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Séance du 7 février 2006 (compte rendu intégral des débats)

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Fonctionnement du syndicat des transports d'île-de-France

Adoption des conclusions du rapport d'une commission

 
Dossier législatif : proposition de loi relative au fonctionnement du Syndicat des transports d'Ile de France
Article unique

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi de M. Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues relative au fonctionnement du syndicat des transports d'Île-de-France (n° 190).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Philippe Dominati, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons porte sur le fonctionnement du conseil d'administration du STIF, le syndicat des transports d'Île-de-France.

Je ne m'attarderai pas sur le STIF dont vous connaissez tous l'importance. Je ne rappellerai qu'un seul chiffre : son budget pour 2006 approche les 4 milliards d'euros.

Naturellement, il faut également souligner que le STIF constitue un dispositif très spécifique à l'Île-de-France. C'est la situation de l'ensemble des habitants et des entreprises de cette région qui est concernée par ce texte.

Il faut rappeler que la gestion du STIF a été entièrement décentralisée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cette loi prévoyait la mise en place d'un nouveau conseil d'administration à partir du ler juillet 2005, au sein duquel l'État ne serait plus représenté.

Le nouveau conseil d'administration, composé de 29 membres, comprend quinze membres pour la région, soit la majorité absolue comme cela était prévu par la loi du 13 août 2004, cinq membres pour la ville de Paris, un membre pour chacun des sept départements de la région, un membre pour les EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale, et un membre pour la chambre régionale de commerce et d'industrie.

Du 1er juillet à la fin de l'année 2005, plusieurs collectivités ont choisi de ne pas désigner leurs représentants au conseil d'administration du STIF, car un différend d'ordre financier les opposait à l'État concernant la participation de ce dernier à la modernisation du matériel roulant.

Après six mois de négociations, un accord s'était dessiné et la désignation des membres manquant du conseil d'administration semblait imminente.

Toutefois, l'adoption de l'article 21 de la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports a rouvert le débat sur les conditions de fonctionnement du STIF et prolongé la situation de blocage qui existait depuis le 1er juillet 2005.

Je rappelle que cet article 21 prévoit le recours automatique à la majorité qualifiée des deux tiers pour toute délibération du STIF entraînant une hausse de la contribution des collectivités territoriales supérieure de deux points au taux de l'inflation.

À la suite de cette modification, le conseil régional a décidé, par une délibération du 20 janvier dernier, de se réserver la possibilité de désigner ses représentants au STIF à la majorité siège par siège, ce qui aboutirait naturellement à écarter l'opposition régionale au sein du STIF. La ville de Paris avait laissé entendre qu'elle pourrait également retenir ce mode de désignation.

Dans ces conditions, le blocage institutionnel semblait devoir se renforcer encore et, concrètement, le STIF restait paralysé, ce qui a naturellement de graves conséquences pour l'ensemble de la région.

La proposition de loi de M. Roger Karoutchi et plusieurs de nos collègues tend à dépasser ce blocage en parvenant à une position équilibrée, que je résumerai ainsi : le principe de la majorité simple en matière budgétaire est rétabli ; toutefois, une collectivité territoriale membre du STIF peut, si elle invoque un intérêt majeur, demander un vote à la majorité qualifiée des deux tiers du conseil d'administration du STIF, sous réserve que cette demande soit confirmée par l'assemblée délibérante de cette collectivité.

Il est évident qu'il s'agirait là d'un cas très exceptionnel, d'une part, parce que la procédure est lourde et, d'autre part, parce qu'il sera difficile de réunir dans un conseil général une majorité des deux tiers contre un projet porté par la majorité du STIF.

On peut imaginer que les cas de recours à cette procédure, sans doute peu fréquents, se limiteraient à des dossiers faisant la quasi-unanimité contre eux dans un département. Or il n'est pas très vraisemblable que la région poursuive des projets suscitant une opposition totale d'un département.

Il faut rappeler à ce titre que les contributions au STIF sont très inégales selon les collectivités. Si la région assume 51 % des charges et la ville de Paris 30 %, les contributions sont ensuite respectivement de 7,7 % pour les Hauts-de-Seine, 3,7 % pour la Seine-Saint-Denis, 3 % pour le Val-de-Marne, 1,5 % pour les Yvelines et moins de 1 % pour les trois autres départements.

La commission vous propose donc de reprendre ce dispositif. Il me paraît équilibré et va dans le bon sens. Du reste, la mesure présentée est assez consensuelle puisqu'elle recueille le soutien du président Jean-Paul Huchon, que la commission des affaires économiques a auditionné.

La commission a jugé opportun de limiter l'application dans le temps du dispositif prévu par le texte initial de la proposition de loi. En effet, il s'agit de dépasser la situation de blocage que nous connaissons aujourd'hui et qui était liée, j'en suis convaincu, à la mise en place du STIF décentralisé. À terme, je suis persuadé que le syndicat fonctionnera de façon plus apaisée.

En outre, il ne faudrait pas donner l'impression que le vote à la majorité des deux tiers est la solution dans tous les syndicats regroupant des collectivités territoriales. Il s'agit d'un dispositif limité qui vise un cas précis.

La commission vous propose donc de restreindre l'application de cette possibilité de demander un vote à la majorité des deux tiers aux sept prochaines années. Ce délai permettrait que le dispositif s'éteigne en milieu de mandature régionale, ce qui éviterait d'en faire un enjeu de campagne électorale.

À l'issue de cette période, la règle sera donc l'adoption à la majorité simple des délibérations à caractère budgétaire.

Il s'agit donc d'un texte pragmatique, pour dépasser les tensions ponctuelles et permettre au STIF de retrouver au plus vite un fonctionnement normal. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Roger Karoutchi.

M. Roger Karoutchi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il est assez rare qu'un élu, quelle que soit son appartenance politique, dépose une proposition de loi après avoir consulté quasiment tous les groupes politiques de sa collectivité afin de tenter de trouver une solution pour avancer.

La vérité est extrêmement simple : 11,5 millions de Franciliens n'ont pas de conseil d'administration pour leur syndicat des transports depuis le mois de juin 2005. C'est la seule réalité qui doit nous intéresser.

Je le reconnais, nous avons eu des désaccords, d'un point de vue financier, avec M. Jean-Paul Huchon et avec l'État. Mais nous avons fini par trouver un arrangement grâce à un effort important de la part du Gouvernement, notamment du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.

M. Philippe Goujon. Très bien !

M. Roger Karoutchi. Nous n'étions pas d'accord sur le système. Je le dis notamment au groupe CRC, je considère, à tort ou à raison, que la loi du 13 août 2004 est allée un peu vite s'agissant du transfert du STIF. Je ne dis pas qu'il ne fallait pas transférer le STIF : il était nécessaire, et je l'affirme d'ailleurs depuis cinq ou six ans. Cependant, a été mis en place un dispositif très lourd : la région, huit départements, les chambres de commerce et d'industrie, les EPCI, pour un budget qui s'élève à 4 milliards d'euros. On a dit : vous allez gérer tout cela ! (Mme Nicole Bricq s'exclame.) On avait un peu l'impression qu'on nous disait : débrouillez-vous !

De plus, au cours des conversations que j'ai eues avec eux, le président du conseil régional, M. Huchon, comme les présidents de conseils généraux, qu'ils soient de gauche ou de droite, se demandaient tous ce qui se passerait en cas de désaccord. En effet, la région détenant 51 % des voix, elle pourrait, à la limite, imposer ce qu'elle veut aux huit départements !

M. Roger Karoutchi. Il y a donc là un vrai problème !

À la vérité, monsieur le ministre, il aurait fallu, en 2004, décider que les contributions financières de l'État et des départements resteraient inchangées.

M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement !

M. Roger Karoutchi. Ainsi, la région aurait été seule à gérer et à assumer sa politique des transports. Cela aurait été plus simple, plus clair et plus direct. Mais je reconnais que nous ne l'avons pas fait, et nous n'allons pas mettre en place de telles dispositions aujourd'hui ; mieux vaut n'examiner qu'une proposition de loi à la fois !

Cette solution n'ayant pas été retenue, sans retracer l'historique que chacun connaît, nous sommes dans une situation de blocage résultant de l'absence de conseil d'administration du syndicat des transports depuis le 1er juillet 2005.

Cela signifie que, depuis cette date, les extensions de lignes de métro ou de RER, les réaménagements de gares, les travaux liés à la sécurité ou à l'accessibilité des installations sont gelés. Il ne se passe plus rien !

Face à une telle situation, l'amendement de M. Devedjian, certes très débattu - critiqué par certains, souhaité par d'autres -, a eu au moins le mérite de poser le problème des conditions permettant aux départements et à la région de travailler ensemble au sein du STIF : fallait-il retenir le principe d'une majorité des deux tiers ou celui d'une majorité à 51 % ?

Il faut trouver un système simple afin que le syndicat des transports puisse fonctionner de manière fluide et régulière et ne faire appel à la majorité des deux tiers qu'en cas de conflit difficile, entraînant un blocage, par exemple si la région s'oppose clairement à un, deux ou trois départements.

On évoque souvent les trois départements de droite. Attendons de voir ! Pour ma part, je prends le pari que c'est la relation entre la région et Paris qui deviendra très vite compliquée. Les difficultés auront lieu avec Paris, qui supporte 30 % des charges d'exploitation du STIF, et non pas avec un département dont la contribution s'élève à 1 % ou 1,5 % ! (Mme Nicole Bricq s'exclame.). En effet, lorsqu'une mesure financière est lourde, celui qui en assume 30 % la trouve plus lourde que celui qui y contribue pour 1,5 %.

M. Philippe Goujon. Effectivement !

M. Roger Karoutchi. Il faut sortir de cette crise et constituer au plus vite le conseil d'administration du syndicat des transports. Si rien n'est fait d'ici au 31 mars prochain, nous serons alors confrontés à un nouveau problème institutionnel. En effet, il faut adopter le budget. Or, pour ce faire, il est nécessaire de se remettre au travail sans tarder.

À ce propos, je m'adresse à nos collègues communistes. Je me suis longuement entretenu avec le président du groupe communiste, alternative citoyenne et républicain, CACR, au sein du conseil régional, notre ami Gabriel Massou, qui est d'accord sur le fond : il faut sortir du blocage. Aujourd'hui, un pas législatif doit être fait pour que le syndicat des transports de cette région de 11,5 millions d'habitants puisse au plus vite fonctionner correctement.

D'importants dossiers d'investissements et de fonctionnement sont effectivement en attente. Vous le constaterez dans les prochaines semaines, les décisions au sein du STIF feront l'objet d'un consensus, à l'issue de vraies discussions entre la région et les départements.

En effet, un STIF à deux vitesses, où la région s'oppose aux départements, n'est ni supportable, ni crédible. D'ailleurs, ce n'est même pas envisageable, sinon, à terme, des départements ne voudront plus faire partie du STIF et la région n'acceptera plus de prendre en charge le financement.

J'en suis convaincu, tous ensemble, que nous soyons élus de gauche ou de droite, nous pouvons trouver des voies communes, comme cela a été parfois le cas au sein du STIF ancien modèle, pour oeuvrer en faveur des transports de 11,5 millions de Franciliens !

Si la présente proposition de loi n'a été signée que par des membres de l'UMP, c'est uniquement en raison de la brièveté du délai de son dépôt. En effet, elle aurait pu être signée également par des sénateurs issus d'autres groupes de notre assemblée. Il ne s'agit pas d'un texte politique, idéologique ou sectaire : nous voulons simplement que le syndicat des transports fonctionne. Le président de la région et la quasi-totalité des présidents de groupe au sein du conseil régional - et Dieu sait si la diversité y est grande ! - estiment qu'un an de crise au STIF, ça suffit ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à Mme Nicole Bricq.

Mme Nicole Bricq. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la seconde fois - je dis bien « seconde », et non pas « deuxième », car j'espère que nous n'aurons pas à y revenir -, le Sénat est appelé à modifier les modalités de fonctionnement du conseil d'administration du STIF.

Il est vrai que la décentralisation des transports collectifs est le fruit - si je peux m'exprimer ainsi - d'une gestation douloureuse. De juillet à mars, elle a duré neuf mois.

Étant tous les deux membres de la commission des finances, j'ai eu l'occasion de débattre dans cette enceinte avec Roger Karoutchi des compensations financières, lors de l'examen tant du projet de budget pour 2005 que du projet de budget pour 2006.

La compensation de ce transfert n'étant pas correcte au départ, le groupe socialiste a demandé que la région d'Île-de-France bénéficie de la même équité que celle qui avait été appliquée aux autres régions en 2001, sous le gouvernement Jospin.

On a alors assisté à une partie de bras fer et, en signe de protestation, la région et les départements de gauche ont décidé de ne pas désigner leurs représentants au conseil d'administration du STIF.

La commission consultative d'évaluation des charges, présidée par notre collègue Jean-Pierre Fourcade, a dégagé les voies d'un compromis, qui reste à finaliser ; le Gouvernement doit sortir de l'ambiguïté.

Cela étant, on atteignait l'objectif recherché.

Hélas ! lors de l'examen du texte qui est devenu la loi du 6 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, et alors que les conditions paraissaient remplies pour désigner les représentants au conseil d'administration, l'Assemblée nationale a adopté, sur l'initiative de Patrick Devedjian, député UMP et vice-président du conseil général des Hauts-de-Seine, un amendement qui reniait les principes de la décentralisation en réinstallant le préfet à la tête du conseil d'administration du STIF et mettait un coup de frein au développement des transports collectifs, en instaurant un véritable droit de veto au profit de collectivités locales très minoritairement contributrices. Je rappelle que 80 % des financements publics proviennent de la région et de Paris.

Lors de la commission mixte paritaire, mes collègues du groupe socialiste, notamment mon ami Daniel Reiner, ont défendu un amendement visant à supprimer cette disposition. Il a été repoussé au profit d'une nouvelle rédaction qui ne nous paraissait pas plus acceptable que la première.

Si la loi du 6 janvier 2006 restait en l'état, on aboutirait à une situation où trois départements, les Yvelines, les Hauts-de-Seine et le Val-d'Oise, pourraient bloquer toute action nouvelle en faveur des transports collectifs en Île-de-France.

Cette décision, impromptue, a forcément entraîné une riposte : lors de la séance du 20 janvier, la majorité du conseil régional a décidé de modifier le règlement intérieur du conseil afin de permettre à son président de se réserver le droit, pour désigner les représentants de cette instance, d'utiliser soit le scrutin proportionnel, soit le scrutin majoritaire. Dans ce dernier cas, aucun élu de la droite régionale ne siégerait au conseil d'administration du STIF.

Cette situation de blocage pouvait-elle perdurer ? Notre collègue Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues d'Île-de-France ont pensé que ce n'était pas possible. Ils ont donc déposé, le 25 janvier dernier, la proposition de loi dont nous débattons aujourd'hui, afin de sortir du mauvais pas dans lequel l'UMP s'était mise.

L'article unique de la proposition de loi revient donc sur les modalités de fonctionnement du conseil d'administration du STIF. Le mécanisme proposé est assez complexe.

Le texte pose le principe selon lequel les délibérations à caractère budgétaire ou ayant une incidence budgétaire sont adoptées à la majorité absolue, ce qui n'était pas précisé dans l'ordonnance du 7 janvier 1959 régissant l'organisation du STIF.

Il prévoit, par ailleurs, une exception à ce principe pour les délibérations qui ont pour effet d'accroître les charges de fonctionnement du STIF. Le vote à la majorité absolue est la règle. Néanmoins, une seconde délibération peut être demandée. La demande doit émaner d'un représentant des conseils généraux ou du conseil régional, invoquant « l'intérêt majeur » - notion juridique dont l'appréciation est pour le moins aléatoire - de sa collectivité. Cette demande doit être confirmée par un vote à la majorité des deux tiers de la collectivité concernée. Si tel est le cas, la seconde délibération ne peut être adoptée qu'à la majorité qualifiée des deux tiers.

Le rapporteur, M. Philippe Dominati, a modifié assez sensiblement la proposition de loi - dans le bon sens, je dois le dire - en limitant dans le temps la possibilité d'avoir recours à cette procédure dérogatoire. Si la disposition est adoptée, à partir du 1er janvier 2013 le droit commun s'appliquera, à savoir le vote à la majorité absolue. Cela est de nature à rassurer nos collègues qui n'appartiennent pas à l'Île-de-France et qui pouvaient s'interroger sur le principe même d'une procédure dérogatoire.

Je dirai un mot sur l'esprit de la décentralisation. Il me paraît important que l'on revienne à l'esprit originel. Les grandes lois Defferre de 1982 étaient inspirées par un esprit de générosité et d'efficacité. Un quart de siècle plus tard, cet esprit a été quelque peu abandonné, pour ne pas dire détourné ou dévoyé, par l'application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En effet, en assimilant décentralisation et transferts de charges vers les collectivités locales - charges que l'État impécunieux ne veut plus assumer - sans assurer la totalité des compensations, le Gouvernement a pris le risque de faire douter nombre d'élus locaux, de gauche ou de droite, de la pertinence même de la décentralisation.

M. Laurent Béteille. En 1982, il n'y a pas eu de contrepartie financière !

Mme Nicole Bricq. En 1982, vous n'étiez pas d'accord, mais aujourd'hui chacun reconnaît que la décentralisation a été une bonne chose !

C'est bien pour cela que le transfert du STIF est un cas quelque peu exceptionnel, compte tenu de l'étendue de ses compétences, de son poids budgétaire et, surtout, du poids de l'histoire et de l'engagement qu'avait l'État dans notre région d'Île-de-France.

Mais ce que demande précisément la majorité régionale - et pas seulement cette dernière, d'ailleurs -, c'est de revenir au droit commun, comme cela a été le cas pour les autres régions en 2001.

Selon M. Karoutchi, la loi de décentralisation de 2004 était précipitée pour ce qui concerne le STIF. Je lui rappelle qu'en 2001 un premier pas avait déjà été franchi avec le passage du STP au STIF. Par conséquent, le processus était engagé depuis trois ans et il convenait de le poursuivre pour le mener à son terme. Les élus sont pleinement majeurs et doivent gérer librement le territoire dont ils ont la responsabilité.

Majorité ou opposition - car le suffrage universel est là pour mettre tout le monde d'accord -, nous n'avons pas intérêt à bricoler, nous devons fixer des règles stables, qui s'appliqueront en dépit des aléas du suffrage universel, notre seul juge. Les élus doivent pouvoir se mettre au travail ensemble dans l'intérêt des Franciliens. C'est cela l'esprit de la décentralisation.

Le 20 janvier dernier, lors du débat qui a eu lieu au sein du conseil régional, M. Karoutchi a qualifié l'amendement Devedjian d'« amendement d'appel qui peut être effectivement revu ». Au Parlement, nous savons ce qu'est un amendement d'appel : il a vocation à être retiré après que le Gouvernement a précisé sa position. Nous devons donc, au sein du groupe socialiste, faire comme si le Gouvernement n'avait pas voulu cet amendement et qu'il attend, peut-être avec un lâche soulagement - qui sait ? -, que la proposition de M. Karoutchi arrive à bon port.

Il ne tient qu'au Gouvernement - car, aux termes de la Constitution, il est maître de l'ordre du jour des assemblées - de soumettre le texte aux députés avant le 31 mars, et d'apporter à cette occasion des éclaircissements sur les compensations financières. Dès lors, le STIF pourra avoir ses délégués et son budget.

Il n'est que temps que les élus travaillent ensemble pour le bien commun, car les besoins sont immenses.

Il faut à l'Île-de-France, et surtout aux Franciliens, une offre de transports fiable, sûre, fréquente, notamment en grande couronne. Les Franciliens les plus pauvres ont, comme les autres, un droit à la mobilité.

Je ne vois pas dans ces objectifs d'opposition irréductible entre les élus d'Île-de-France, et je fais confiance aux qualités de négociateur et de fédérateur du président, M. Huchon, pour convaincre les réticents, s'il y en avait.

L'amendement de M. Devedjian doit être pris pour ce qu'il est : une manoeuvre dilatoire et un combat d'arrière-garde. Il doit être retiré.

Aujourd'hui, M. Karoutchi, qui sait de quoi il parle, nous propose une voie d'apaisement. Elle ne nous satisfait pas pleinement, mais M. le rapporteur, qui nous propose de fixer un terme à la disposition dérogatoire, nous a donné à comprendre que nous pouvions être au moins en partie rassurés sur le cheminement de ce texte et sur sa conclusion, que j'espère heureuse.

La majorité sénatoriale veut sortir de l'ornière où elle a versé : nous ne nous opposerons pas à ce rétablissement, mais, une fois sur la route, il faudra aboutir.

Nous ne serons satisfaits qu'au moment où le dossier des compensations financières sera définitivement réglé et où la libre administration du STIF par les élus régionaux pourra être assumée par la majorité régionale, dans le respect des départements membres du STIF et de la solidarité régionale. Messieurs, à vous de jouer ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Michel Billout.

M. Michel Billout. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je commencerai par souligner le traitement exceptionnel réservé par la conférence des présidents à cette proposition de loi.

À peine déposée sur le bureau du Sénat, le 25 janvier dernier, elle a en effet été directement inscrite à l'ordre du jour. Un rapporteur a été nommé seulement six jours plus tard, et le rapport examiné par la commission le jour suivant. Je vous adresse toutes mes félicitations, monsieur le rapporteur, pour votre célérité ! Six jours plus tard encore, ce texte est débattu en séance publique.

M. Jean-Jacques Hyest. Nous sommes efficaces !

M. Michel Billout. Pour justifier une telle rapidité, la majorité invoque l'impasse dans laquelle se trouverait le STIF. Cette précipitation témoigne en réalité de l'embarras de la majorité sénatoriale après l'adoption de l'amendement Devedjian par l'Assemblée nationale et son maintien par la commission mixte paritaire, qui est responsable de la situation actuelle.

Sur le fond, la proposition de loi de notre collègue M. Karoutchi est donc un énième rebondissement dans la difficile décentralisation de la gestion du STIF, qui, cela a déjà été souligné, aurait dû être effective depuis le 1er juillet dernier.

Cette décentralisation, M. Karoutchi a eu raison de le faire observer, s'est réalisée sans moyens. À l'époque de la discussion de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, nous nous étions déjà élevés contre cette décentralisation au rabais qui, loin de permettre une démocratisation et une gestion de proximité du STIF, avait pour seul objectif d'alléger les charges de l'État, comme en a témoigné encore récemment le retrait de l'État du financement des contrats de plan et la suppression de vingt des quarante-sept projets qui devaient être réalisés en Île-de-France.

Depuis la loi du 13 août 2004, l'action a été longue pour obtenir de l'État les compensations financières nécessaires au transfert du STIF. Ainsi, le 3 juin dernier, lors de la réunion du conseil d'administration, le préfet de région, représentant de l'État et alors président du STIF, apprenait aux administrateurs que l'État n'avait toujours pas répondu aux demandes de compensation financière des collectivités locales et, en particulier, n'avait apporté aucune assurance concernant la dotation pour l'achat de matériel roulant. Ce n'est que très récemment que le Gouvernement a proposé de transférer au maximum 200 millions d'euros en dix ans ; encore cela mérite-t-il d'être confirmé. (M. Roger Karoutchi proteste.) Le STIF allait donc pouvoir fonctionner.

Mais non ! Il a paru prioritaire à M. Devedjian et à ses amis de proposer des mesures qui risquent d'entraver durablement le bon fonctionnement du STIF en le privant de réel pouvoir de décision.

Ainsi, aux termes d'un amendement adopté le 13 décembre dernier à l'Assemblée nationale à l'occasion de la discussion du projet de loi relatif à la sécurité et au développement des transports, toute décision, lorsqu'elle fait progresser les contributions des collectivités autres que la région de plus de deux points au-dessus du taux moyen d'évolution des tarifs, doit être désormais prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil d'administration. Avec une telle disposition, toute politique de tarification sociale, par exemple, que souhaiterait mettre en place la majorité actuelle serait soumise au veto d'une minorité de blocage de droite.

Il n'est pourtant pas du rôle de la représentation nationale de revenir sur le vote des électeurs franciliens, qui ont placé à la tête de l'exécutif régional, donc aussi au conseil d'administration du STIF, une majorité de gauche. Cet amendement est tout simplement un déni de démocratie !

Dans ce contexte, Jean-Paul Huchon a proposé, le 20 janvier dernier, à l'assemblée régionale d'adopter une modification du règlement intérieur qui lui permette à tout moment de renoncer à la proportionnelle et d'imposer le scrutin majoritaire pour désigner les représentants de la région au syndicat des transports d'Île-de-France. L'opposition a immédiatement saisi le juge administratif de cette décision.

M. Michel Billout. Face à cette situation de blocage, la proposition de loi dont nous avons à débattre aujourd'hui se place sur le terrain du compromis. En effet, en revenant partiellement sur l'amendement Devedjian, elle tend à rendre plus difficile l'exercice de droit de veto octroyé à l'opposition. La commission a également assorti cette nouvelle disposition d'une durée de vie limitée en instaurant une période expérimentale de sept ans.

Cependant, si c'est un compromis que l'on recherche, celui-ci ne nous convient malheureusement pas, et ce pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, il n'appartient pas à la loi de revenir sur les modalités de fonctionnement du STIF. Cela va à l'encontre du principe même de décentralisation, qui impose que soit respectée l'autonomie des collectivités territoriales. Les modalités de vote doivent donc être définies, à notre sens, par un règlement intérieur du STIF, élaboré collectivement par les différents partenaires. La loi définit-elle les modalités de vote au sein des autres autorités organisatrices de transports régionaux ? Non ! Alors, pour quelles raisons faire une exception avec le STIF ?

Par ailleurs, nous nous opposons à ces dispositions qui rompent avec la notion de solidarité territoriale et permettent aux départements les mieux pourvus en infrastructures et en matériel de refuser de contribuer au développement de l'offre de transport dans les départements les plus défavorisés.

Ainsi, aux termes de cette proposition de loi, un département, en invoquant un intérêt majeur et par un vote des deux tiers de son assemblée délibérante, pourrait demander au STIF une seconde délibération, à la majorité qualifiée cette fois, pour toute décision augmentant les charges de fonctionnement.

Prenons un simple exemple, auquel il a déjà été fait allusion : le conseil général des Yvelines, qui pourrait disposer à lui seul d'une majorité homogène des deux tiers, serait en mesure de bloquer une décision du STIF, alors même que sa contribution ne couvre que 1,59 % des charges d'exploitation. Ce n'est pas sérieux !

Nous estimons au contraire que le STIF doit permettre de définir un intérêt commun régional, intérêt commun qui va de pair avec la solidarité, tout cela devant évidemment être conjugué à la volonté régionale de mettre en oeuvre une politique de cohésion territoriale, mais également de cohésion sociale.

Cette distinction entre l'intérêt commun, garanti par le vote à la majorité simple, et l'intérêt majeur, garanti par le vote aux deux tiers, amène également à s'interroger sur la hiérarchie sous-jacente, qui placerait l'intérêt commun en dessous de l'intérêt dit « majeur ». Les conséquences de ce type de construction juridique sont plutôt hasardeuses.

Ce qui manque au STIF, fondamentalement, c'est moins la définition de nouvelles règles de vote que le renforcement de la démocratie sociale dans son fonctionnement, notamment la représentation des usagers au sein du conseil d'administration.

M. Roger Karoutchi. C'est autre chose ! Vous changez de sujet !

M. Michel Billout. Enfin, nous estimons qu'aujourd'hui la véritable urgence reste que le STIF, qui gère près de 7 millions de déplacements par jour, se mette au travail pour répondre concrètement aux besoins des Franciliens. Pour ce faire, il a besoin, notamment, de la juste compensation de sa décentralisation.

Comment se fait-il, par exemple, qu'aujourd'hui l'État garde la maîtrise du fonds pour l'aménagement de la région d'Île-de-France, le FARIF ? Voilà pourtant plus d'un an que le conseil régional a émis le souhait qu'il lui soit entièrement reversé ! Cette demande est justifiée, comme il serait justifié que le conseil régional soit compétent pour fixer le niveau et l'assiette de la taxe locale alimentant ce fonds.

Par voie d'amendement, nous avions proposé un relèvement du taux de cette taxe lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006. Ce réajustement aurait permis de dégager des financements d'environ 300 millions d'euros par an ; la majorité sénatoriale l'a refusé. De plus, sur le produit de cette taxe, soit 340 millions d'euros, seuls 183 millions ont été versés à la région en 2004, le reste étant tombé dans les caisses de l'État.

Bien entendu, il est également nécessaire de faire appel à ceux qui bénéficient au premier chef d'un bon réseau de transports en commun, c'est-à-dire aux acteurs économiques, ceux-là même qui souffrent et vont souffrir toujours davantage de la congestion automobile qui progresse continuellement dans cette région. Il est donc nécessaire de réévaluer le taux plafond du versement transport, comme nous vous l'avons proposé lors du vote du projet de loi de finances pour 2006.

Si le STIF dispose de moyens financiers à la hauteur des enjeux, il pourra développer une politique des transports qui allie efficacité économique et sociale. Par exemple, la mise en oeuvre d'une politique tarifaire d'égalité sociale et géographique nous paraît prioritaire : nous sommes donc satisfaits de l'adoption par l'assemblée régionale de l'amendement proposé par le groupe Communiste-Alternative citoyenne-Républicain de consacrer 50 millions d'euros du budget pour 2006 en faveur d'une tarification sociale visant à la gratuité des transports pour les chômeurs et les personnes à faibles ressources. Je trouve particulièrement symbolique que les élus de droite aient refusé de prendre part au vote sur cette proposition. On voit bien ainsi ce qui, au fond, oppose la gauche et la droite.

Il nous paraît également essentiel de remettre à niveau les infrastructures et le matériel roulant. La nouvelle majorité du conseil régional souhaite rompre avec le sous-investissement chronique dans les transports en Île-de-France constaté depuis plus de vingt ans. Cette volonté a largement pesé dans le choix des électeurs lors du scrutin régional.

Alors, laissons la région mener la politique des transports pour laquelle elle a été élue, et arrêtons les bricolages législatifs politiciens !

Pour leur part, je pense que vous l'aurez déjà compris, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen souhaitent le retrait pur et simple de l'amendement Devedjian, qu'ils n'estiment pas aménageable. En conséquence, à moins qu'elle ne soit amendée comme je le proposerai, ...

MM. Roger Karoutchi et Jean-Jacques Hyest. Donc, supprimée !

M. Michel Billout. ...ils ne voteront pas cette proposition de loi.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Dominique Perben, ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, à mon tour, je rappellerai en quelques chiffres l'importance du STIF : 9 millions de voyages par jour, 6 milliards d'euros de budget de fonctionnement, si l'on ajoute aux fonds publics les recettes de la billetterie.

Cet outil exceptionnel qui existe depuis maintenant plus de quarante ans a mis en place un système de transports tout à fait performant comparé à celui des autres grandes agglomérations européennes ou nord-américaines ; il me semble plus important de rappeler cet aspect que de dénigrer ce qu'ont pu faire les uns et les autres.

Le STIF a un fonctionnement unique parce que l'Île-de-France est unique et, de fait, le dispositif peut difficilement être identique à celui que connaissent les grandes agglomérations de province.

En conséquence, je pense que le travail engagé par MM. Karoutchi, Dominati et certains autres élus pour rechercher un consensus va dans le bon sens. Il n'est pas anormal que l'on procède à un certain nombre d'ajustements de la loi du 13 août 2004, car, ainsi que l'indiquait tout à l'heure Roger Karoutchi, le contexte géographique est tout à fait spécifique. Il est évidemment indispensable que, conformément à l'esprit et à la nature des syndicats de collectivités territoriales, une règle de majorité soit fixée, mais celle-ci doit coexister avec la recherche du consensus entre les collectivités qui se sont associées pour, ensemble, gérer un service.

L'adoption de cette proposition de loi permettra assurément de débloquer la situation que nous constatons depuis quelques mois.

Je reviendrai simplement sur le blocage, de nature financière, que nous avons connu l'été dernier et auquel nous avons tous contribué à trouver une solution. En particulier, au-delà de ce qui découlait strictement de la loi, l'État s'est engagé à verser en dix ans 400 millions d'euros - et non pas 200, monsieur Billout - pour des investissements en matériel roulant.

Par ailleurs, madame Bricq, le rapport des inspections demandées par M. Fourcade a été transmis, comme il se devait, au président de la région et sera prochainement soumis à la commission consultative d'évaluation des charges pour que soit affiné l'équilibre auquel nous étions parvenus voilà quelques semaines.

S'agissant du contrat de plan État-région, dont il a été question à l'instant, j'ai tout entendu ! Certains chiffres sont cependant irrécusables : l'État versera 181 millions d'euros en 2006 au titre du contrat de plan Île-de-France pour les transports collectifs, et j'affirme à cette tribune qu'aucun projet francilien de transport collectif n'aura été retardé pour des problèmes de financement. Qu'il y ait d'autres difficultés, chacun le sait ; mais, monsieur Billout, on ne peut pas faire porter à l'État, à travers sa participation dans les contrats de plan, des responsabilités qui ne sont les siennes.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous l'aurez compris, le Gouvernement est favorable à l'adoption de cette proposition de loi, qui, j'en suis convaincu, va dans le sens de l'indispensable apaisement et de la nécessaire normalisation du fonctionnement du STIF. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi, tel qu'il ressort des conclusions du rapport de la commission.

Discussion générale
Dossier législatif : proposition de loi relative au fonctionnement du Syndicat des transports d'Ile de France
Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article unique

Les cinquième et sixième alinéas du IV de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France, sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :

« Les délibérations à caractère budgétaire ou ayant une incidence budgétaire sont adoptées par le conseil d'administration du syndicat à la majorité absolue de ses membres.

« Toutefois, avant le 1er janvier 2013, lorsqu'une délibération ayant pour effet, par la création de mesures nouvelles, d'accroître les charges de fonctionnement du syndicat, a été adoptée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, un ou plusieurs membres du conseil d'administration représentant au moins une des collectivités membres du syndicat, invoquant l'intérêt majeur de la collectivité qu'ils représentent, peuvent demander à ce qu'elle fasse l'objet d'une seconde délibération. Cette demande doit être confirmée par une délibération de l'assemblée délibérante d'au moins une des collectivités concernées, adoptée à la majorité des deux tiers de ses membres présents ou représentés lors de la prochaine réunion de cette assemblée délibérante qui suit la réunion du conseil d'administration au cours de laquelle la délibération contestée a été adoptée. Il est alors procédé à cette seconde délibération lors de la prochaine réunion du conseil d'administration du syndicat qui suit la réunion de l'assemblée délibérante au cours de laquelle la demande de seconde délibération a été confirmée.

« Lorsqu'une décision est soumise à seconde délibération en application du précédent alinéa, la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés est requise pour son adoption définitive. »

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par MM. Billout et  Le Cam, Mmes Didier et  Demessine, M. Coquelle et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Les cinquième et sixième alinéas du IV de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports sont supprimés.

La parole est à M. Michel Billout.

M. Michel Billout. On peut considérer que cet amendement est défendu, monsieur le président.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Dominati, rapporteur. Monsieur Billout, cette proposition de loi est pragmatique : elle vise à débloquer la situation sans délai.

L'adoption de cet amendement risquerait de rouvrir le débat qui a précédé le vote de la loi du 5 janvier 2006, époque à laquelle il n'y avait aucun consensus.

La commission émet donc un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Dominique Perben, ministre. Défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner, pour explication de vote.

M. Daniel Reiner. Nous ne pouvons pas collectivement être très fiers de discuter une fois de plus de ce sujet. Lors du débat précédent, d'aucuns avaient invoqué le Conseil constitutionnel pour se plaindre de ce que nous légiférions trop.

En l'occurrence, il s'agit d'un bon exemple d'un amendement adopté trop rapidement à l'Assemblée nationale et dont il a bien fallu reconnaître par la suite le caractère maladroit.

L'examen en commission mixte paritaire a permis de faire disparaître cet amendement et c'est finalement une proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui.

Vous évoquez l'urgence. Il est vrai que le budget du STIF doit être voté avant le 31 mars 2006, sinon, ce premier budget décentralisé sera géré par la chambre régionale des comptes, ce qui serait un effet pour le moins paradoxal de la décentralisation.

La proposition de loi relative au fonctionnement du syndicat des transports d'Île-de-France vise à sortir de cette situation, mais le dispositif proposé est très compliqué.

Je ne sais pas comment une collectivité pourra évoquer son « intérêt majeur ». Nicole Bricq remarquait tout à l'heure que, du point de vue du droit, l'intérêt majeur est difficile à déterminer.

Si la proposition de loi pose le principe de la majorité absolue quand les délibérations du STIF auront une incidence budgétaire, c'est pour mieux prévoir une dérogation : il suffira pour un membre du conseil d'administration d'évoquer l'intérêt majeur de sa collectivité à l'appui d'une demande de nouvelle délibération et cette collectivité devra se prononcer à la majorité des deux tiers pour confirmer ce qu'a dit son représentant. Il faudra ensuite revenir devant le conseil d'administration du STIF qui, cette fois-ci, devra décider également à la majorité des deux tiers.

Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?

Cette procédure, très lourde, nécessitera deux à trois mois, et tout cela pour faire avancer une délibération. Ce n'est pas ce que nous attendions les uns et les autres de la régionalisation des transports, ni en termes d'efficacité, ni en termes de rapidité.

Cela dit, il faut faire fonctionner le STIF. La loi de décentralisation doit s'appliquer, et il faut sortir de l'ambiguïté qui prévalait lorsque l'État était à la fois administrateur du STIF et son interlocuteur à travers la RATP et la SNCF. Cela a conduit d'ailleurs paradoxalement à diminuer les participations des collectivités publiques alors que les besoins augmentaient, parce que l'État, impécunieux, comme le rappelait Nicole Bricq tout à l'heure, souhaitait diminuer sa participation et que, de fait, les collectivités publiques l'accompagnaient dans cette voie.

Personne ne pense que le développement des transports, qui est absolument nécessaire, en Île-de-France comme ailleurs, pourra se faire à coût constant.

N'allons pas regretter les tergiversations de ces huit derniers mois. L'État a trouvé les moyens nécessaires pour que l'Île-de-France soit à terme traitée de la même manière que les autres régions. Je vous invite maintenant à prendre vos responsabilités. Faites avancer ce texte, vous en avez les moyens. Quant à nous, nous resterons à l'écart, nous considérons que vous rattrapez votre maladresse et nous ne vous aiderons pas !

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.

Article unique
Dossier législatif : proposition de loi relative au fonctionnement du Syndicat des transports d'Ile de France
Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. Jean-Jacques Hyest. J'ai entendu un certain nombre d'inexactitudes. Pourquoi a-t-on tant tardé pour décentraliser les transports en Île-de-France, alors que cela avait été fait pour les autres régions ? Tout simplement parce que c'était difficile. Outre le fait que cette question concerne un Français sur cinq, il fallait prendre en compte plusieurs opérateurs : la SNCF, la RATP et le réseau privé Optile.

Je me réjouis quant à moi que, dans la loi relative aux libertés et responsabilités locales, il ait été prévu de traiter l'Île-de-France comme les autres régions. Simplement, comme la situation de cette région est tout de même particulière, on a créé un organisme particulier. Tout le monde était d'accord sur ce point ; ce n'était pas nouveau ; il y avait eu de nombreuses propositions, mais aucune n'avait abouti.

Ensuite, la région, par l'intermédiaire du STIF, est devenue responsable. La participation des élus régionaux était récente, vous l'avez rappelé, madame Bricq, puisqu'elle datait en effet de 2001. Auparavant, c'était l'État qui gérait les transports de la région d'Île-de-France. Il ne faut donc pas faire de reproche inconsidéré.

Des discussions ont eu lieu ; on est arrivé à une situation de blocage, et vous comprendrez aisément qu'un certain nombre de collectivités aient pu s'inquiéter que l'on fasse des investissements très importants dans certaines d'entre elles et que l'on oublie complètement les autres.

Mme Nicole Bricq. Procès d'intention !

M. Jean-Jacques Hyest. Madame Bricq, nous verrons dans l'avenir si toutes les collectivités, notamment celles de la grande Couronne, sont correctement desservies, car certaines communes pourtant déjà bien loties réclament encore !

On a répondu à cette inquiétude en privant l'opposition de représentant. Cela me paraît peu démocratique, mais c'est ainsi !

Au demeurant, si chacun joue son rôle dans le sens de l'intérêt général, il ne sera pas nécessaire de mettre en oeuvre la solution proposée par M. Karoutchi. En fait, c'est une arme de dissuasion, raison pour laquelle, d'ailleurs, nous proposons que sa validité ne se prolonge pas, au-delà d'une nécessaire période de rodage.

Le groupe UMP soutient cette proposition de loi qui permettra au STIF, je l'espère, de gérer les transports en Île-de-France dans l'intérêt de tous les Franciliens.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je vous indique que la commission propose de rédiger comme suit l'intitulé de la proposition de loi : « Proposition de loi relative au fonctionnement du syndicat des transports d'Île-de-France ».

Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission sur la proposition de loi n° 177.

(La proposition de loi est adoptée.)