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Intervention de M. Christian PONCELET à l'occasion de la 5ème réunion de l'association des Sénats d'Europe à Prague

Lundi 6 et Mardi 7 Octobre 2003   


« Une composition différente des chambres dans les parlements bicaméraux comme pré-condition de leur efficacité ? Les modes de constitution, les conditions d'éligibilité, la durée des mandats, la dissolution ».

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Monsieur le Président,
Mes chers Collègues,

Merci, Cher Président PITHART, de nous avoir conviés dans votre si belle capitale pour cette cinquième réunion de notre association.

Prague est une de ces très rares villes qui sont un condensé de l'histoire de l'Europe, de sa civilisation, de son identité.

Ici, nous sommes au cœur de notre continent et nous ressentons tout particulièrement la signification de l'appartenance à l'Europe.

Le thème de notre réunion est la différence de composition des chambres dans nos systèmes bicaméraux. Ce thème est étroitement lié à celui du rôle confié à la seconde Chambre.

Je vais essayer de présenter le bicamérisme français sous cet angle.

En France, la seconde Chambre a été instituée, en 1795, pour jouer un rôle modérateur, en réaction aux excès d'une assemblée unique qui avait fait régner la terreur. Assemblée unique, assemblée inique.

Depuis cette date, le bicamérisme est une constante du paysage institutionnel français, à l'exception de la parenthèse de la deuxième République, qui s'est mal terminée.

Mais comment composer la seconde Chambre pour qu'elle exerce ce rôle modérateur ? Sur ce point, nous avons tâtonné pendant 80 ans.

Comme vous le savez, la France a longtemps connu une grande instabilité dans ses institutions : nous avons changé 14 fois de Constitution depuis 1789.

Ces changements ont notamment permis d'essayer, de tester, diverses formules pour la seconde Chambre.

Finalement, le système qui s'est imposé à partir de 1875 est le suffrage universel indirect, le corps électoral du Sénat étant composé de représentants des collectivités territoriales.

Ce système a été choisi pour donner à la seconde Chambre une réelle base démocratique, -une Chambre nommée n'aurait pas une légitimité suffisante pour jouer un rôle de contrepoids- tout en lui conférant le rôle modérateur inhérent au suffrage universel indirect, le Sénat étant élu par des élus représentants des pouvoirs locaux.

Il faut noter que dans le système français, depuis 1875, le corps électoral du Sénat est composé de représentants de tous les pouvoirs locaux. Aujourd'hui, ce corps électoral est composé de représentants des régions, des départements, et des communes.

Pourquoi ce choix a-t-il été durable ?

D'abord, parce que l'objectif poursuivi a été atteint. Le Sénat, élu au suffrage universel indirect, n'a certes pas la même légitimité « démographique » que la première Chambre, l'Assemblée nationale. Mais il dispose d'une légitimité démocratique qui lui donne assez de poids pour qu'il puisse jouer son rôle de force d'équilibre et de contre pouvoir au sens de Montesquieu.

Ensuite, car ce système s'est trouvé en phase avec une évolution profonde pour la France, qui est le mouvement de décentralisation. En 1875, la France était un pays extrêmement centralisé. Par étapes, elle a reconnu des pouvoirs plus grands aux collectivités territoriales. Ce processus va s'accélérer avec la récente révision constitutionnelle, qui consacre l'organisation décentralisée de notre République, c'est-à-dire une République des territoires.

De ce fait, le Sénat, assemblée parlementaire à part entière, a aujourd'hui un double rôle : il contribue à l'équilibre des pouvoirs, et il assure la représentation des pouvoirs locaux au sein du Parlement. Les deux assemblées du Parlement français ont donc des missions et des modes d'élection différents.

Pour être équilibré, le bicamérisme doit être différencié et le Sénat ne saurait être le double, la réplique de l'Assemblée nationale.

Tout d'abord, la durée du mandat n'est pas la même : cinq ans pour les députés, six ans pour les sénateurs. La durée du mandat des sénateurs était de neuf ans. Le Sénat a pris lui-même l'initiative de la ramener à six ans. C'est délibérément que nous n'avons pas voulu la même durée que pour les Députés.

Ensuite, le mode de scrutin est différent. Les députés sont élus au scrutin majoritaire. Les sénateurs sont élus pour partie au scrutin proportionnel et pour partie au scrutin majoritaire, selon la taille du département dans lequel ils sont élus.

Dans les départements les plus peuplés, ils sont élus au scrutin proportionnel, avec une parité alternée « homme/femme », tandis que dans les départements moins peuplés, ils sont élus au scrutin majoritaire.

Le renouvellement n'obéit pas non plus aux mêmes règles. L'Assemblée nationale se renouvelle intégralement. Le Sénat se renouvelle par moitié tous les trois ans.

L'Assemblée peut être dissoute, le Sénat ne peut pas l'être. En contrepartie, le Sénat ne peut pas renverser le Gouvernement. Le Sénat est donc une assemblée permanente.

Le nombre des membres est également différent : il y a 577 députés et 321 sénateurs. Le nombre des sénateurs va être porté à 346, progressivement, entre 2004 et 2010 pour tenir compte de l'évolution démographique de la France, comme nous l'a demandé le Conseil Constitutionnel.

Dans ce contexte, comment se présente la composition des deux assemblées ?

Il n'y a pas de différence significative pour la place des femmes (12 % à l'Assemblée nationale, 11 % au Sénat) ni pour la composition socioprofessionnelle (dans les deux cas, environ 40 % sont issus de la fonction publique).

Pour la composition politique, la comparaison n'est pas facile à faire, même si l'on prend seulement l'évolution depuis 1958, date de l'entrée en vigueur de la Constitution actuelle. En effet, les groupes politiques n'ont jamais été complètement les mêmes à l'Assemblée nationale et au Sénat.

On peut cependant faire quelques observations générales sur cette période :

- alors que la gauche a été majoritaire à l'Assemblée nationale à plusieurs reprises, elle a toujours été minoritaire au Sénat ;

- au Sénat, les groupes politiques centristes (centre-gauche et centre-droit) ont longtemps occupé une grande place, alors que leur place était plus réduite à l'Assemblée nationale ;

- l'extrême droite n'a jamais été représentée au Sénat ;

- le parti communiste a eu longtemps une place plus réduite au Sénat qu'à l'Assemblée nationale.

Aujourd'hui (depuis 2002), les groupes politiques sont presque les mêmes à l'Assemblée nationale et au Sénat, avec, dans les deux cas, un groupe dominant, l'UMP, qui rassemble 365 députés sur 577 à l'Assemblée nationale et 165 sénateurs sur 321 au Sénat. En outre, le groupe communiste est désormais proportionnellement plus important au Sénat, avec 23 membres sur 321 sénateurs alors qu'à l'Assemblée nationale il ne compte que 22 membres sur 577 députés.

À plusieurs reprises, au cours des vingt dernières années, les majorités à l'Assemblée nationale et au Sénat ont été d'orientations clairement opposées.

Comment cette situation s'est-elle traduite dans le fonctionnement du bicamérisme ?

Naturellement, lorsque le Sénat se trouve dans l'opposition, sa fonction de contrôle se trouve revalorisée. Certes, cette fonction doit s'exercer de la même manière quelle que soit la couleur politique de la majorité de gouvernement. Mais son retentissement est plus grand lorsque le Sénat apparaît comme une instance de critique et de contre-proposition.

Qu'en est-il de la fonction législative ?

Le bicamérisme « à la française » est en quelque sorte « à géométrie variable ». C'est un bicamérisme égalitaire que le Gouvernement - le Gouvernement, et lui seul - peut rendre inégalitaire en donnant le dernier mot à l'Assemblée nationale.

Mais ce « dernier mot » est soumis à certaines conditions.

Tout d'abord, tous les projets de loi, car le Sénat dispose d'une compétence législative générale, sont soumis à la « navette » entre les deux assemblées. Les dispositions qui, durant la « navette », sont votées dans les mêmes termes par les deux assemblées sont retirées de la discussion. La discussion porte ensuite seulement sur les points de désaccord. Une commission mixte paritaire est réunie pour examiner ces points de désaccord. C'est seulement en cas d'échec de cette commission mixte paritaire que l'Assemblée peut avoir le dernier mot.

Ensuite, lorsque le Gouvernement lui donne le dernier mot, l'Assemblée est obligée de reprendre le dernier texte qu'elle a voté, éventuellement complété par certains des amendements adoptés par le Sénat.

Ainsi, la procédure législative, dans tous les cas, favorise la reprise par l'Assemblée nationale des amendements introduits par le Sénat.

De ce fait, le Sénat conserve une influence législative même lorsque les deux assemblées ont des majorités politiquement opposées. Dans ce cas de figure, environ la moitié des amendements du Sénat sont repris par l'Assemblée nationale.

Lorsque les majorités sont convergentes, ce pourcentage est naturellement beaucoup plus élevé et supérieur à 80 %, en moyenne, avec un taux de reprise record de 92 % lors de la dernière session.

Il faut noter que, quelles que soient les majorités, le recours au « dernier mot » de l'Assemblée nationale est loin d'être la règle. Depuis 1958, le « dernier mot » n'a joué que pour un texte sur huit, soit seulement 13 % des textes. L'immense majorité des textes (87 %) ont donc été adoptés par accord entre les deux assemblées.

De cette présentation du système français, je tirerai trois conclusions :

- d'abord, notre système a voulu différencier fortement les deux Chambres. Cette différenciation était jugée indispensable pour que la seconde Chambre joue le rôle modérateur qui lui était attribué ;

- ensuite, notre système encourage fortement la collaboration entre les deux assemblées durant le processus législatif. Le bicamérisme, c'est la garantie d'un double regard différent sur la loi, qui est une chose trop sérieuse pour être laissée à une seule assemblée. Les meilleures lois sont celles coproduites par les deux Assemblées ;

- enfin, la fonction de représentation des collectivités territoriales rend le Sénat complémentaire de l'Assemblée nationale. L'Assemblée nationale représente la population et le Sénat représente les territoires mais des territoires peuplés.

Ainsi, je résumerai le bicamérisme « à la française » en trois mots : différence, collaboration et complémentarité.

Je vous remercie.

 

 

 

 

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 




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