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Séance du 15 juin 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean Desessard. Lors de la discussion générale, j’ai expliqué pourquoi nous considérions que ce texte était une mauvaise réponse à la très bonne question que pose la dette. Nous sommes particulièrement alarmés de voir que, s’estimant lui-même incapable de résister aux clientélismes fiscaux, le Gouvernement préfère abandonner ses responsabilités et s’en remettre entièrement à l’illusoire protection de la Constitution.

Au-delà de ce dramatique affaiblissement du politique, il est frappant de constater dans ce projet de loi constitutionnelle que vous avez choisi les seules finances comme pivot de votre projet politique, monsieur le garde des sceaux. Équilibrer les finances publiques est une nécessité, je l’ai clairement exposé en discussion générale. Mais cela n’est pas la seule nécessité ! Il y a urgence environnementale et urgence sociale.

Permettez-moi de prendre un exemple.

Il n’est désormais plus raisonnablement contesté que, s’il n’est pas brutalement endigué, le dérèglement climatique aura des conséquences terribles. Pour ne prendre que le seul angle comptable, je souligne que le rapport Stern chiffrait le coût de l’inaction climatique à 5 500 milliards d’euros à l’échelle de la planète, soit, à proportion du PIB, 231 milliards d’euros pour la France. Pour l’instant... Car chaque retard pris aujourd’hui dans la réduction des émissions de CO2 alourdit la facture de demain. Le temps joue contre nous. Il est donc crucial non seulement d’agir, mais d’agir dès maintenant !

Dès lors, si l’on veut inscrire tous les risques dans la Constitution, ne faudrait-il pas plutôt inscrire la réduction des émissions de gaz à effet de serre ? Ne faudrait-il pas plutôt créer des lois-cadres de réduction des émissions publiques, soumettre tout projet ou toute proposition de loi à leur monopole et saisir systématiquement au fond la commission de l’économie ?

Ni l’imminence du danger ni ses conséquences ne rendent cette proposition moins logique que la vôtre aujourd'hui. Pourtant, les deux propositions sont incompatibles...

Que faut-il en conclure ? Tout simplement que le modèle à l’aide duquel vous appréhendez le monde d’aujourd’hui est étriqué, dépassé, archaïque. Il vous empêche de saisir le monde dans sa complexité, dans son interdépendance. Il vous empêche de comprendre que nous ne sortirons de cette crise systémique qu’avec un projet de société global et non simplement financier.

Il vous empêche de comprendre que réduire la dette en accroissant les inégalités et en détruisant les solidarités crée une société de tensions, et que ces tensions finiront toujours par se retourner, pacifiquement ou violemment, dans dix ans ou dans vingt ans, contre l’oligarchie qui les a engendrées – les révolutions arabes en témoignent aujourd’hui.

Il vous empêche enfin de comprendre qu’une société, même paisible et solidaire, ne peut survivre dans un environnement par trop dégradé et que toutes ces dimensions de la politique sont indissociables.

Alors non, monsieur le garde des sceaux, la finance n’est pas l’économie et l’économie n’est pas la politique ! La politique, c’est la complexité, et c’est la responsabilité, celle qui vous a précisément fait défaut ces quatre dernières années, quand la dette a dramatiquement augmenté de 40 % !

Les sénatrices et sénateurs écologistes voteront contre ce texte, virtuel quant à son efficacité mais bien réel quant à l’atteinte aux pouvoirs du Parlement qu’il consacre. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi constitutionnelle.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 245 :

Nombre de votants 339
Nombre de suffrages exprimés 331
Majorité absolue des suffrages exprimés 166
Pour l’adoption 180
Contre 151

Le Sénat a adopté.

La parole est à M. le garde des sceaux.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Mesdames, messieurs les sénateurs, au terme de ce long débat, je voudrais remercier la présidence du Sénat, l’ensemble des participants, notamment le rapporteur, M. Jean-Jacques Hyest, et les rapporteurs pour avis, ainsi que les fonctionnaires de la Haute Assemblée.

Un grand pas a été franchi ce soir puisque, sur les trois points majeurs du texte, deux ont été acceptés dans des termes proches de ceux de l'Assemblée nationale. Reste un point sur lequel, comme nous nous en doutions, il faudra trouver un accord : c’est celui du « monopole fiscal », une expression qui ne me plaît guère. Il s’agit simplement de rappeler que les lois fiscales, qui sont des lois formelles et non matérielles, ne peuvent être confondues avec les autres lois en ce qu’elles ont un caractère particulier : ce sont elles qui permettent de frapper une matière imposable, de déterminer l’impôt et de fixer l’équilibre entre les recettes et les dépenses de l’État.

Nous avons donc encore beaucoup de travail à faire pour trouver la voie d’un accord entre les deux chambres sur ce point. Mais je suis certain que nous y parviendrons, car l'Assemblée nationale et le Sénat ont le même but. Et le Gouvernement ne manque pas de volonté pour les aider à parvenir à un texte identique ! (Applaudissements sur les travées de lUnion centriste et de l’UMP.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques
 

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Mise au point au sujet d'un vote

M. le président. La parole est à M. François Zocchetto.

M. François Zocchetto. Monsieur le président, je souhaite faire une mise au point au sujet du scrutin public n° 245.

Je tiens à préciser que M. Pierre Jarlier et Mme Nathalie Goulet n’ont pas pris part au vote.

Je vous remercie donc par avance de bien vouloir prendre en compte cette rectification, monsieur le président.

M. le président. Acte vous est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

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Communication relative à une commission mixte paritaire

M. le président. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à interdire l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures quinze.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures cinq, est reprise à vingt-deux heures quinze, sous la présidence de Mme Monique Papon.)

PRÉSIDENCE DE Mme Monique Papon

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est reprise.

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Communication du Conseil constitutionnel

Mme la présidente. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 15 juin 2011, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité (2011-160 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

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Dossier législatif : projet de loi organique modifiant l'article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
Discussion générale (suite)

Nouvelle-Calédonie

Discussion en procédure accélérée et adoption d'un projet de loi organique dans le texte de la commission modifié

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi organique modifiant l'article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie
Article 1er

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion, en procédure accélérée, du projet de loi organique modifiant l’article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (projet n° 554, texte de la commission n° 587, rapport n° 586).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargée de l'outre-mer. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, la devise dont s’est dotée la Nouvelle-Calédonie le 18 août 2010, « Terre de parole, terre de partage », résume mieux qu’un long discours l’identité de ce territoire.

Nul n’ignore en effet le lien des Kanaks à la terre de leurs ancêtres.

Nul n’ignore non plus que la parole est au fondement de la société kanake, culture de l’oralité, bien sûr, mais aussi respect de la parole donnée, partage, enfin, entre toutes les composantes de la société calédonienne, pour que ces dernières trouvent leur juste place sur le territoire qu’elles ont contribué à façonner.

En Nouvelle-Calédonie, l’État est d’abord l’acteur d’une réconciliation. C’est aussi le partenaire et le garant du processus de Matignon et de Nouméa.

Cette responsabilité de l’État, en tant que ministre chargée de l’outre-mer, je la mesure et l’assume tous les jours. Je sais également combien elle pèse sur le Premier ministre et sur le Président de la République.

Le poids des événements, le souvenir des grands hommes, le maintien de la paix civile, la construction d’un futur partagé, tout converge pour aborder la Nouvelle-Calédonie avec une profonde humilité.

Le Parlement partage avec le Gouvernement la responsabilité historique que les signataires des accords de Matignon, en 1988, puis de Nouméa, en 1998, nous ont confiée.

L’implication particulière du Premier ministre dans le dossier calédonien l’atteste : il s’est déplacé en Nouvelle-Calédonie en juillet 2010 ; il a reçu personnellement tous les groupes politiques calédoniens du 17 au 19 mai dernier.

François Fillon préside personnellement, à l’hôtel Matignon, chaque année depuis 2007, le comité des signataires de l’accord de Nouméa, tandis que le Président de la République, à chaque fois, a tenu à recevoir les délégations calédoniennes à l’issue des travaux du comité.

M. Charles Revet. Très bien !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Mon implication particulière dans le dossier calédonien en témoigne également.

Je me suis rendue à deux reprises à Nouméa depuis le début de la crise politique, pour nourrir le dialogue et faire émerger la solution politique et juridique qui doit permettre de la dénouer.

Au total, je suis allée cinq fois en Nouvelle-Calédonie depuis ma nomination au Gouvernement en juin 2009.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 est la feuille de route du Gouvernement.

Sa lettre s’impose à nous : dans sa décision du 15 mars 1999, le Conseil constitutionnel a reconnu aux orientations qu’il a définies une valeur constitutionnelle.

Son esprit nous guide, parce qu’il est le fruit d’une solution négociée, de nature consensuelle, et parce qu’il inscrit notre action dans le temps.

L’esprit de l’accord, c’est la recherche permanente du consensus. C’est aussi la collégialité. C’est, enfin, une juste place pour tous, dans la société comme dans les institutions calédoniennes.

Être fidèle à l’esprit de l’accord est tout simplement une nécessité qui résulte de sa lettre.

N’oublions pas en effet que l’accord de Nouméa a défini un processus et une organisation politique pour une durée limitée à vingt ans. Il s’agit d’une solution partielle et provisoire. Il appartient encore aux Calédoniens d’écrire leur destin commun, et à l’État de les accompagner.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la Nouvelle-Calédonie connaît depuis le 17 février 2011 une instabilité institutionnelle inédite. Quatre gouvernements se sont succédé, dont les pouvoirs étaient limités à l’expédition des affaires courantes.

Au fondement de cette crise, il y a incontestablement des divergences d’approche, nouvelles, entre les forces politiques calédoniennes, ainsi qu’une recomposition politique. Il ne saurait être question d’interférer dans cette dernière : elle leur appartient, et c’est tout simplement l’expression de la démocratie.

Ces divergences ne pouvaient toutefois en aucun cas justifier le blocage des institutions.

Le déplacement que j’ai effectué en Nouvelle-Calédonie, du 14 au 17 avril dernier, m’a permis de consulter l’ensemble des forces politiques et de proposer à mon retour au Premier ministre quatre principes d’action déclinant une solution à la fois juridique et politique.

Il s’agit tout d’abord de ne pas provoquer de nouvelles élections : en effet, une dissolution du Congrès, loin de donner une issue à la crise, aurait pu exacerber les tensions.

Il s’agit ensuite d’engager une modification limitée de la loi organique, visant à empêcher que l’article 121 du statut ne soit utilisé de manière contraire à l’esprit de cette dernière. C’est l’objet du texte que j’ai l’honneur de vous présenter, au nom du Premier ministre.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Très bien !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Il s’agit encore de rappeler avec force les principes de collégialité et de proportionnalité qui président au fonctionnement du gouvernement calédonien.

Il s’agit enfin de réunir le comité des signataires à l’échéance prévue afin de remettre le processus de Nouméa au cœur des priorités de travail.

Les entretiens qu’a conduits personnellement le Premier ministre du 17 au 19 mai dernier ont confirmé que les forces politiques calédoniennes adhéraient à la démarche proposée, et qu’elles étaient aujourd’hui désireuses de sortir de la crise politique, avec l’aide d’un l’État qui serait, non seulement, un partenaire, mais aussi, et surtout, le garant de l’accord de Nouméa.

Un nouveau gouvernement calédonien a ainsi été élu le 10 juin 2011.

Le projet de loi que je présente aujourd’hui vise donc à modifier de manière limitée le statut de la Nouvelle-Calédonie. Il s’agit en effet uniquement de corriger l’article 121 de la loi organique du 19 mars 1999.

Cet article prévoit que, lorsqu’un membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie cesse d’exercer ses fonctions, le candidat suivant de la liste le remplace. Lorsqu’il n’existe pas de suivant de liste susceptible de le remplacer, le gouvernement, dans son ensemble, est démissionnaire de plein droit et assure l’expédition des affaires courantes jusqu’à l’élection d’un nouveau gouvernement.

Le législateur organique n’avait cependant pas prévu – les débats de l’époque devant la Haute Assemblée l’attestent – que cet article soit utilisé comme substitut à la motion de censure, par le biais de démissions collectives ayant pour seul objet de faire tomber le gouvernement.

Ni la lettre du texte, ni la jurisprudence administrative n’interdisent une telle pratique. De fait, ce mécanisme a été utilisé pour renverser le gouvernement en 2002, en 2004, en 2007, ainsi qu’en février 2011.

Les forces politiques locales sont, en réalité, aujourd’hui très attachées à ce mécanisme, qui offre à la minorité politique une capacité d’expression supplémentaire, à savoir la possibilité de faire tomber un gouvernement sans recourir à la motion de censure qui, elle, nécessite une majorité.

Ce mécanisme, c’est aussi, pour les institutions calédoniennes, un espace de souplesse et, dans certaines circonstances, de respiration politique.

En revanche, l’instabilité institutionnelle est née, cette année, de l’utilisation répétée de ce mécanisme, dans le seul but d’empêcher le fonctionnement normal des institutions et de créer les conditions d’une dissolution.

Ce détournement de l’article 121 n’est pas acceptable. Il est clairement contraire à l’esprit du texte et, plus globalement, à celui du statut de la Nouvelle-Calédonie. Le Conseil d’État, statuant au contentieux, l’a sévèrement qualifié, le 8 avril 2011, de « manœuvre ».

Il est donc nécessaire, pour préserver le fonctionnement normal des institutions calédoniennes, de ne plus permettre une telle utilisation de l’article 121, sans pour autant supprimer le mécanisme lui-même.

Garantir une stabilité institutionnelle pendant un délai raisonnable est l’objectif premier du texte qui vous est soumis.

Le projet de loi prévoit, pour ce faire, l’instauration d’un délai de carence de dix-huit mois, pendant lequel, lorsque les membres d’un groupe ont démissionné en bloc et fait démissionner d’office le gouvernement, le mécanisme est donc privé d’effet : les démissions collectives restent possibles, mais elles perdent pendant dix-huit mois leur effet paralysant sur le fonctionnement du gouvernement.

Cette disposition comporte toutefois une limite : si le nombre de membres du gouvernement à remplacer est égal ou supérieur à la moitié de l’effectif, le gouvernement est en tout état de cause démissionnaire de plein droit. Dans cette hypothèse, en effet, le gouvernement ne peut plus valablement fonctionner. Empêcher qu’il ne tombe n’est plus légitime.

Je rappelle à ce stade que l’élection du gouvernement à la proportionnelle est une originalité du statut de la Nouvelle-Calédonie : il s’agit d’associer à l’exécutif les principales forces politiques représentées au congrès, de façon équilibrée.

La collégialité et la proportionnalité du gouvernement sont des principes directement issus de l’accord de Nouméa. Elles ont, à ce titre, valeur constitutionnelle.

Pour cette raison, il est indispensable que, à l’issue d’une crise politique, la représentation équilibrée du gouvernement soit restaurée. C’est le deuxième objectif du projet de loi qui vous est soumis.

Ce dernier prévoit ainsi la possibilité pour un groupe démissionnaire de réintégrer le gouvernement, par simple notification d’une nouvelle liste de représentants, à tout moment du délai de carence de dix-huit mois.

Laisser la porte ouverte au groupe démissionnaire, ne pas l’exclure du gouvernement si telle n’est plus sa volonté : c’est l’esprit même du statut.

Enfin, le texte prévoit une disposition transitoire qui permet de rendre immédiatement applicable le délai de carence de dix-huit mois, en prenant en compte les démissions de plein droit antérieures à l’entrée en vigueur de la réforme.

Mesdames, messieurs les sénateurs, lors des entretiens à l’hôtel Matignon, les groupes politiques calédoniens ont unanimement adhéré à l’objectif de stabilité du Gouvernement. Ils ont approuvé cette réforme dans son principe.

Le texte du Gouvernement, issu d’une très large consultation politique, a repris in extenso la rédaction du Conseil d’État, dont je veux souligner devant vous la qualité des avis rendus sur un sujet sensible et complexe.

Le Gouvernement est très attaché à ce que ce texte, discuté longuement dans son principe, ciselé dans sa rédaction,…

M. Bernard Frimat. Mal ciselé, toutefois !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. … recueille un large accord de la représentation nationale.

Je suis, bien sûr, très attentive au travail réalisé par la commission et par son rapporteur, M. Christian Cointat, qui connaît parfaitement la Nouvelle-Calédonie. Pour autant, le contexte particulier de l’élaboration de ce texte me conduira, au nom du Gouvernement, à présenter deux amendements afin de revenir au texte initial, dont je ne suis que la dépositaire.

On pourra toujours considérer que le dispositif comporte encore des limites. Malgré le délai de carence, le gouvernement calédonien pourra toujours être perturbé dans son fonctionnement par des démissions collectives, en raison par exemple de la redistribution des portefeuilles qui en découlera. D’autres failles, qui nous sont encore inconnues, pourront toujours être trouvées par un groupe politique qui chercherait l’obstruction à tout prix. On ne peut se prémunir contre tout !

C'est la raison pour laquelle j’ai toujours indiqué que la solution à la crise était certes juridique, mais qu’elle était aussi, et surtout, politique. Les discussions difficiles qui président actuellement à la répartition des portefeuilles au sein du nouveau gouvernement en témoignent.

Nous avons travaillé avec respect, franchise et confiance avec l’ensemble des forces politiques calédoniennes et, comme le Premier ministre l’a indiqué à l’issue des entretiens politiques qu’il a conduits, nous sommes capables de trouver ensemble les ressources pour continuer à bâtir cet avenir partagé qu’ont voulu les signataires des accords de Matignon et de Nouméa.

Cette œuvre historique pour la Nouvelle-Calédonie fait honneur à la France, au Gouvernement français et à l’ensemble des partenaires de l’accord.

C’est donc avec confiance, mesdames, messieurs les sénateurs, que j’engage avec vous ce débat. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.