Séance du 19 janvier 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Je rappelle que la commission des affaires sociales a proposé des candidatures pour un organisme extraparlementaire.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame M. Jacky Le Menn, en qualité de titulaire, et M. Gilbert Barbier, en qualité de suppléant, membres du Comité national de l’organisation sanitaire et sociale.

Mes chers collègues, l’ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures dix, est reprise à quatorze heures trente, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (projet de loi n° 60, texte de la commission n° 170, rapport n° 169, avis n° 198).

Dépôt d’une motion référendaire

M. le président. J’informe le Sénat qu’en application de l’article 11 de la Constitution et de l’article 67 du règlement M. Jean-Pierre Bel, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de leurs collègues présentent une motion tendant à proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

En application de l’article 67, alinéa 1, du règlement, cette motion doit être signée par au moins trente sénateurs dont la présence est constatée par appel nominal.

Il va donc être procédé à l’appel nominal des signataires.

Huissier, veuillez procéder à l’appel nominal.

(L’appel nominal a lieu.)

M. le président. Acte est donné du dépôt de cette motion.

Ont déposé cette motion : M. Jean-Pierre Bel, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat et Michèle André, M. Jean-Etienne Antoinette, Mme Éliane Assassi, MM. David Assouline, Bertrand Auban et Jean-Michel Baylet, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Bérit-Débat, Jacques Berthou et Jean Besson, Mme Maryvonne Blondin, M. Yannick Bodin, Mme Nicole Bonnefoy, M. Yannick Botrel, Mme Alima Boumediene-Thiery, M. Martial Bourquin, Mme Bernadette Bourzai, M. Michel Boutant, Mme Nicole Bricq, M. Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, M. Jean-Louis Carrère, Mmes Françoise Cartron et Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Yves Chastan, Gérard Collomb, Yves Daudigny et Marc Daunis, Mmes Annie David, Michelle Demessine et Christiane Demontès, M. Claude Domeizel, Mme Josette Durrieu, MM. Jean-Luc Fichet, Guy Fischer, François Fortassin, Thierry Foucaud, Bernard Frimat et Jean-Pierre Godefroy, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Claude Haut et Edmond Hervé, Mme Odette Herviaux, M. Robert Hue, Mme Annie Jarraud-Vergnolle, M. Claude Jeannerot, Mmes Bariza Khiari et Marie-Agnès Labarre, MM. Serge Lagauche, Jacky Le Menn, Jean-Jacques Lozach et François Marc, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Rachel Mazuir, Jean-Pierre Michel, Gérard Miquel et Jean-Jacques Mirassou, Mme Renée Nicoux, MM. Jean-Marc Pastor, François Patriat, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Roland Povinelli, Daniel Raoul, Marcel Rainaud, François Rebsamen et Daniel Reiner, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Sergent et Jean-Pierre Sueur, Mme Odette Terrade, MM. René Teulade, Bernard Vera et Richard Yung.

Je vous indique que cette motion sera envoyée à la commission des lois.

La discussion de cette motion aura lieu, conformément à l’article 67, alinéa 2, du règlement, « dès la première séance publique suivant son dépôt », c’est-à-dire demain mercredi 20 janvier, à quatorze heures trente.

Conformément au droit commun défini à l’article 29 ter du règlement, la discussion générale sera organisée sur deux heures, les inscriptions de parole devant être faites au service de la séance avant demain, onze heures.

Discussion générale

M. le président. Nous passons à la discussion générale du projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

La parole est à M. le ministre. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)

M. Jean-Pierre Michel. Le Premier ministre n’est même pas présent !

M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, monsieur le rapporteur pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, alors que nous nous apprêtons à entamer nos travaux sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, je souhaiterais partager avec vous le double sentiment qui m’anime au moment de prendre la parole devant vous.

J’éprouve un sentiment de solennité, tout d’abord, car, une nouvelle fois, notre pays a rendez-vous avec son histoire institutionnelle. L’organisation territoriale de la France puise ses racines dans une histoire forgée au cours des siècles.

M. Jean-Louis Carrère. La centralisation !

M. Brice Hortefeux, ministre. Au fil du temps, notre pays a su dégager un modèle original d’administration locale. Rester fidèles à cet héritage tout en adaptant notre organisation territoriale aux défis de notre temps : telle est aujourd’hui notre responsabilité.

Un sentiment de fierté m’anime également. Nous engageons ce débat au Sénat, dans cet hémicycle où bat le cœur de la République des territoires. L’histoire de la Haute Assemblée, son mode d’élection comme la qualité de ses travaux,…

M. Jean-Louis Carrère. On commence par les violons !

M. Brice Hortefeux, ministre. … tout concourt à faire du Sénat le premier représentant des collectivités territoriales au sein de nos institutions républicaines, ainsi que l’affirme notre Constitution.

M. Jean-Pierre Michel. Le Premier ministre ne s’est même pas déplacé !

M. Brice Hortefeux, ministre. Vos travaux, j’en suis sûr, en porteront une nouvelle fois témoignage.

Je suis donc heureux de vous exposer, aux côtés du ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, Michel Mercier, l’ambition renouvelée que le Gouvernement vous propose de partager pour notre République décentralisée.

M. Jean-Louis Carrère. Recentralisée !

M. Brice Hortefeux, ministre. Notre ambition est en effet d’engager avec vous une profonde réforme territoriale, près de trente après les premières lois de décentralisation.

Longtemps, la centralisation a dominé l’histoire politique et administrative de notre pays.

M. Jean-Louis Carrère. Vous voulez y revenir !

M. Brice Hortefeux, ministre. Ce fut d’abord le lent et patient effort de la monarchie pour réduire les féodalités et installer un État fort, indépendant et centralisé. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

De la Révolution, nous avons hérité les institutions qui allaient dessiner pour plusieurs siècles l’administration locale. C’est aussi à ce moment charnière que sont apparues les lignes de partage qui ont longtemps marqué la vie politique : Jacobins contre Girondins, partisans de départements aux contours géométriques contre défenseurs des réalités géographiques, Mirabeau contre Sieyès.

Du Consulat et de l’Empire, et de la volonté d’ordre, de rapidité et d’efficacité dans l’action, nous avons hérité le corps préfectoral, l’une de ces « masses de granit jetées sur le sol de France », selon la formule du Premier consul,…

M. Jean-Pierre Michel. Oh là là !

M. Brice Hortefeux, ministre. … qui constitue encore aujourd’hui, après bien des évolutions, un pilier de l’organisation institutionnelle de notre pays.

Tout au long du xix^e siècle et durant une bonne partie du xx^e siècle, la France resta marquée du sceau de la centralisation et même de l’uniformité, toutes deux vécues comme des garanties pour l’unité de la nation.

Peu à peu, pourtant, il y eut la lente progression des libertés locales, qui cependant ne se fit jamais de manière linéaire. Je pense à la monarchie de Juillet, je pense aux deux grandes lois du début de la III^e République, celle de 1871 sur les départements et celle de 1884 sur les communes.

Il fallut donc attendre 1946 pour que les collectivités territoriales se trouvent consacrées dans la Constitution, tant et si bien qu’à la naissance de la V^e République les collectivités locales étaient encore très proches de celles qui furent créées à la mort de l’Ancien Régime. En deux siècles, notre organisation territoriale n’avait finalement que peu évolué.

Le général de Gaulle le premier eut la conviction qu’il fallait moderniser l’action territoriale. Chacun garde en mémoire la formule du discours de Lyon du 24 mars 1968  sur la réforme régionale : « L’effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire pour maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s’impose plus désormais. » Sans doute avait-il eu raison trop tôt !

Le septennat du président Valéry Giscard d’Estaing prépara l’évolution des esprits. Pourtant, l’histoire retient que c’est le président Mitterrand qui, en 1982, enclencha de manière décisive le mouvement de décentralisation de notre pays avec les lois Defferre.

Un sénateur socialiste. Hypocrisie !

M. Brice Hortefeux, ministre. Le Président Nicolas Sarkozy l’a d’ailleurs rappelé dans son discours de Saint-Dizier, le 20 octobre 2009 : « Il y a trente ans, beaucoup d’élus de l’opposition de l’époque ont regretté de ne pas avoir voté les lois historiques de 1982. » Je le cite devant le Premier ministre Pierre Mauroy. (Exclamations véhémentes sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

C’est néanmoins la droite qui, quelques années plus tard, s’efforça avec la loi d’orientation de 1995 de tirer les conséquences de la décentralisation sur l’aménagement du territoire, Charles Pasqua s’en souvient.

M. Jean-Louis Carrère. C’est donc vous les décentralisateurs !

M. Brice Hortefeux, ministre. C’est la gauche qui, en 1999, contribuera effectivement à amplifier le mouvement de l’intercommunalité, véritable « révolution silencieuse » et complément pragmatique à l’émiettement communal qui est une caractéristique de notre pays. Encore doit-on à la vérité de reconnaître que tout le monde n’y était pas favorable à l’époque. Je le dis devant le ministre d’État Jean-Pierre Chevènement.

Mais ce sont la droite et le centre qui, en 2003, ont modifié l’article 1^er de la Constitution pour proclamer solennellement : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. […] Son organisation est décentralisée. »

M. Jean-Louis Carrère. C’était une « raffarinade » !

M. Brice Hortefeux, ministre. Ce sont la droite et le centre, encore, qui ont inscrit la région dans la Constitution. Ce sont la droite et le centre, enfin, qui ont affirmé dans notre loi fondamentale les principes de subsidiarité et d’autonomie financière, avec Jean-Pierre Raffarin.

M. Jean-Louis Carrère. Il n’est pas là, d’ailleurs ! Il fait la tête !

M. Brice Hortefeux, ministre. La vérité, c’est que, au terme de ces trois décennies, la décentralisation n’est plus de droite, n’est plus de gauche, n’est plus du centre : c’est le patrimoine commun des républicains. (Très bien ! sur les travées de l’UMP.)

M. Jean-Louis Carrère. Cela va devenir un patrimoine historique, puisque vous allez y mettre un terme !

M. Brice Hortefeux, ministre. La décentralisation était absolument nécessaire. Elle a contribué à la vitalité démocratique de notre pays, renforcé les libertés locales, libéré les énergies et consacré une nouvelle forme de gestion publique, plus proche des citoyens. Chacun mesure combien la France a changé depuis une trentaine d’années. Personne aujourd’hui ne songe à revenir sur cet acquis fondamental. (Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

Plusieurs sénateurs socialistes. Si, vous !

M. Brice Hortefeux, ministre. Pour autant, doit-on s’interdire d’en relever certaines faiblesses ? La décentralisation serait-elle à ce point fragile, ou le débat politique à ce point appauvri que toute tentative pour en dresser un bilan honnête et lucide soit condamnée à être caricaturée comme une tentative de recentralisation ?

Je crois au contraire que la force d’une institution se mesure précisément à sa capacité d’adaptation.

M. Jean-Louis Carrère. Votre atavisme est fort !

M. Brice Hortefeux, ministre. Nous vous avons vu et entendu, monsieur Carrère, je vous remercie ! (Vives protestations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Louis Carrère. Ce n’est pas vous le chef, ici ! Attention !

M. Brice Hortefeux, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, depuis plusieurs années déjà, les travaux se sont multipliés pour attirer l’attention des décideurs publics et des citoyens sur la nécessité d’engager une réforme de notre organisation territoriale. Dois-je rappeler dans cet hémicycle l’impressionnante liste des rapports publics sur le sujet ? Outre le rapport du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Balladur,…

M. Jean-Louis Carrère. Oh, le pauvre… !

M. Brice Hortefeux, ministre. … je pense aux rapports Mauroy, Pébereau, Richard, Fouquet, Valletoux, Lambert, Attali, Warsmann, Belot ou Saint-Étienne, sans oublier les publications de la Cour des comptes sous la présidence de Philippe Séguin.

Certes, je le reconnais volontiers, tous n’ont pas proposé les mêmes remèdes,…

M. Jean-Pierre Sueur. Personne n’a proposé la création de conseillers territoriaux !

M. Brice Hortefeux, ministre. … mais tous ont convergé de manière saisissante sur le diagnostic. Tous, sans exception, ont souligné la fragmentation de notre paysage institutionnel, qui a vu s’empiler au fil du temps un grand nombre de structures sans que l’on cherche vraiment à réorganiser.

Tous, sans exception, ont souligné l’enchevêtrement des compétences : l’ambition initiale d’une répartition par blocs a progressivement cédé le pas à un partage de la plupart des compétences entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales, ou entre elles et l’État.

Tous, enfin, ont relevé l’obsolescence de la fiscalité locale, les insuffisances du système de péréquation, les excès de la pratique des financements croisés. (Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

Bref, tous ces rapports ont dessiné le portrait d’une décentralisation vivante et féconde, mais pénalisée par une trop grande complexité qui ne facilite pas l’accès des citoyens à la démocratie locale et décourage les bonnes volontés. Un seul mandat, vous le savez bien, ne suffit parfois plus à un maire pour faire aboutir les projets qui ont pourtant contribué à le faire élire. (Marques d’approbation sur les travées de l’UMP.)

Mesdames, messieurs les sénateurs, chacun sait bien que toute réforme territoriale est difficile. Mais le pire service que nous pourrions rendre aujourd’hui à la décentralisation, ce serait d’ignorer ces travaux et de ne rien entreprendre. C’est en réformant notre organisation territoriale que nous conforterons la décentralisation et les libertés locales. C’est en ne faisant rien que nous les affaiblirons.

Après beaucoup d’études, de rapports, de débats, le moment est venu d’agir. Le Président de la République en est convaincu. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Le Gouvernement vous y invite, et c’est à vous, naturellement, de décider.

Que proposons-nous ?

Il y a d’abord les solutions que le Gouvernement a souhaité écarter.

Toute préparation d’une réforme charrie son cortège d’idées tranchées, voire définitives, qui tiennent pour peu les réalités humaines, géographiques et culturelles forgées par l’histoire.

« Supprimez les départements », nous ont conseillé les uns, jugeant qu’ils seraient « trop petits, trop uniformes ». « Fusionnez d’autorité les régions », nous ont incités les autres, estimant qu’elles seraient « trop exiguës, pas assez compétitives vis-à-vis de leurs homologues européennes ». « Réduisez drastiquement le nombre des communes », ont suggéré d’autres encore, prétendant que « plus de 36 000 communes, ce serait le mal français par excellence ». Ces idées fausses ont été écartées.

Il n’est pas question de supprimer les départements.

M. Guy Fischer. C’est ce que vous prétendez !

M. Brice Hortefeux, ministre. Il n’est pas question de regrouper d’autorité les régions. Il n’est pas question non plus que l’État impose des fusions de communes. Car on ne gouverne pas un pays par la contrainte, on ne peut imposer d’en haut des systèmes conçus à Paris. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mesdames, messieurs les sénateurs, parce que « l’histoire de France n’est pas une page blanche sur laquelle on tire aveuglément un trait », comme l’a dit le Premier ministre dans son allocution au congrès des maires de France, le Gouvernement a souhaité se tenir à l’écart des solutions à l’emporte-pièce. Le Gouvernement, ne vous y trompez pas, ne propose pas de big bang territorial, mais il refuse tout autant le statu quo.

La voie que nous vous proposons d’emprunter est tout à la fois ambitieuse et pragmatique.

Vous avez déjà voté, à la fin de l’année dernière, le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux,…

Plusieurs sénateurs socialistes. Ah ça, non !

M. Brice Hortefeux, ministre. … que le secrétaire d’État Alain Marleix présente aujourd’hui même à l’Assemblée nationale.

Ce projet de loi constitue le volet institutionnel de la réforme. Le Gouvernement y développe une vision pour notre organisation territoriale.

Nous proposons que, demain, notre organisation territoriale s’articule autour de deux pôles complémentaires, un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité, comme l’avaient d’ailleurs proposé le comité pour la réforme des collectivités territoriales et la Cour des comptes.

Le premier pilier de la réforme, c’est donc l’émergence d’un pôle départements-région.

Parmi les débats dont notre pays a le secret, il en est un qui revient périodiquement : faut-il privilégier la région ou le département ?

D’un côté, le département, institution plus que biséculaire. Ses compétences n’ont cessé de croître au fil du temps, en particulier dans le domaine social. Il reste en outre un appui indispensable aux communes rurales. Qui peut nier qu’il dispose aujourd’hui d’une forte légitimité et que nos concitoyens lui marquent légitimement leur attachement ? (Absolument ! sur les travées de l’UMP.)

De l’autre côté, la région, la plus jeune de nos collectivités territoriales et, partant, sans doute la plus prometteuse. Dans un pays de tradition unitaire et centralisatrice, la reconnaissance du fait régional, longtemps défendue par des courants minoritaires, ne s’imposait pas comme une évidence. La consécration de la région fut donc tardive. Ce n’est qu’en 2003 que son existence fut gravée dans la Constitution.

Chacun s’accorde à considérer que la région a vocation à conduire des politiques structurantes, notamment dans le domaine économique, à mi-chemin entre l’État et l’échelon de proximité. Il faut continuer à conforter cette vocation, notamment sur le plan des compétences, mais il faut parallèlement refuser les chimères. Nous en sommes, je crois, tous convaincus, notre République n’empruntera jamais la voie du fédéralisme, une région française ne sera jamais un Land allemand ou une « communauté autonome » espagnole. L’observation attentive des évolutions en cours dans plusieurs pays européens devrait d’ailleurs nous inciter à une certaine circonscription… Excusez-moi, je voulais bien sûr dire circonspection ! (Sourires.)

Plusieurs sénateurs socialistes. Quel lapsus ! Il est obsédé par les circonscriptions, on dirait Marleix !

M. Brice Hortefeux, ministre. Alors, mesdames, messieurs les sénateurs, faut-il choisir ? Département ou région ? Région ou département ? Sommes-nous condamnés à un choix binaire ?

M. David Assouline. Ce n’est pas votre genre !

M. Brice Hortefeux, ministre. Merci de le reconnaître, monsieur Assouline, j’y suis très sensible ! (Sourires.)

Faut-il choisir, disais-je ? Telle n’est pas la conviction du Gouvernement.

Nous vous proposons, tout d’abord, de laisser la liberté aux régions et aux départements qui le souhaiteraient de procéder à des regroupements sur une base volontaire. Certains projets sont parfois évoqués. Mais rien ne serait pire que de freiner ces initiatives locales en croyant les accélérer. Car ce n’est pas depuis Paris que l’on peut engager ces évolutions ! C’est pourquoi nous vous proposons de créer une procédure de regroupement volontaire des départements et d’aligner sur cette dernière celle du regroupement des régions. J’y insiste, ce serait une procédure volontaire.

Surtout, le Gouvernement vous propose une réforme simple, pragmatique et ambitieuse à travers l’institution d’un nouvel élu local, le conseiller territorial, qui siégerait demain à la fois au sein du conseil régional et au sein du conseil général de son département d’élection.

M. Jean-Louis Carrère. C’est un véhicule hybride !

M. Brice Hortefeux, ministre. C’est l’article 1^er du projet de loi de réforme des collectivités territoriales qui fixe le principe de la création du conseiller territorial. C’est une innovation qui, j’en ai bien conscience, mérite à elle seule un vrai débat de principe.

L’ambition de cette réforme, c’est de faire confiance à un élu local, le conseiller territorial, pour engager le chantier de la clarification et de la simplification que, collectivement, nous n’avons pas su faire aboutir en près de trente ans.

Demain, le conseiller territorial sera porteur d’une double vision, à la fois territoriale et régionale. Sa connaissance du mode de fonctionnement des départements et de la région, de leurs compétences respectives et des modalités de leurs interventions techniques et financières lui permettra de favoriser la complémentarité des interventions respectives des deux collectivités. Il évitera les actions concurrentes ou redondantes sur un même territoire. Il sera l’interlocuteur unique des différents acteurs territoriaux, ce qui contribuera à la réactivité, à la cohérence dans le choix des financements alloués, et permettra, j’en suis convaincu, d’accélérer le montage des projets.

Ainsi, nous proposons une rationalisation qui vienne non pas d’en haut,…

M. Jean-Louis Carrère. Oui, sûrement !

M. Brice Hortefeux, ministre. … mais du terrain et du bon sens d’élus locaux certes moins nombreux, mais beaucoup plus puissants, au mandat enrichi.

Créer le conseiller territorial, c’est faire le pari de l’intelligence des territoires. Les régions comme les départements y gagneront, j’en suis certain.

M. Jean-Louis Carrère. Quelle dialectique ! M. le ministre ne connaît pas les territoires, lui !

M. Brice Hortefeux, ministre. Je suis convaincu que la région peut y trouver un surcroît de légitimité. Je suis ainsi en clair désaccord avec ceux qui présentent la création de ce nouvel élu comme un facteur d’affaiblissement de l’intérêt régional.

Je ne pense pas que le conseiller territorial, élu local ancré territorialement, ne soit pas capable de développer une vision régionale. Au contraire, je pense que le niveau régional souffre aujourd’hui auprès de nos concitoyens d’un manque de visibilité, et donc de légitimité. On connaît son maire, on connaît son conseiller général, en tout cas en milieu rural, mais on connaît rarement son conseiller régional, même si des exceptions viennent parfois confirmer la règle. Et ce n’est faire insulte à personne que de le dire ! Avec le conseiller territorial, la région trouvera un relais de proximité auprès de nos concitoyens.

Le département, quant à lui, pourra trouver matière à élargir utilement son horizon.

Ainsi, la création de ce nouveau mandat constituera un profond facteur de renouvellement de l’action publique locale, en renforçant l’assise des politiques régionales et en faisant accéder l’élu territorial à des enjeux plus larges. (Mme Annie David s’exclame.)

Chacun voit bien enfin combien une meilleure complémentarité entre l’action des départements et des régions peut servir la performance de nos territoires. Les domaines des aides économiques, de l’enseignement, des transports, du tourisme, de la culture – et la liste pourrait être complétée – offrent un formidable potentiel pour mieux servir nos concitoyens.

Mesdames, messieurs les sénateurs, avec ce projet de loi, le Gouvernement vous propose donc d’approuver le principe de la création du conseiller territorial.

Tout autre est la question du mode de scrutin, que nous aborderons dans un second temps, lors de l’examen du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

M. Jean-Pierre Sueur. Ce n’est pas ce que dit M. About !

M. Brice Hortefeux, ministre. Monsieur Sueur, vous approuvez certainement notre démarche puisque c’est exactement celle qui avait été retenue en 1982 lors de la création des conseillers régionaux, dont le mode d’élection n’a été défini qu’en 1985. Je ne vois pas pourquoi une méthode qui était considérée comme bonne en 1982 serait mauvaise aujourd'hui ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Jean-Jacques Pignard applaudit également. – Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

Un mode de scrutin mixte est proposé dans ce projet de loi. C’est une option. Il peut évidemment y en avoir d’autres. (Ah ! sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Mesdames, messieurs les sénateurs, soyez-en certains, le Gouvernement abordera ce débat, lorsqu’il aura lieu, dans un esprit d’ouverture, en cherchant à définir avec les parlementaires le mode de scrutin répondant le mieux aux exigences qui doivent nous guider : la représentation de l’ensemble des territoires, la prise en compte des réalités démographiques, le respect du pluralisme et l’objectif de parité. (M. Pierre-Yves Collombat s’exclame.)

J’en viens au deuxième pilier de la réforme : le renforcement du pôle communes-intercommunalité.

L’intercommunalité a connu dans l’ensemble un véritable succès. Elle est désormais parvenue à maturité. Il faut sans doute franchir une nouvelle étape en achevant la couverture du pays, en renforçant sa gouvernance et en démocratisant son fonctionnement, tout en préservant la légitimité du maire. Aujourd’hui comme hier, il ne faut pas opposer communes et intercommunalités : c’est le couple qu’elles constituent qui renforce nos territoires.

L’article 2 du projet de loi tend ainsi à instituer l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes siégeant au sein des conseils communautaires.

Comment ? En organisant une élection dans le cadre des élections municipales par le système du « fléchage ». Le Gouvernement a fait ce choix – il y avait, là aussi, d’autres possibilités envisageables – car il ne souhaite pas porter atteinte à la légitimité du maire, laquelle aurait été concurrencée si l’on avait retenu la désignation des conseillers communautaires par un scrutin autonome. Cette solution était d’ailleurs celle qui figurait dans le rapport Mauroy, dans sa proposition n°7, voilà déjà dix ans.

Cette réforme répond à un premier enjeu : l’exigence démocratique, compte tenu des compétences exercées par les structures intercommunales – qui touchent très directement à la vie quotidienne des habitants – et de l’importance des budgets qu’elles gèrent. Ainsi, en 2008, les dépenses des groupements à fiscalité propre se sont élevées à 24,9 milliards d’euros, soit quasiment le même montant que celui des régions.

Avec cette élection, les citoyens vont s’approprier les débats communautaires. L’intercommunalité ne sera plus une structure éloignée, presque désincarnée, pour l’électeur.

Cette avancée aura pour corollaire l’encadrement – celui-ci constitue, je le sais, une préoccupation – de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires qui est rendu nécessaire par l’introduction de l’élection au suffrage universel direct. Il faut concilier l’exigence de la représentation de tous les territoires – toutes les communes disposeront au moins d’un siège – et celle de la prise en compte des réalités démographiques.

Le deuxième enjeu de la réforme de l’intercommunalité est l’achèvement de la couverture intercommunale intégrale du pays. Aujourd’hui, moins de 10 % du territoire national reste encore à l’écart : sur plus de 36 000 communes, environ 2 500 demeurent isolées. Ce sont souvent les cas les plus compliqués, qui renvoient à des postures de principe. L’objectif de couverture intégrale doit aller de pair avec la rationalisation des périmètres et des structures.

Ce chantier doit être mené – j’y insiste – dans la concertation, au plus près du terrain, en respectant les communes. Mais il faut se fixer un calendrier et des objectifs raisonnables pour donner une impulsion. C’est pourquoi le Gouvernement propose, à ce stade, la fin de l’année 2013 comme horizon. Les préfets devront élaborer des schémas départementaux de coopération intercommunale d’ici à la fin de l’année 2011. De nouveaux pouvoirs seront confiés aux CDCI, les commissions départementales de coopération intercommunale, dont la composition sera renouvelée, afin qu’elles puissent imposer des amendements aux schémas et aux projets du préfet, pour peu qu’elles réunissent en leur sein une majorité qualifiée des élus qui les composent. Nous souhaitons que la production des schémas comme leur déclinaison soient bien le résultat d’un véritable travail conjoint entre le préfet et la CDCI.

Enfin, troisième défi de l’intercommunalité, il faut encourager les mutualisations de services au sein des intercommunalités, objectif que vous partagez certainement, mesdames, messieurs les sénateurs.

Doit-on considérer que l’intercommunalité est le seul horizon des communes ? Je ne suis pas de cet avis. Je suis même convaincu que certains élus, rassurés par leur expérience d’une intercommunalité réussie, considèrent aujourd’hui qu’ils peuvent aller plus loin dans l’intégration et se transformer en « commune nouvelle ». De même, certaines petites communes, bien sûr plutôt en milieu rural, peuvent trouver avantage à une fusion. Au nom de quoi le leur refuser ? Le dispositif des « communes nouvelles » souhaite répondre à ces enjeux. Le Gouvernement a cherché à bâtir un dispositif plus souple, plus simple et plus incitatif que l’ancien dispositif Marcellin. Nous débattrons de l’équilibre à trouver.

Troisième pilier de la réforme, il s’agit de faire apparaître dans notre pays un réseau de métropoles pour faciliter l’émergence de projets.

Je le dis en présence du ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, Michel Mercier : le Gouvernement ne vous propose évidemment pas de faire le choix des métropoles urbaines contre les territoires ruraux (Exclamations sur les travées du groupe CRC-SPG), selon une opposition frontale qui n’aurait aucun sens.