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AFRIQUE DU SUD : LE CONSEIL NATIONAL DES PROVINCES



Éléments de contexte :

La création du Conseil national des provinces d'Afrique du sud fait suite à l'adoption d'une nouvelle constitution en 1996.

Ce Conseil offre aux 9 provinces du pays un lieu pour discuter avec le gouvernement dans les différents domaines où elles partagent avec ce dernier une compétence législative. Il leur permet également de contrôler les actions du gouvernement ayant un impact sur les provinces et les collectivités locales.

Le Conseil national des provinces est ainsi une traduction institutionnelle du principe qui se trouve au fondement de la Constitution de 1996, à savoir le gouvernement coopératif (cooperative government). Selon ce principe, la gouvernance du pays doit en effet donner la priorité à la communication et à la coordination entre les différents niveaux et organes de l'Etat et, notamment, doit permettre un partenariat entre le pouvoir central, les provinces et les collectivités locales.

I - COMPOSITION

Le Conseil national des provinces compte 90 conseillers, à raison d'une délégation de 10 conseillers pour chaque province.

II - REGIME ELECTORAL ET DE NOMINATION

1) Règles de désignation

La délégation d'une province au sein du Conseil national des provinces comprend :

- des délégués spéciaux, au nombre de 4, parmi lesquels figure le chef de la délégation provinciale (à savoir le président de la province ou n'importe quel membre de l'assemblée provinciale par lui désigné) et 3 autres délégués ad-hoc, choisis en fonction des questions débattues au Conseil national des provinces ;

- des délégués permanents, au nombre de 6.

Chaque parti politique représenté dans une assemblée provinciale établit la liste de ses représentants au sein de la délégation de la province au Conseil national, au prorata de son poids au sein de l'assemblée provinciale. La désignation par les partis de leurs délégués est totalement libre en ce qui concerne les délégués spéciaux. Le choix des délégués permanent doit quant à lui respecter certaines contraintes :

- un délégué permanent doit satisfaire aux conditions d'éligibilité à l'assemblée provinciale ;

- il doit renoncer à ses fonctions de membre de l'assemblée provinciale (autrement dit il y a incompatibilité entre le mandat de délégué provincial permanent et le mandat d'élu provincial).

L'assemblée provinciale décide ensuite de la répartition des délégués des partis entre délégués permanents et délégués spéciaux, puis nomme les délégués provinciaux sur la base des listes établies par les partis.

2) Caractéristiques du mandat

Les délégués spéciaux sont des délégués ad-hoc : ils sont nommés et rappelés par l'assemblée provinciale en fonction des questions discutées au Conseil national des provinces. Il n'y a donc pas à proprement parler de titulaire du mandat.

La durée du mandat des délégués permanents est, au plus, égal à la durée de la législature provinciale, soient 5 ans. Cependant, si un délégué permanent perd la confiance du parti qui a proposé sa nomination ou s'il quitte ce parti, il est révoqué. Là encore, le mandat n'est pas personnel : ce sont les partis représentés au sein de chaque assemblée provinciale qui sont maîtres des mandats de conseillers au Conseil national des provinces.

III - REGIME DES SESSIONS

Le Conseil national des Provinces détermine le moment et la durée de ses sessions. En pratique, il doit « caler » le rythme de ses travaux législatifs sur le rythme des travaux de l'Assemblée nationale, sous peine de bloquer le processus d'examen des textes.

Par ailleurs, le Conseil peut être convoqué en session extraordinaire par le Président de la République sur un ordre du jour déterminé.

IV - RAPPORTS AVEC L'AUTRE CHAMBRE ET LE POUVOIR EXECUTIF

A - POUVOIR LEGISLATIF

1) Initiative législative

Le Conseil national des provinces partage le droit d'initiative avec les députés et le gouvernement uniquement dans le domaine des droits fondamentaux de la personne (Bill of rights constituant le chapitre II de la Constitution) et dans les matières relevant de l'article 76. Ces matières sont limitativement énumérées soit dans l'annexe 4 de la Constitution, soit dans divers articles (65, 163, 182, 195, 196 et 197). Il s'agit des compétences partagées entre les instances nationales et les assemblées provinciales, par exemple l'agriculture, la protection du consommateur, l'éducation ou encore le tourisme. Dans les autres matières, l'initiative des lois appartient à l'Assemblée nationale et au Gouvernement, ou bien au Gouvernement seul pour les lois relatives aux finances publiques.

2) Droit d'amendement

Le Conseil des provinces peut amender tous les textes, quelle que soit la matière sur laquelle ils portent.

3) Procédure législative

Le déroulement de la procédure législative est fonction des matières considérées. La Constitution sud-africaine distingue en effet deux cas types :

- le cas des textes relevant de l'article 75, à savoir les lois ordinaires n'affectant pas les provinces (ordinary bills not affecting provinces),

- le cas des textes relevant de l'article 76, à savoir les lois ordinaires affectant les provinces.

a) Procédure concernant les projets de loi ordinaire ne touchant pas les provinces (article 75)

Par différence avec la procédure applicable aux textes relevant de l'article 76, le premier examen des textes ne touchant pas aux provinces a obligatoirement lieu devant l'Assemblée nationale.

Lorsque cette dernière a adopté un texte, celui-ci est alors transmis au Conseil national des provinces.

Si le Conseil vote le texte dans les mêmes termes que l'Assemblée, la loi est adoptée. S'il rejette le texte adopté par l'Assemblée ou bien s'il l'amende, le texte repasse à l'Assemblée en deuxième lecture. L'Assemblée a alors le dernier mot : elle peut voter le texte telle qu'elle l'avait initialement adopté, reprendre tout ou partie des amendements introduits par le Conseil des provinces ou bien ne pas du tout adopter le texte.

On doit noter que, par exception à la procédure décisionnelle « standard » décrite à l'article 65 de la Constitution, lorsque le Conseil national des provinces se prononce sur un texte relevant de l'article 75, ce sont les votes individuels des membres du Conseil qui sont comptabilisés. La décision se prend en effet à la majorité des suffrages individuels exprimés, avec voix décisive au président de la chambre. On peut donc compter jusqu'à 90 suffrages exprimés. Cette procédure s'applique également aux projets de loi de finances. Dans la procédure de vote décrite à l'article 65 en revanche, valable notamment pour les matières touchant à l'article 76 ou pour les révisions constitutionnelles, ce sont les délégations provinciales en tant que telles qui se prononcent, leur vote étant déposé par le chef de chaque délégation. On compte donc seulement 9 suffrages : un par province.

b) Procédure concernant les lois ordinaires affectant les provinces (article 76)

Dans les matières relevant de l'article 76, la première lecture peut se faire à l'Assemblée nationale ou au Conseil des provinces.

La première chambre saisie adopte un texte qui est ensuite transmis à l'autre assemblée.

Si l'autre assemblée l'adopte dans les mêmes termes que la première, le texte est transmis au Président de la République pour promulgation. Si elle le rejette, une commission de médiation est constituée. Enfin, si elle l'amende, le texte est renvoyé à la première chambre saisie pour une nouvelle lecture. Si tous les amendements apportés par l'autre chambre sont acceptés, le texte est envoyé au Président pour promulgation. Sinon, une commission de médiation est constituée.

Quand la commission de médiation (composée de 9 députés élus à la proportionnelle des groupes et de 9 conseillers, soit un délégué par province désigné par la délégation de celle-ci) est constituée, trois cas de figure sont susceptibles de se présenter.

- Si la commission de médiation ne parvient pas à présenter un texte de compromis dans les 30 jours, le texte tombe, sauf dans le cas décrit plus bas.

- Si la commission soutient le texte adopté précédemment par l'une des deux chambres et que l'autre chambre, lors d'une nouvelle lecture du texte, se rallie finalement à cette version, alors la loi est transmise pour promulgation. Si elle ne s'y rallie pas, le texte tombe (sauf dans le cas décrit plus bas).

- Enfin, la commission de médiation peut présenter une version différente de celle que l'une et l'autre chambre ont adoptée précédemment. Ce nouveau texte passe alors devant les deux chambres, sans possibilités d'amendement. Si toutes deux l'acceptent, la loi est adoptée. Si l'une ou l'autre le refuse, le texte tombe, sauf dans le cas décrit plus bas.

Lorsque le texte est susceptible de tomber faute d'accord des deux chambres sur une même version du texte, l'Assemblée peut néanmoins avoir le dernier mot à une double condition :

- voter le texte qu'elle a initialement adopté ou le texte issu des travaux de la commission de médiation à la majorité des 2/3 de ses membres ;

- avoir été la première chambre saisie dans le processus législatif (autrement dit, elle ne peut avoir le dernier mot si la première lecture du texte a eu lieu au Conseil national des provinces).

c) Procédure applicable aux money bills

Une procédure particulière est prévue à l'article 77 de la Constitution concernant les lois à portée financière (money bills), c'est-à-dire celles qui lèvent des ressources publiques, exemptent ou dégrèvent de certaines contributions ou créent une charge directe pour le Trésor. Cette procédure de l'article 77 est en fait la même que celle de l'article 75, à ceci près que l'initiative législative est exclusivement réservée au Gouvernement.

d) Nouvelle délibération

Saisi du texte pour promulgation, le Président de la République peut le renvoyer au Parlement s'il émet des réserves sur sa constitutionnalité. Le Conseil national intervient dans la procédure par un nouvel examen du texte si celui-ci porte sur une modification de la Constitution ou touche aux provinces.

B - POUVOIR DE CONTRÔLE

1) Pouvoirs de contrôle généraux

Le Conseil des provinces (ou n'importe laquelle de ses commissions) peut auditionner ou convoquer pour témoigner sous serment toute personne qu'il jugera souhaitable. Il peut aussi exiger la transmission de tout document utile. Il peut enfin contraindre les personnes convoquées ou sommées de transmettre des documents à s'exécuter.

2) Pouvoirs dans le domaine de la ratification des traités et accords internationaux

Les traités et accords internationaux doivent, pour lier la République d'Afrique du Sud, recueillir l'approbation de l'Assemblée nationale et du Conseil national, sauf s'il s'agit d'un accord de nature technique, administrative ou exécutive, auquel cas il doit simplement être présenté dans les deux assemblées dans un délai raisonnable.

V - DISPOSITIONS PARTICULIÈRES

A - POUVOIR CONSTITUANT

La procédure de modification de la Constitution dépend de son objet :

- Si la révision concerne la section 1 de la Constitution (valeurs fondamentales fondant la République d'Afrique du sud), elle doit recueillir le vote d'au moins six provinces et 75 % des députés.

- Si la révision concerne le chapitre II (Bill of rights), elle est votée par au moins six provinces et 2/3 des députés.

- Toute autre disposition de la Constitution est modifiée par une loi adoptée par les deux tiers au moins des députés et, à condition qu'il s'agisse d'une matière intéressant spécifiquement les provinces ou touchant le Conseil national des provinces ou les provinces elles-mêmes (leurs frontières, leurs pouvoirs, leurs fonctions), par au moins six provinces parmi les neuf composant le Conseil.

Quand l'examen par le Conseil national n'est pas requis, le projet lui est soumis pour un débat public.

Quand un projet ou l'une des dispositions concerne une province en particulier, le Conseil national ne peut l'adopter avant qu'ils aient été approuvés par l'assemblée locale intéressée.

B - RAPPORTS AVEC LES PROVINCES

1) Défaillance d'une province ou d'une municipalité

Si l'exécutif intervient en cas de manquement à ses obligations par une province, les mesures qu'il a prises doivent être soumises au Conseil national dans les 14 jours de sa première séance après le début de l'intervention.

L'intervention de l'exécutif doit être approuvée par le Conseil dans les 30 jours ; à défaut, elle doit cesser.

Le Conseil contrôle régulièrement et émet les recommandations appropriées à l'exécutif.

La même procédure s'applique lorsqu'un exécutif provincial intervient en cas de défaillance d'une municipalité.

2) Participation des provinces aux travaux du Conseil national

Des représentants temporaires -au nombre maximum de 10- désignés par les gouvernements locaux et représentant les différentes catégories de municipalités, peuvent participer, en tant que de besoin, aux réunions du Conseil national, sans prendre part au vote.

De même, les délégués du Conseil national peuvent assister et prendre la parole dans l'assemblée de la province qu'ils représentent, et ses comités, mais sans prendre part au vote. Une assemblée locale peut demander à un délégué de suivre ses travaux.

3) Compétence des provinces

Tout conflit relatif à la compétence provinciale doit être renvoyé au Conseil national qui doit se prononcer dans les 30 jours de sa saisine.

4) Conflit de lois devant un tribunal

Lorsqu'un conflit concernant la nécessité de l'intervention de la loi nationale est soumis à un tribunal, celui-ci doit obtenir l'approbation ou le rejet du Conseil national.

La loi -nationale ou provinciale- prévaut sur l'autre seulement si elle a été approuvée par le Conseil national.

Si celui-ci ne statue pas dans les 30 jours suivant sa première séance après sa saisine, son approbation est considérée comme donnée.

En cas de rejet de la loi soumise, il doit en faire connaître les motifs, dans les 30 jours de sa décision, à l'autorité qui l'a saisi.

C- ÉTAT DE DÉFENSE NATIONALE

La déclaration par le Chef de l'État de l'état de défense nationale doit être approuvée par le Conseil national et l'Assemblée nationale dans les sept jours de la déclaration.

D - COMMISSION DE LA JUSTICE

Quatre délégués du Conseil national ayant recueilli les voix d'au moins six provinces sont membres de cette commission chargée de conseiller le gouvernement central sur toute question concernant le système judiciaire ou l'administration de la justice.

Dernière mise à jour : mai 2013