également M. le rapporteur ainsi que celles et ceux, qu'ils soient fonctionnaires du Sénat ou de l'Etat, qui ont travaillé à ses côtés et apporté toutes les inflexions et modifications nécessaires à ce texte.

Cette période, qui va s'achever par le vote, je l'espère, de ce texte, annonce une autre phase, monsieur Le Cam, monsieur Sergent : celle de la concertation. Elle peut durer longtemps. J'ai d'ailleurs demandé à mes collaborateurs de donner un certain nombre d'informations complémentaires, en particulier dans les écoles de la marine marchande.

Nous poursuivrons, au cours des semaines à venir, la concertation et le travail d'explication autour de ce texte.

Quant à l'avenir législatif de ce texte, M. le rapporteur le sait, le Gouvernement a l'intention de le soumettre, dès le mois de janvier, à l'Assemblée nationale.

M. Hubert Haenel. Très bien !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le travail parlementaire se poursuivra donc dans les meilleurs délais afin que le vote du Sénat soit le début d'une nouvelle ère pour notre marine.

Je rappelle que nous avons mis en place, comme l'avait annoncé le Président de la République, la taxation au tonnage. Aujourd'hui, avec l'amorce de la création du RIF par ce premier vote, une nouvelle histoire s'ouvre pour notre marine, comme l'a dit Henri du Richemont.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous aurez sans doute à vous prononcer sur d'autres textes importants. Vous l'avez déjà fait pour la décentralisation des ports, en votant la loi de décentralisation, et j'aurai le plaisir de vous soumettre, dans quelques semaines, un projet de loi pour moderniser les ports autonomes. En effet, quand on parle de la marine, il faut aussi s'intéresser aux ports. Tout cela fait partie de la politique maritime du Gouvernement que je suis chargé de mettre en oeuvre. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix les conclusions modifiées du rapport de la commission des affaires économiques et du plan sur la proposition de la loi n° 47.

(La proposition de loi est adoptée.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : proposition de loi relative à la création du registre international français
 

6

DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date du 11 décembre 2003, le texte de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

Acte est donné de cette communication.

Cette décision du Conseil constitutionnel sera publiée au Journal officiel, édition des lois et décrets.

7

COMMUNICATION RELATIVE

À UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE

M. le président. J'informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2004 est parvenue à l'adoption d'un texte commun.

8

PROJET D'ACCORD D'ENTRAIDE JUDICIAIRE

EN MATIÈRE PÉNALE AVEC L'ISLANDE

ET LA NORVÈGE

Adoption d'une proposition de résolution

(ordre du jour réservé)

 
Dossier législatif : proposition de résolution présentée au nom de la Délégation pour l'Union européenne,  en application de l'article 73 bis du règlement, sur l'autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la Convention de 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et du protocole de 2001 à celle-ci (texte E 2421)
Discussion générale (fin)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 87, 2003-2004) de M. Pierre Fauchon, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur sa proposition de résolution (n° 70, 2003-2004) présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du règlement, sur l'autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la Convention de 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et du protocole de 2001 à celle-ci.

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Pierre Fauchon, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il faut se réjouir de ce que M. le président de la délégation pour l'Union européenne ait demandé la tenue du présent débat.

Ce débat permet en effet d'ouvrir une réflexion approfondie, et en commun avec M. le secrétaire d'Etat, non sur l'opportunité pour l'Union européenne de passer des conventions d'entraide judiciaire avec l'Islande et la Norvège, ce qui en soit n'est pas très problématique, mais sur la question de savoir quelle est la portée véritable d'une telle convention et quels remèdes peuvent être apportés à ce qui nous paraît être sa fragilité.

Cette fragilité en elle-même ne paraît pas douteuse. Elle résulte au fond des incertitudes qui sont inhérentes au texte même de l'article 24 du traité sur l'Union européenne, qui est la base de cette convention.

En effet, cet article ouvre la possibilité pour le Conseil d'autoriser la présidence à ouvrir une négociation avec des tiers dans les conditions suivantes : « Lorsqu'il est nécessaire de conclure un accord avec un ou plusieurs Etats ou organisations internationales en application du présent titre, le Conseil peut autoriser la présidence, assistée, le cas échéant, par la Commission, à engager des négociations à cet effet. De tels accords sont conclus par le Conseil sur recommandation de la présidence. »

Il n'est pas douteux que ce dispositif est applicable dans les matières du troisième pilier. Cependant, ces matières sont, en elles-mêmes, assez mal définies et l'article 24 ne précise pas si les accords sont passés au nom de l'Union ou au nom à la fois de l'Union et des Etats membres, ce qui en ferait des accords mixtes, interprétation adoptée précédemment par notre assemblée et approuvée par un certain nombre de commentateurs européens particulièrement autorisés. Je puis vous le dire pour être allé à Bruxelles interroger les milieux juridiques de la Commission européenne.

C'est sans doute ce flou qui explique la réserve de constitutionnalité expressément visée au paragraphe V de l'article 24 : « Aucun accord ne lie un Etat membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles ; les autres membres du Conseil peuvent convenir que l'accord est néanmoins applicable à titre provisoire. »

Cependant, comme si cette réserve ne suffisait pas, une déclaration additionnelle précise que : « Tout accord de cette nature n'implique aucun transfert de compétence des Etats membres vers l'Union européenne. » Il n'est pas possible, à la faveur d'accords internationaux, de créer de nouvelles compétences qui ne l'ont pas été au sein même de l'Union.

Je ne crois pas qu'il soit nécessaire, et ce serait une rude épreuve pour tous, y compris pour moi-même, d'explorer dans le détail les problèmes posés par ces textes qui ne précisent pas au nom de qui la convention est passée, ni très clairement quel peut en être l'objet. Ces questions, qui font l'objet de commentaires divergents, débouchent sur une difficulté d'articulation entre un accord conclu par l'Union et les accords bilatéraux existant entre les Etats membres et les Etats tiers.

Ce qui est sûr, et je m'en tiendrai à ce qui me paraît clair et sûr et qui nous suffit à ce stade, c'est que nous sommes en présence d'une méconnaissance politique du droit du Parlement. La France, et elle seule avec la Grèce, n'a pas cru devoir formuler la réserve de constitutionnalité prévue par l'article 24. Etant à l'origine du texte, elle ne pouvait naturellement pas émettre de réserves. C'est en soi fâcheux, mais cela présente surtout l'inconvénient de créer ce que j'appelle une situation de fragilité juridique.

Paraît, en effet, fragile une convention qui a pour objet, en dehors de toute ratification, d'obliger la France à des actions d'entraide dont certaines portent atteinte aux droits fondamentaux des personnes : il en est ainsi - et je m'en tiens aux points principaux - des transmissions d'information pouvant conduire à des actions pénales répressives, du transfèrement temporaire de personnes détenues aux fins d'une instruction, de l'audition de témoins et experts par vidéoconférence, de la création d'équipes communes d'enquêtes, des enquêtes discrètes ou sous couverture, des interceptions de communications - ce qui n'est pas rien - et de la transmission d'informations bancaires.

Dans l'ordre interne, rappelons-le, tout cela n'existe pas sous forme d'obligation. Il n'existe pas réellement d'obligation de mise en commun de telles informations. Certes, il existe Europol et Eurojust, mais il ne s'agit, à travers les actions de ces deux organismes, que d'échanges d'information soumis à la volonté discrétionnaire de leurs détenteurs et sans effet juridique. Si vous interrogez les gens d'Europol ou d'Eurojust, ils vous diront qu'ils ne disposent que des éléments d'information qu'on veut bien leur communiquer et qui, semble-t-il, d'ailleurs, ont plutôt tendance à se raréfier qu'à se développer.

Dès lors, au nom de quoi, l'Union serait-elle autorisée à obliger ses membres à participer à de telles actions à l'égard de tiers, alors qu'ils ne sont pas tenus de le faire entre eux ? Impuissants à organiser d'une manière décisive leur espace juridique et judiciaire interne, les Etats membres ont-ils le droit de traiter avec des tiers comme si une telle organisation était acquise et de créer ainsi, contrairement à l'interprétation dont j'ai parlé, une sorte d'extension de compétence qui n'existe pas clairement, en tout cas dans leur système interne ?

Cependant, il existe au moins deux moyens de remédier à cette fragilité : soit recourir à la clause de régularisation constitutionnelle prévue par l'article 24 - je viens de la lire -, soit interpréter les conventions issues de celui-ci comme engageant, d'une part, l'Union tout entière - d'une manière quelque peu symbolique, il faut l'avouer - et, d'autre part, les Etats membres signataires en vertu d'un mandat tacite dont l'Union serait porteuse, ce qui justifierait du même coup le recours aux procédures de ratification en vigueur dans notre pays et dans chacun des Etats.

Pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, la France s'obstine-t-elle à refuser l'une ou l'autre de ces solutions comme on l'a déjà vu, dans le cas beaucoup plus lourd de conséquences, il faut bien le dire, de la convention passée par les Etats-Unis ? C'est à vous personnellement que nous souhaitions poser cette question et c'est la raison pour laquelle nous avons souhaité avoir ce débat.

Nous croyons savoir que le rejet de telles solutions serait fondé sur l'avis du Conseil d'Etat invoquant des applications antérieures de l'article 24, mais, cette référence vise des domaines purement techniques et très peu comparables à celui dont nous parlons ce soir et qui touche à des questions de fond et de grande portée telles que les droits de l'homme.

Je me garderai bien de m'ériger en censeur du Conseil d'Etat, je suis trop avisé pour cela (Sourires.). Néanmoins, ce n'est pas manquer à la considération qui lui est due que d'observer que son avis ne suffira pas à transformer la fragilité que je viens d'évoquer en une certitude revêtue de la force de la loi.

Nul ne peut garantir que telle juridiction de l'ordre judiciaire saisie d'une difficulté née de l'application de la convention en question considère que les obligations nées de cette convention sont dépourvues de la valeur législative particulièrement nécessaire en matière pénale où le doute doit toujours profiter à la personne inquiétée.

Comme vous le savez, les juridictions de l'ordre judiciaire ne sont pas particulièrement soucieuses de connaître l'opinion du Conseil d'Etat sur les affaires dont elles sont saisies. Certaines juridictions considéreront qu'il y a doute sur la validité de ces engagements. Ce doute ne pouvant profiter qu'à la personne poursuivie ou inquiétée, elles refuseront de statuer. Nous avons en effet affaire à un pouvoir, celui de l'autorité judiciaire, qui, par définition, est autonome.

Le jour où cette difficulté se présentera - et elle ne manquera sûrement pas de se présenter -, il faudra se résoudre à une solution de sagesse et procéder aux régularisations convenables. Ne serait-il pas infiniment préférable de le faire dès maintenant, comme nous y sommes d'ailleurs invités par les Etats-Unis qui, en ce qui les concerne et à l'occasion d'un accord du même type, ont bien compris, semble-t-il, que seule une ratification par chacun des Etats membres garantirait l'efficacité de cette convention. A défaut, ils reviendraient à des accords bilatéraux.

Les Américains qui veulent avoir de l'efficacité se rendent compte que la convention que l'on a passée avec eux risque d'être inopérante. Ils préfèrent donc, par sécurité, passer des conventions particulières avec chacun des Etats membres, ce qui nous ramène à ce que nous avons souhaité.

Au-delà de ce souci de régularisation, permettez-moi de placer ici une réflexion complémentaire qui permettra d'élargir quelque peu le champ de notre réflexion.

Le présent débat permet, en effet, de prendre conscience de la complexité des problèmes posés par le développement de l'espace judiciaire européen et de la difficulté de satisfaire correctement aux exigences de consultation issues de l'article 88-4 de notre Constitution, dont nous comptons ici un éminent spécialiste, en raison, en particulier, du décalage existant inévitablement entre le texte qui sert de base à la consultation et l'évolution ultérieure de ce texte au gré des négociations qui se poursuivent. Ainsi le Parlement peut-il être consulté sur des versions dépassées, parce que les négociations continuent à l'heure où l'on donne des avis sur des questions qui ne se posent plus, ou ne pas l'être sur des versions définitives ? Il y a donc là un sytème qui ne fonctionne pas très bien.

La montée en volume et en puissance des textes intervenus dans ce domaine montre le caractère quelque peu artificiel et formel de ces consultations.

Il me semble, mais cela n'est qu'une réflexion personnelle, que se trouve mis en lumière ainsi la difficulté pour le législateur européen d'intégrer correctement les points de vue des législateurs nationaux, c'est-à-dire des parlements nationaux.

Ni le Parlement européen dans son mode électoral actuel, ni les Conseils des ministres ne peuvent réaliser une association satisfaisante des cultures juridiques nationales au processus d'intégration européenne dans ces domaines où les prérogatives des pouvoirs législatifs, il me semble en matière pénale, sont essentielles dans tout Etat de droit.

La seule façon d'y parvenir serait ou sera tôt ou tard, de toute évidence, de créer une seconde chambre - je sais que ce n'est pas à l'ordre du jour, mais il ne faut pas désespérer - issue des parlements nationaux ce qui permettra à l'Union européenne de se doter de la seule structure parlementaire qui puisse répondre aux spécificités d'une organisation de type fédéral : une chambre pour la représentation des peuples et une autre, dont je me garderai bien de dire si elle est plus ou moins haute que la première - langage désuet -, pour assurer la représentation législative des Etats, laquelle ne saurait se confondre avec leur représentation gouvernementale. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le président de la délégation pour l'Union européenne.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'union européenne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il peut paraître surprenant à première vue de débattre en séance publique du projet d'accord d'entraide judiciaire pénale entre l'Union européenne, l'Islande et la Norvège.

Les dispositions contenues dans ce projet d'accord ne soulèvent aucune difficulté particulière. La délégation pour l'Union européenne et la commission des lois du Sénat s'accordent tout à fait sur ce constat.

Au contraire, nous approuvons les dispositions de cet accord, qui permettront de renforcer la coopération judiciaire pénale avec ces deux pays, lesquels sont d'ores et déjà liés par l'acquis de Schengen.

Alors, pourquoi débattre de cette proposition de résolution en séance publique ?

Simplement, parce que cet accord pose un problème de principe. Parce que ce problème de principe touche aux compétences de notre Parlement. Et parce que nous avons voulu que le Gouvernement participe à notre débat, qu'il nous entende et qu'il prenne en compte notre demande. En effet, jusqu'ici, nous n'avons guère été entendus par le Gouvernement.

Quel est le problème soulevé ?

L'article 24 du traité sur l'Union européenne permet au Conseil d'engager, puis de conclure des accords avec des Etats tiers.

Le but initial de ceux qui ont conçu cet article était de permettre à l'Union de conclure des accords techniques, c'est-à-dire des accords qui, en France, auraient été du domaine réglementaire.

Puis, pour répondre à la nécessité du moment, le Conseil a décidé d'utiliser cet article 24 pour conclure des accords dont la portée juridique et politique était d'une tout autre ampleur. Il s'agissait des deux accords avec les Etats-Unis en matière d'extradition et d'entraide judiciaire.

Je remarque qu'une telle utilisation de l'article 24 revenait à doter de fait l'Union européenne de la personnalité juridique qui lui avait été refusée lors des négociations du traité.

Mais nous savons que le droit européen est souple et adaptable. L'ensemble des Etats membres a accepté ce mécanisme. Nous l'avons accepté nous aussi.

Mais, ce que nous n'avons pas accepté, c'est que des accords d'une telle importance ne donnent lieu à aucune procédure de ratification parlementaire, et cela alors même que l'article 24 du traité précise qu'aucun accord conclu sur la base de cet article « ne lie un Etat membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles ».

Des interventions faites par le service juridique du Conseil et le service juridique de la Commission, lors des travaux du groupe de travail de la Convention consacré à la personnalité juridique de l'Union, auquel j'ai participé, il ressort clairement que cette disposition permet à un Etat de soumettre un accord conclu sur la base de l'article 24 à une procédure de ratification parlementaire.

J'ajoute que ce fut à l'évidence également l'avis du Conseil constitutionnel lorsqu'il a été saisi du texte du traité avant sa ratification. C'est pour cela que le Conseil constitutionnel n'a pas jugé cet article 24 non conforme à la Constitution française.

Nous demandons donc au Gouvernement de faire jouer les potentialités de l'article 24 du traité et de saisir, à l'avenir, l'Assemblée nationale et le Sénat de projets de loi autorisant la ratification des accords conclus sur la base de l'article 24.

J'ai cru comprendre que l'hésitation du Gouvernement tenait à un avis rendu par le Conseil d'Etat, qui aurait jugé une telle procédure inutile.

Vous savez que je suis naturellement et à l'évidence peu porté à critiquer le Conseil d'Etat. Mais j'aurais peut-être tendance à penser malgré tout que le service juridique de la Commission et le service juridique du Conseil sont plus habitués à manier les traités et le droit de l'Union européenne.

En tout état de cause, il ne s'agit pas ici de donner raison ou tort au Conseil d'Etat. Il s'agit de constater que, pour les deux accords conclus avec les Etats-Unis, treize Etats membres sur quinze ont saisi leur Parlement pour les faire participer à la ratification. Seules la France et la Grèce ne l'ont pas fait !

Il s'agit de constater que le refus de recourir à la procédure de ratification devant le Parlement français amènerait à ce que des accords d'une importance telle que ceux qui ont été conclus avec les Etats-Unis ne feraient l'objet ni d'une ratification parlementaire au niveau national, ni d'une ratification parlementaire au niveau européen. Vous conviendrez que toucher aux libertés publiques sans aucune intervention parlementaire ne paraît pas conforme à nos habitudes, et il serait regrettable de créer de tels précédents.

J'ajoute que c'est à la demande unanime de la commission des lois et de la délégation du Sénat pour l'Union européenne que nous sommes ici aujourd'hui.

Il s'agit donc que le Gouvernement nous dise qu'il décidera, même s'il n'y est pas obligé, de recourir à l'avenir à cette procédure de ratification parlementaire.

Pour l'accord avec l'Islande et la Norvège, dix Etats ont déjà fait savoir, ces dernières semaines, qu'ils procéderont à une ratification par leur Parlement national.

Enfin, il existe bien une clause facultative pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet au Gouvernement de soumettre à l'Assemblée nationale et au Sénat - il le fait de temps en temps - des textes européens qu'il n'est pas obligé par la Constitution de lui soumettre. Il pourrait y avoir aussi une clause facultative - à la discrétion du Gouvernement - pour la ratification des accords conclus sur la base de l'article 24.

La démocratie parlementaire y gagnerait. Et, comme l'a montré Pierre Fauchon, la sécurité juridique y gagnerait également. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice. Monsieur le président, monsieur le président de la délégation pour l'Union européenne, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la question de la ratification des accords internationaux conclus sur le fondement de l'article 24 du traité de l'Union européenne est, à bien des égards, une question délicate. Elle est délicate politiquement parce qu'elle est subtile juridiquement, et l'on sait bien que, dans la construction de l'Etat national, dès les Capétiens, comme dans la construction de l'Union européenne, le droit a eu au moins autant d'importance que la force. J'ai le souvenir de cet adage que l'on m'a enseigné dans mes premières années de droit fondant le droit français : « le roi est empereur en son royaume ».

Je souhaiterais ce soir tenter d'apporter des éléments de réponse à vos interrogations, vous assurer que le Gouvernement est particulièrement sensible aux préoccupations que vous exprimez. J'essaierai de convaincre M. le rapporteur qu'il n'est absolument pas question de méconnaissance politique du Parlement et j'ai bien compris que, derrière cette crainte de méconnaissance, pointait celle de mépris, qu'il n'y a aucun refus d'écoute de la part du Gouvernement. Au demeurant, nous savons bien, les uns et les autres, que ce n'est pas parce qu'on écoute et qu'on entend, parce qu'on s'efforce de comprendre, qu'on est pour autant d'accord.

Par l'adoption de l'article 24 du traité de l'Union européenne, le traité d'Amsterdam a entendu développer la capacité de l'Union à agir collectivement dans le domaine de la coopération internationale en matière pénale, en lui offrant la possibilité de conclure des accords internationaux dans ce domaine.

Il est vrai que ces articles n'indiquent pas expressément quelles sont les parties à de tels accords.

Toutefois, cette question a déjà été évoquée en France et au sein de l'Union européenne, lors du précédent constitué, cette année, par la négociation des accords de coopération judiciaire avec les Etats-Unis.

J'aimerais en rappeler les conclusions.

Tout d'abord, le service juridique du Conseil, dont M. Haenel a reconnu la qualité pour interpréter les traités internationaux, a, dans son avis du 19 décembre 2002, clairement indiqué que les accords conclus sur le fondement de l'article 24 du traité le sont au nom de l'Union européenne.

Cette analyse - je le rappelle - a été approuvée par nos partenaires, ainsi que par la Commission européenne.

S'agissant de la France, afin de lever toute ambiguïté, le Gouvernement avait, à cette occasion, souscrit à la proposition du Parlement de saisir de cette question le Conseil d'Etat.

Dans son avis du 7 mai 2003, ce dernier a estimé que l'article 24 devait être interprété comme reconnaissant la capacité de l'Union européenne pour négocier et conclure des accords internationaux.

Compte tenu de ces éléments, le Gouvernement français s'est rallié à l'analyse selon laquelle les accords en question sont conclus par l'Union européenne en tant que telle et non au nom des Etats membres.

Pour contester cette analyse, on a parfois pu se demander - comme le fait aujourd'hui le Sénat - si les accords de coopération judiciaire entre l'Union européenne et les Etats tiers pourraient constituer des accords mixtes relevant à la fois de la compétence de l'Union européenne et de celle des Etats membres.

Toutefois, quels que soient les avantages attendus de cette qualification, je ne crois pas que nous puissions nous engager dans cette voie. En effet, la qualification d'accord mixte est en principe réservée aux instruments portant à la fois sur des matières communautarisées et sur des matières relevant de la compétence des Etats membres.

Tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque les accords de coopération judiciaire en matière pénale portent exclusivement sur des questions relevant du troisième pilier, donc du seul domaine de compétence des Etats membres.

Donner à ces accords la qualification d'accords mixtes reviendrait à reconnaître à l'Union européenne une compétence propre en matière d'entraide judiciaire pénale, ce qui, en l'état des stipulations du traité de l'Union européenne, ne nous semble ni opportun ni de toute façon juridiquement envisageable.

C'est pour ces raisons que, lors des discussions sur les projets d'accord avec les Etats-Unis, le Gouvernement a expressément écarté cette analyse. Il m'apparaît désormais impossible de remettre en cause cette approche et, partant, de contester la capacité juridique de l'Union européenne à conclure, en son nom, des accords internationaux.

Au demeurant, un tel revirement serait particulièrement inopportun en ce qu'il pourrait conduire à fragiliser la position de la France dans le débat sur l'entrée en vigueur des accords de coopération judiciaire entre l'Union européenne et les Etats-Unis.

Monsieur Haenel, monsieur Fauchon, vous avez évoqué cette discussion avec les Etats-Unis en disant que leur préoccupation était celle de la sécurisation juridique du dispositif. Je ne suis pas sûr que ce soit véritablement le souci de nos amis américains ! Peut-être y en a-t-il d'autres... Mais peut-être aussi vais-je trop loin dans l'interprétation !

En effet, comme le Sénat le relève, les Etats-Unis ont exprimé des doutes sur la valeur juridique de ces accords et, afin de lever toute incertitude, ils préconisent l'élaboration, avec chacun des Etats membres, d'un instrument bilatéral reprenant les stipulations de l'accord conclu par l'Union européenne, qui pourrait ainsi être soumis à la ratification du Congrès.

Le Gouvernement français a déjà fait connaître qu'il contestait toute approche remettant en cause la personnalité juridique de l'Union et sa capacité à conclure des accords.

Dans ce contexte, soumettre l'entrée en vigueur des accords conclus par l'Union européenne avec l'Islande et la Norvège à l'engagement d'une procédure de ratification ou d'approbation reviendrait à mettre en doute implicitement leur validité juridique et donc à affaiblir notre position, alors même que des discussions bilatérales doivent s'engager prochainement avec la partie américaine.

J'en viens maintenant à la question précise de l'entrée en vigueur des accords internationaux conclus par l'Union européenne sur le fondement de l'article 24 du traité.

Comme vous le savez, la possibilité de procéder à la ratification ou à l'approbation d'une convention internationale est, sur le plan juridique, étroitement conditionnée par nos dispositions constitutionnelles et la détermination des parties contractantes.

Or, en l'état actuel des choses, compte tenu de l'article 53 de la Constitution, il ne peut être envisagé de ratifier ou d'approuver des accords internationaux dont la France n'est pas signataire. Il n'existe d'ailleurs aucun précédent en ce domaine.

C'est cette analyse traditionnelle, évoquée dans vos interventions, que le Conseil d'Etat a réaffirmée dans son avis du 7 mai 2003, en écartant la possibilité d'une ratification par le Parlement des accords de coopération judiciaire avec les Etats-Unis. Monsieur le rapporteur, il n'y a donc, de la part du Gouvernement, non pas une obstination, mais bien une volonté d'écouter l'avis du Conseil d'Etat.

Le Sénat rappelle, à cet égard, que le refus de reconnaître à ces accords la nature d'accords mixtes n'empêche pas, en principe, les Etats membres de soumettre lesdits accords à leur Parlement, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Il relève que, s'agissant des accords de coopération judiciaire entre l'Union européenne et les Etats-Unis, tous les Etats membres, à l'exception de la France, modèle démocratique s'il en est, et de la Grèce, à l'origine de la démocratie même, ont déclaré se prévaloir de l'alinéa 5 de l'article 24, aux termes duquel ils ne seraient pas liés avant d'avoir satisfait à leurs règles constitutionnelles.

Je suis convaincu qu'il ne faut pas tirer des conclusions hâtives de la mise en oeuvre de cette possibilité de déclaration. En effet, les modalités d'association des parlements nationaux à l'entrée en vigueur des accords conclus par l'Union européenne sont très différentes d'un Etat membre à l'autre et dépendent exclusivement du droit constitutionnel de ces derniers. En d'autres termes, les difficultés éprouvées par la France ne sont pas nécessairement partagées par l'ensemble des partenaires de l'Union.

Pour la France, le Conseil d'Etat a estimé que « la réserve par un Etat membre de ses propres règles constitutionnelles a pour objet de permettre à cet Etat d'assurer uniquement le respect des règles de fond d'ordre constitutionnel ».

Ainsi, la possibilité de déclaration prévue par l'article 24 du traité ne saurait permettre à un Etat membre de suppléer à l'impossibilité d'engager une procédure interne de ratification lorsqu'une telle faculté n'est pas ouverte par ses dispositions constitutionnelles.

Le Gouvernement n'ignore pas la sensibilité des interrogations que soulève la conclusion, par l'Union européenne, d'accords internationaux portant sur la coopération judicaire en matière pénale, qui touchent étroitement à l'exercice des libertés publiques et relèvent donc, par essence, de la compétence législative.

Toutefois, conscient de ces difficultés, le Gouvernement a constamment adopté la plus grande prudence et pris les dispositions nécessaires pour que, conformément à nos contraintes constitutionnelles, soit assuré le respect des compétences du Parlement.

Je voudrais, à cet égard, rappeler les positions adoptées par le Gouvernement.

Tout d'abord, comme pour la négociation des accords de coopération judiciaire entre l'Union européenne et les Etats-Unis, le garde des sceaux s'est toujours refusé à donner un accord, y compris un accord politique, sur le projet de convention avant que le Parlement ait été en mesure de communiquer son avis. Cette position de principe a été réaffirmée à plusieurs reprises par le garde des sceaux lors des conseils Justice et Affaires intérieures - JAI -, tant en ce qui concerne le projet d'accord soumis à votre examen aujourd'hui que dans le cadre des négociations entre l'Union européenne et les Etats-Unis.

Par ailleurs, le Gouvernement a toujours tenu le plus grand compte des conclusions de la consultation parlementaire.

Ainsi, lors de l'élaboration de l'accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis, le garde des sceaux n'a pas hésité, au vu de l'avis du Parlement, à rouvrir les négociations en vue d'obtenir, sur les points les plus sensibles, les garanties de nature à répondre aux préoccupations exprimées par les assemblées.

Au-delà de ces précédents, le garde des sceaux a déjà rappelé que la négociation d'accords de coopération judiciaire entre l'Union européenne et des Etats tiers doit demeurer exceptionnelle.

Comme vous le savez, l'engagement de négociations avec les Etats-Unis dans ce domaine trouvait son origine dans des engagements politiques pris au plus haut niveau, notamment lors du Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001, tenu au lendemain des attentats du 11 septembre 2001.

S'agissant de l'Islande et de la Norvège, la situation est très particulière. En effet, ces deux Etats entretiennent des liens étroits avec l'Union européenne, dont ils partagent les valeurs communes. Ainsi, un accord d'association, conclu le 17 mai 1999, leur permet d'ores et déjà de participer, selon certaines modalités, au développement de l'acquis de Schengen.

C'est pourquoi, afin de permettre la mise en place d'un cadre global et cohérent de coopération judiciaire entre ces deux pays et les Etats membres de l'Union européenne, le Conseil JA.I. du 10 juillet 2001 a donné mandat à la présidence de négocier avec l'Islande et la Norvège, sur la base de l'article 24, l'accord qui vous a été soumis.

J'observe qu'il n'existe aucune contestation quant à l'opportunité d'un accord étendant certaines dispositions d'entraide judiciaire à ces deux pays et que le principe en a été approuvé tant par l'Assemblée nationale que par le Sénat.

Au-delà de ces situations spécifiques, justifiées par des accords d'association, le garde des sceaux entend faire preuve d'une particulière prudence dans la mise en oeuvre de l'article 24 du traité. C'est pourquoi il a voulu évoquer cette question avec ses homologues lors du Conseil JAI informel de Veria les 28 et 29 mars 2003.

Soulignant les bouleversements qui peuvent résulter de la mise en oeuvre de l'article 24 dans les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, il a souhaité qu'il soit fait preuve de mesure et d'une vigilance accrue dans le recours aux possibilités offertes par ces dispositions.

Il a ainsi appelé le Conseil à définir une doctrine d'emploi de ces dispositions reposant sur plusieurs principes.

D'une part, il a estimé que le recours à ces nouvelles capacités d'action devait être limité à ce qui est strictement nécessaire pour renforcer la mise en place de l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice.

D'autre part, il a souligné la nécessité de déterminer préalablement la valeur ajoutée de ces actions au regard de celles qui sont conduites par les Etats membres, ainsi que les conséquences qui en découlent dans l'ordre juridique de ces derniers.

Ces orientations, que le garde des sceaux entend retenir pour l'appréciation de l'opportunité de lancer de nouvelles initiatives dans ce domaine, constituent la ligne directrice des positions françaises. Elles intègrent pleinement, nous semble-t-il, les préoccupations qui sont les vôtres, dont le Gouvernement, croyez-le bien, entend continuer à tenir le plus grand compte. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la proposition de résolution.

J'en donne lecture :

« Le Sénat,

« Vu l'article 88-4 de la Constitution,

« Vu le projet de décision du Conseil autorisant la signature du projet d'accord entre l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la convention de 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et de son protocole de 2001 (texte E-2421),

« - Approuve le contenu de cet accord qui permettra d'étendre les dispositions de la convention de l'Union relative à l'entraide judiciaire pénale du 29 mai 2000 et de son protocole du 16 octobre 2001 à ces deux pays ;

« - Estime que cet accord est par nature un "accord mixte", relevant à la fois des compétences de l'Union et des Etats membres ;

« - Considère, en tout état de cause, que cet accord doit être soumis, à l'instar de nos partenaires européens, au Parlement pour autorisation de ratification. »

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de résolution.

(La proposition de résolution est adoptée.)

M. le président. En application de l'article 73 bis, alinéa 11, du règlement, la résolution que le Sénat vient d'adopter sera transmise au Gouvernement et à l'Assemblée nationale.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de résolution présentée au nom de la Délégation pour l'Union européenne,  en application de l'article 73 bis du règlement, sur l'autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la Convention de 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et du protocole de 2001 à celle-ci (texte E 2421)