Séance du 2 avril 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente-cinq.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre, en application de l’article L. 314-6 du code de l’action sociale et des familles, le rapport relatif aux agréments des conventions et accords applicables aux salariés des établissements sociaux et médico-sociaux privés à but non lucratif pour 2012 et aux orientations en matière d’agrément des accords et d’évolution de la masse salariale pour 2013.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des affaires sociales.

M. le président. Madame la ministre, mes chers collègues, il m’est particulièrement agréable de saluer, en votre nom, la présence, dans notre tribune d’honneur, d’une délégation du Conseil représentatif des régions d’Indonésie, conduite par M. Parlindungan Purba. (Mmes et MM. les sénateurs ainsi que Mme la ministre se lèvent.)

Cette délégation s’intéresse en particulier aux missions institutionnelles du Sénat et à sa place dans le processus législatif, puisque le rôle du Conseil représentatif des régions pourrait évoluer, à terme, vers celui d’une haute assemblée de plein exercice.

La délégation a déjà rencontré nos collègues du groupe interparlementaire d’amitié, présidé par Mme Catherine Procaccia, et elle poursuivra ses entretiens cet après-midi.

Nous formons tous le vœu que cette visite lui soit profitable et nous souhaitons à tous ses membres la bienvenue au Sénat. (Applaudissements.)

M. le président. L’ordre du jour appelle le débat sur l’action des collectivités locales dans le domaine de la couverture numérique du territoire, organisé à la demande de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (rapport d’information n° 364).

La parole est à M. le président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le débat thématique qui s’ouvre cet après-midi porte sur la couverture numérique du territoire, qui constitue à la fois un des enjeux majeurs de la compétitivité économique française, un élément fondamental de l’aménagement contemporain du territoire et, de plus en plus, un des vecteurs essentiels de la communication des idées et de la culture.

La couverture numérique fait appel à plusieurs types de réseaux, depuis le fil de cuivre hérité du téléphone jusqu’à la fibre optique. Mais, au cœur des préoccupations des pouvoirs publics, l’objectif essentiel est de généraliser l’accès au très haut débit, ou THD, indispensable pour tirer le meilleur parti des nouvelles technologies numériques.

Or, ce n’est un mystère pour personne, et nos deux rapporteurs, MM. Yves Rome et Pierre Hérisson, dont je tiens à saluer le travail, précis et exigeant, vous le confirmeront dans quelques instants, cet accès au très haut débit est encore très loin d’être à la hauteur des attentes et des ambitions affichées depuis des années.

Dans ce domaine, nous accusons même un sérieux retard par rapport à d’autres pays de l’Union européenne, elle-même moins avancée que d’autres grands ensembles géographiques, comme l’Amérique du Nord ou l’Asie. J’en veux pour preuve ce chiffre éloquent : notre pays occuperait, en Europe, le vingt-troisième rang sur vingt-sept pour le taux de pénétration du très haut débit, alors que notre continent n’est lui-même équipé qu’à hauteur de 4 %, contre environ 70 % en Asie.

C’est pourquoi j’ai trouvé judicieux que, conformément à son rôle, notre commission se saisisse de cette question et puisse, sur la base d’un bilan objectif de la situation, apporter sa contribution au débat en cours, au moment stratégique où le Gouvernement a lui-même rendu publique sa « feuille de route pour le numérique ».

Je tiens à ce propos à remercier les membres de la commission du développement durable, en particulier son président, Raymond Vall, avec lesquels nous avons travaillé en excellente coordination.

Sans entrer dans le détail du travail de nos rapporteurs, je retiendrai quelques points saillants qui illustrent bien, me semble-t-il, la démarche de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

Le premier consiste à s’interroger, conformément à notre rôle, sur la pertinence du dispositif législatif et réglementaire en vigueur.

En l’occurrence, les textes qui encadrent l’action des opérateurs sont-ils réellement adaptés, notamment en ce qui concerne l’intervention des collectivités territoriales ?

La couverture numérique du territoire met en présence différents acteurs publics ou privés, dont l’État, les collectivités territoriales, les grandes compagnies privées et « l’opérateur historique ». Plusieurs textes déterminent leur rôle et leurs rapports respectifs, selon une logique d’économie mixte, qui, semble-t-il, n’est pas propice à une bonne diffusion du THD sur l’ensemble du territoire.

Schématiquement, le modèle conçu par le législateur repose aujourd’hui sur un système de régulation distinguant deux types de « territoires numériques » : des zones très denses ou denses, où se développe une totale concurrence, et les autres portions du territoire, soumises à un système de monopole.

Or, ce schéma a montré ses limites, avec, d’un côté, des opérateurs privés qui visent avant tout à maximiser leurs profits dans des zones très denses déjà largement couvertes et, de l’autre, des collectivités territoriales réduites à intervenir dans les zones les moins rentables, mais représentant plus de la moitié du territoire et presque 40 % du total des logements.

Comme l’ont constaté nos rapporteurs, il y a là un double problème d’efficacité et d’équité, qui trouve sa source dans l’environnement juridique où évoluent les opérateurs.

Le deuxième problème, qui, hélas ! se retrouve dans l’application de nombreux autres textes, concerne les incertitudes sur le financement du système.

En effet, un déploiement équitable du THD sur l’ensemble du territoire implique des moyens financiers considérables, qui doivent être partagés entre les acteurs publics et les opérateurs privés.

Or, sur ce point, les indications recueillies par nos rapporteurs sur l’effort de l’État en faveur des collectivités locales ne portent pas vraiment à l’optimisme, alors même que les opérateurs privés ne pourront pas – et ne voudront pas –financer les investissements nécessaires à la couverture des zones les moins denses, où les équipements se révèlent les plus onéreux pour un nombre réduit de points d’accès.

Les rapporteurs évoquent, à ce propos, un « investissement poussif », aggravé par certaines incohérences dans l’attribution des responsabilités.

À quoi bon afficher des engagements ambitieux si les promesses butent sur l’absence de moyens ? La commission pour le contrôle de l’application des lois est souvent amenée, dans son travail, à rencontrer de telles distorsions entre promesses et moyens, distorsions qui risquent de saper la confiance que nos compatriotes peuvent placer dans les textes et dans ceux qui les rédigent, à savoir nous-mêmes.

Un troisième point sur lequel le président de la commission du développement durable a appelé notre attention durant notre réunion est celui du déficit d’information sur les réseaux existants. Ce déficit, dont pâtissent les maires et les parlementaires, est d’autant plus regrettable que, bien souvent, ces infrastructures ont en partie été financées grâce à des fonds publics.

On leur objecte que la divulgation des informations concernées compromettrait le secret des affaires, dans un contexte où les opérateurs se livrent à une âpre concurrence. Pour ma part, il me paraît légitime que les collectivités territoriales soient en mesure d’obtenir toutes les informations dont elles ont besoin sur la cartographie des réseaux et des points d’accès qui desservent leur territoire, ne serait-ce que pour endiguer le départ de certaines des entreprises qui se délocalisent faute d’accès au très haut débit.

Au final, en matière d’action des collectivités territoriales en faveur de la couverture numérique du territoire, notre bilan de l’application de la législation existante demeure assez réservé.

Je précise que ce bilan est politiquement impartial : les deux rapporteurs sont issus, l’un, de la majorité, l’autre, de l’opposition, conformément aux pratiques de notre commission depuis sa création, mais ils se rejoignent pour constater, dans leur diagnostic, que « le scénario du succès reste à écrire ».

Madame la ministre, voyez dans cette analyse un encouragement. En effet, compte tenu de la diversité des intérêts en présence, il est temps pour l’État d’assurer pleinement son rôle de régulateur : d’abord, en adoptant une politique technologique plus claire ; ensuite, en définissant un cadre économique et financier qui soit davantage en adéquation avec l’objectif de cette politique et qui favorise l’innovation ; enfin, en assurant une coordination plus effective de tous les acteurs. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Yves Rome, corapporteur.

M. Yves Rome, corapporteur de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois. Monsieur le président, mes chers collègues et, en particulier, mon cher Pierre Hérisson (Sourires.), le Président de la République a confié au ministre chargé des petites et moyennes entreprises, de l’innovation et de l’économie numérique la mission de mettre en œuvre son engagement de doter notre pays d'une nouvelle infrastructure permettant à tous les Français, quel que soit le territoire où ils résident, d'accéder au très haut débit.

Cet engagement, madame la ministre, représente un enjeu politique fort : celui de l'égalité des opportunités offertes à chaque Français.

C'est aussi un choix majeur de politique économique.

C’est d'abord le choix d'élever le potentiel de croissance du pays par les activités induites et par des gains de productivité, et donc d’élever la compétitivité des activités productives. Songeons notamment aux bénéfices que peut apporter le développement de l'e-administration.

C’est aussi le choix d'augmenter le niveau de bien-être par le développement de produits, de services et de solutions susceptibles de répondre aux besoins des populations. En effaçant la distance, le très haut débit doit faciliter la résorption des handicaps subis par des populations qui ne bénéficient pas des effets d'agglomération. Ce faisant, il doit d’ailleurs aussi nous épargner les incidences négatives des concentrations géographiques que connaissent bien les urbains, épuisés par la congestion des transports.

Je remercie donc une fois encore MM. Assouline et Vall d'avoir tout de suite compris que notre Haute Assemblée se devait d'être au rendez-vous de ce qui doit être, bien plus qu'une simple étape de la modernisation numérique de notre pays, un véritable changement, une mutation profonde de notre société, annonçant et garantissant le succès d'une très haute ambition.

Disons-le tout de suite : la France n'a pas pris cette affaire par le bon bout. Le précédent gouvernement a mis en place un système peu satisfaisant, qui a suscité la perplexité puis des tentatives de reformulation, engagées ici-même et réunissant chaque fois de très larges majorités.

Les faits sont là ! Le rythme des investissements dans les infrastructures du très haut débit ainsi que la sélection des territoires où ils ont lieu laissent présager non seulement un échec de l'équipement numérique du pays, mais encore une aggravation de la fracture numérique. On dira que cette situation s'inscrit dans une contre-performance européenne patente… Cela ne me satisfait pas.

Tandis que l'Europe se livre à une dangereuse régression, quasi infantile, le reste du monde, comme vous venez de le constater vous-même, madame la ministre, avance puissamment. Il faudrait d'ailleurs tout faire pour que le très haut débit soit réellement considéré comme une nouvelle frontière par une Europe qui a bien besoin d'un nouvel élan.

Pendant que vous précisiez, madame la ministre, ce qui allait devenir la feuille de route, nous avons cherché de notre côté à évaluer la cohérence entre le cadre du déploiement du très haut débit tel qu'il a été défini et les compétences ouvertes aux collectivités territoriales – ou, si l'on est moins positif, mises à leur charge – pour moderniser l'équipement numérique de notre pays.

Je voudrais avant tout rappeler un point tout à fait essentiel. Le cadre qui valait pour le haut débit, innovation incrémentale par excellence, aux coûts de déploiement relativement modérés, est tout à fait inadapté au très haut débit, innovation radicale qu'il faut en quelque sorte arracher au terreau du numérique. C'est pour avoir feint de ne pas le comprendre que le précédent gouvernement a entériné un cadre de régulation dont toutes les composantes recelaient la promesse d'un échec doublé d'une fracture numérique qui, s'ajoutant aux fractures territoriales, est cruellement ressentie par les populations des territoires les moins denses.

En effet, ce cadre a acté à la fois la séparation du territoire entre les zones d'intérêt commercial et les zones concédées aux collectivités territoriales ; l’interdiction de l'accès à une péréquation de premier rang dans laquelle les collectivités territoriales auraient pu puiser les financements nécessaires à leurs réseaux d'initiative publique ; enfin, le choix de la concurrence entre les opérateurs privés de l'écosystème numérique, concurrence atténuée par de trop faibles outils de mutualisation.

Ce cadre a été la porte ouverte à la concentration des investissements sur quelques parties du territoire, à leur duplication et à des stratégies de marché excluant toute considération de l'objectif de la politique publique d'équipement numérique du pays.

Au contraire, madame la ministre, la feuille de route que vous avez conçue répond largement à la préoccupation de surmonter ces failles et de sortir de l'inertie à laquelle le très haut débit se trouvait condamné.

Il me plaît de le souligner, madame la ministre, c'est une bonne nouvelle pour les collectivités territoriales. Vous devez savoir, que, sans rien devoir à l'État, celles-ci sont prêtes à œuvrer pour répondre à la très forte et très légitime demande sociale qui résulte des besoins de nos concitoyens et, surtout, de nos entreprises.

Nous sommes également rassurés par la réaffirmation de l'engagement financier de l'État annoncée par le Président de la République lors de son déplacement en Auvergne. Elle témoigne d'une fidélité, dont nous ne doutions d’ailleurs pas, à un engagement qui est, de notre point de vue, un élément important du pacte de croissance conclu au bénéfice du pays.

Bien sûr, il faudra continuer à conduire une politique agile et donc – j’y insiste – évolutive.

L'obsolescence du réseau de cuivre devra être rapidement décidée et programmée. C'est une condition sine qua non du succès du très haut débit. Nous suivrons avec attention l'expérimentation conduite à Palaiseau et nous comptons sur des résultats pleinement transparents. Nous serons également très attentifs aux travaux de la mission, dont vous avez annoncé la création, sur l’extinction du réseau de cuivre, à laquelle il faut absolument que le Parlement soit associé de très près.

Le basculement du cuivre vers la fibre doit être accompagné des mesures nécessaires pour que le statut d’opérateur d’opérateurs des collectivités territoriales ne soit pas un handicap structurel pour conduire leurs projets.

Disons-le, les collectivités territoriales sont à l’évidence les investisseurs les plus disposés à contribuer à la réalisation des ambitions d’une politique nationale d’équipement numérique. Il faut tout faire pour ne pas les décourager, ce qui signifie, madame la ministre, qu’il faut les sécuriser et les aider. Nous attendons de la régulation qu’elle consolide les perspectives financières des investissements des collectivités.

Le choix de la fibre, qui est le vôtre et qui répond aux vœux du Sénat, devra se traduire par une définition très précise des situations où un panachage technologique se révélera justifié, car nécessaire.

Plus globalement, nous devons partir de l’objectif d’un véritable très haut débit et écarter la tentation de l'affadissement technologique, dont l’Europe vient de donner l’exemple en fixant à 30 mégabits par seconde le seuil du très haut débit. Il en va de la sobriété financière de l'équipement numérique à long terme. Il en va aussi de la cohérence du projet de la fibre pour tous et de la crédibilité de la politique industrielle qu'il implique.

Le calibrage du financement public devra évoluer afin de tenir compte des investissements effectivement réalisés par les opérateurs privés. Nous tenons beaucoup, madame la ministre, à ce qu'il intègre les ressources qui seront nécessaires aux collectivités territoriales pour aboutir à une véritable égalité des territoires. Les taux de subventionnement par l'État devront être modulés en conséquence afin que l'effort contributif des collectivités territoriales soit le plus égal possible.

Il faut aussi considérer que les fonds publics que l'État consacre au très haut débit doivent être mis à niveau. À ce stade, le bouclage financier de la feuille de route n'implique pas de mobiliser le levier des prélèvements obligatoires. Mais il ne faut pas insulter l'avenir. Le rapport que nous avons proposé au Sénat envisage un certain nombre d'hypothèses qui procèdent de cet état d'esprit. On y trouve quelques pistes de financement qui pourront être utiles en cas de nécessité, et je suis certain qu’il faudra les mettre en œuvre à moment donné.

Rappelons-nous que les tarifs des abonnements numériques français sont sans doute les plus bas au monde. Sachons vérifier que le surplus du consommateur engendré par la concurrence tarifaire est durable et qu'il ne se paye pas par des retards dans le rythme d'investissement. N'oublions pas que les passagers clandestins des infrastructures du net existent aussi bien que ceux des maisons d'édition et qu'ils sont en outre fréquemment localisés dans des zones fiscales que l'exemple chypriote devrait par ailleurs nous inciter à ramener à la raison.

Madame la ministre, vous avez commencé à donner une vraie substance à notre préconisation d'un retour de l'État stratège. N'oubliez pas que celui-ci a plus de responsabilités que de prérogatives et qu’il lui faut en particulier concilier une légitime préoccupation de cohérence avec les libertés locales, sans lesquelles le formidable dynamisme des collectivités risquerait d'être étouffé. Plutôt que de nous contraindre, de nous engoncer dans des cadres conçus dans les bureaux parisiens, libérez-nous, madame la ministre ! (Sourires.)

Monsieur le président, j'en aurai terminé quand j’aurai remercié la conférence des présidents d'avoir inscrit ce débat à notre ordre du jour et formulé le souhait que notre Haute Assemblée persévère à exercer, de manière continue, son rôle de conseil de surveillance de la politique publique qui doit nous permettre de rejoindre la frontière technologique du très haut débit et, plus largement, du numérique sous tous ses aspects. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Hérisson, corapporteur.