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ALLEMAGNE : BUNDESRAT - LE CONSEIL FÉDÉRAL



Éléments de contexte :

Une réforme du système fédéral allemand, adoptée en juillet 2006, est entrée en vigueur en 2007.

Une redéfinition des compétences de la Fédération et des Länder a été opérée : l'autonomie des Länder est renforcée par l'attribution de nouvelles compétences ; en contrepartie, le nombre de lois fédérales requérant l'approbation du Bundesrat sera moindre. Seuls 35 à 40 % des lois fédérales devront recevoir l'aval du Bundesrat, où siègent les représentants des Länder, contre 60 % précédemment. Les nouvelles dispositions permettent à la majorité au Bundestag de diminuer les risques de rejet de textes législatifs en cas de majorité différente au Bundesrat. Cette révision constitutionnelle permet également d'accélérer le travail législatif au plan fédéral.

I - COMPOSITION

Le Bundesrat compte 69 membres. Il est composé de membres des gouvernements des 16 Länder, qui les nomment et les révoquent.

II - RÉGIME DE NOMINATION

Chaque gouvernement de Land choisit parmi ses membres ceux d'entre eux qui siègeront au Bundesrat. En pratique, les membres des gouvernements des Länder non titulaires d'un mandat au Bundesrat sont nommés suppléants, ce qui leur offre la possibilité de participer aux débats et de voter au Bundesrat. Quitter le gouvernement d'un Land ou être révoqué par lui a pour conséquence la perte automatique de la qualité de membre du Bundesrat.

Chaque Land peut déléguer au Bundesrat autant de membres qu'il a de voix. Chaque Land a au moins 3 voix, et donc 3 délégués ; les Länder qui comptent plus de deux millions d'habitants en ont 4, ceux qui comptent plus de six millions d'habitants en ont 5, ceux qui comptent plus de sept millions d'habitants en ont 6.

La durée du mandat est celle du gouvernement du Land. Du point de vue constitutionnel, le Bundesrat est un « organe permanent », qui se renouvelle régulièrement avec les élections des parlements régionaux. De ce fait, ces élections ont toujours des retombées politiques sur la Fédération.

III - RÉGIME DES SESSIONS

Le Bundesrat tient une session unique par an. C'est le Président de la chambre qui convoque le Bundesrat. Il est tenu de le convoquer à la demande des représentants de deux Länder au moins ou du gouvernement fédéral. Dans la pratique, le calendrier des séances plénières est fixé d'avance pour l'année civile, en fonction des semaines de séance du Bundestag. Le Bundesrat se réunit environ treize fois par an, à trois semaines d'intervalle.

IV - RAPPORTS AVEC L'AUTRE CHAMBRE ET LE POUVOIR EXÉCUTIF

Dans l'accomplissement de leurs tâches, l'État fédéral et les Länder doivent se contrôler mutuellement ; mais ils doivent également tenir compte des intérêts de chacun et exercer une action commune.

Dans ce contexte de répartition des compétences, le fédéralisme allemand se distingue de tous les autres systèmes fédéraux du fait de la participation directe, par le biais du Bundesrat, des gouvernements des Länder aux décisions de l'État fédéral. Au Bundesrat, c'est en effet la volonté du Land qui doit s'exprimer, et non celle de ses membres pris individuellement. Comme l'indique la Loi fondamentale, chaque Land ne peut exprimer ses voix que globalement. Avant tout vote au sein du Bundesrat, le gouvernement de chaque Land doit donc parvenir à un accord sur la manière dont il compte exprimer ses voix. Il faut noter que l'abstention, au Bundesrat, ne permet pas d'afficher une position neutre : toute abstention équivaut à un vote négatif.

A - POUVOIR LÉGISLATIF

1) Initiative législative

Elle est attribuée au Bundesrat concurremment avec le Gouvernement fédéral et les membres du Bundestag.

L'origine des initiatives appartient à un Land ou à plusieurs Länder. Lorsque ces derniers souhaitent que le Bundesrat introduise une proposition de loi, ils déposent une motion en ce sens. Le Bundesrat se prononce par une résolution. Si le texte souhaité par les Länder est soutenu à la majorité absolue, il devient, à proprement parler, une proposition de loi du Bundesrat.

Ces propositions de loi sont ensuite transmises au Gouvernement fédéral, puis au Bundestag dans un délai de 6 semaines.

2) Droit d'amendement

Le Bundesrat prend position sur les textes qui lui sont soumis, mais ne peut pas les transformer. Le Bundesrat ne possède donc pas à proprement parler de possibilité d'amender les propositions ou les projets de loi.

Néanmoins, en pratique, quand le Bundesrat se prononce sur un texte soit pour donner son avis préalable (dans le cas de l'examen en première lecture des projets de loi gouvernementaux : voir infra), soit pour l'approuver en bloc, le rejeter en bloc ou encore pour appeler à la convocation de la commission de conciliation, il accompagne sa prise de position de propositions de modifications du texte. Dans la mesure où le Bundesrat dispose d'un important pouvoir de blocage de la procédure législative, le Gouvernement fédéral et le Bundestag, s'ils souhaitent voir aboutir un texte, sont fortement incités à prendre en compte ces propositions d'amendement émises par le Bundesrat.

3) Procédure législative ordinaire

Le déroulement de la procédure législative diffère selon qu'il s'agit d'un texte dont l'initiative revient au Gouvernement fédéral, au Bundestag ou au Bundesrat. Il est également différent selon qu'il s'agit d'une loi dite d'approbation ou d'une loi d'opposition.

a) Dépôt et transmission

Lorsque des projets de loi sont émis par le gouvernement fédéral (soit 2/3 des textes), le Bundesrat a le droit de s'exprimer sur ces projets avant le Bundestag allemand, au cours d'une « première lecture ». Il peut alors communiquer sa prise de position dans un délai de six semaines -trois ou neuf dans certains cas particuliers. Il est très fréquent qu'il propose des amendements, des ajouts ou des alternatives.

A ce stade de la procédure législative, le gouvernement fédéral et le Bundestag ne sont pas encore liés par la prise de position du Bundesrat. Mais ce « premier mot » est un signal important, qui laisse présager de ce que sera le « dernier mot » du Bundesrat au cours de l'examen en deuxième lecture. A ce titre, ses prises de position ne sauraient être ignorées.

Le gouvernement fédéral expose ensuite son avis dans une « réplique » sous forme écrite. Le projet de loi, la prise de position du Bundesrat et la réplique du gouvernement sont alors déposés au Bundestag.

Lorsqu'il s'agit d'initiatives législatives émanant du Bundestag, la chambre basse délibère directement sur le texte qu'elle a déposé. Le Bundesrat n'est donc saisi du texte qu'en deuxième lecture.

Lorsqu'il s'agit de propositions de loi émises par le Bundesrat, ces propositions sont d'abord soumises au gouvernement fédéral afin qu'il puisse prendre position. Elles sont ensuite transmises au Bundestag dans un délai de six semaines - trois ou neuf semaines dans certains cas particuliers.

b) Le vote du Bundestag

Après examen préalable par le Bundesrat (s'il s'agit d'un projet de loi) ou par le Gouvernement (s'il s'agit d'une initiative du Bundesrat), ou bien immédiatement (s'il s'agit d'une proposition du Bundestag), le Bundestag est amené à voter sur le texte, après l'avoir amendé si besoin. Le Président du Bundestag transmet ensuite le texte voté au Bundesrat pour une deuxième lecture.

A noter que, dans le cas d'un texte initié par le Bundesrat, si le Bundestag refuse d'adopter le texte, il est alors impossible de saisir la commission de conciliation pour surmonter ce refus, de sorte que l'initiative échoue définitivement. La procédure applicable aux propositions législatives du Bundesrat est donc relativement défavorable à ce dernier.

c) La délibération par le Bundesrat en deuxième lecture

En deuxième lecture, le Bundesrat possède une marge de manoeuvre plus ou moins grande, selon qu'il s'agit de lois dites d'approbation ou bien de lois d'opposition.

Pour les lois d'approbation, qui représentent près de la moitié des lois fédérales, le Bundesrat est véritablement codécideur avec le Bundestag. Autrement dit, ces lois ne peuvent être adoptées qu'avec l'approbation expresse du Bundesrat.

La Loi fondamentale précise quelles sont les lois qui nécessitent l'approbation du Bundesrat. Il s'agit :

- des lois portant modification de la Constitution ; dans ce cas, l'approbation du Bundesrat est même requise à la majorité des deux tiers (46 voix) ;

- des lois touchant, d'une façon ou d'une autre, aux finances des Länder ;

- des lois mettant en cause l'autonomie organisationnelle et administrative des Länder ;

- des lois opérant des transferts de souveraineté à l'Union européenne.

L'examen en deuxième lecture par le Bundesrat peut déboucher sur plusieurs cas de figure.

- Le texte voté par le Bundestag est entièrement approuvé par le Bundesrat en deuxième lecture ; dans ce cas la loi est définitivement adoptée.

- Le texte voté par le Bundestag est rejeté par le Bundesrat. Le Bundestag ou le Gouvernement ont la faculté de saisir la commission de conciliation. A défaut, le texte est définitivement rejeté.

- Le Bundesrat n'est pas satisfait du texte en l'état, mais pas au point de le rejeter totalement : il demande donc la réunion de la commission de conciliation.

Dans le deuxième et troisième cas, le sort définitif du texte sera déterminé dans une troisième lecture, en fonction des résultats du travail de la commission de conciliation.

En ce qui concerne les lois pouvant faire l'objet d'une opposition (à savoir toutes les lois qui ne sont pas des lois d'approbation), l'influence du Bundesrat est plus réduite. Si celui-ci approuve le texte du Bundestag en deuxième lecture, la loi est définitivement adoptée. Sinon il doit demander la réunion de la commission de conciliation. Par différence avec les lois d'approbation, il ne peut pas opposer un refus à ce stade.

d) La procédure de conciliation

Dans ses séances, la commission de médiation tente de trouver un compromis acceptable par le Bundestag et le Bundesrat. Plusieurs cas de figure sont possibles.

- La commission peut entériner le texte adopté par le Bundestag.

- Elle peut soumettre des propositions pour l'amender.

- Elle peut en recommander le retrait complet.

- Elle peut enfin échouer à définir une position. Si aucune proposition de conciliation n'est adoptée au cours de la deuxième séance portant sur cette loi, chaque membre est habilité à demander la clôture de la procédure. Si aucune entente ne peut être trouvée au terme de la séance suivante, la procédure est close - sans conciliation.

e) Suite de la procédure

Si la commission de conciliation a proposé des modifications au texte voté par le Bundestag, ce dernier réexamine le texte, se prononce sur les modifications qu'il souhaite entériner, puis transmet le texte au Bundesrat. Sinon le texte retourne directement devant le Bundesrat.

Si au cours de la troisième lecture, le Bundesrat approuve le texte voté par le Bundestag, la loi est définitivement adoptée.

Si en revanche le Bundesrat rejette le texte, deux possibilités existent. S'il s'agit d'une loi d'approbation, ce rejet vaut abandon définitif du texte. S'il s'agit d'une loi d'opposition, le Bundestag a la possibilité de lever le véto du Bundesrat. Si le Bundesrat a décidé à la majorité absolue des voix de ses membres de faire opposition, son opposition ne peut être mise en minorité que par une majorité absolue au Bundestag. Si le Bundesrat a fait opposition à la majorité des deux tiers, le Bundestag ne pourra rejeter cette opposition qu'avec deux tiers des suffrages exprimés et à la condition que ces voix représentent au moins la moitié de la totalité des membres.

4) Procédures législatives particulières

a) État de nécessité législative

Si une motion de confiance proposée par le Chancelier fédéral n'obtient pas l'approbation de la majorité des membres du Bundestag et que le Chancelier ne demande pas la dissolution du Bundestag, le Président fédéral peut, à la demande du gouvernement fédéral et avec l'approbation du Bundesrat, déclarer l'état de nécessité législative à propos d'un projet de loi que rejette le Bundestag bien que le gouvernement fédéral l'ait déclaré urgent. Il en est de même lorsqu'un projet de loi a été rejeté bien que le chancelier fédéral y ait lié la demande de confiance prévue à l'article 68.

Si, après déclaration de l'état de nécessité législative, le Bundestag rejette à nouveau le projet ou s'il l'adopte dans une rédaction que le gouvernement fédéral a déclarée inacceptable, la loi est considérée comme définitivement adoptée dans la mesure où le Bundesrat l'approuve. Il en est de même si le projet n'est pas voté par le Bundestag dans un délai de quatre semaines après un nouveau dépôt.

La Loi fondamentale ne peut être ni modifiée, ni abrogée, ni suspendue, en totalité ou en partie, par une loi définitivement adoptée en application des dispositions relatives à l'état de nécessité législative.

b) Dispositions particulières en matière budgétaire

Les projets de budget et les projets de loi de finances rectificative sont transmis au Bundesrat en même temps qu'ils sont déposés au Bundestag. Le Bundesrat peut prendre position sur les projets dans un délai de six semaines (trois semaines pour les projets rectificatifs).

c) Modification de la Loi fondamentale

La loi portant modification de la Loi fondamentale est une loi d'approbation, dont la procédure d'adoption a déjà été décrite. La particularité des réformes constitutionnelles est qu'elles doivent être approuvées par les deux tiers des membres du Bundestag et les deux tiers des voix du Bundesrat.

B - POUVOIR DE CONTRÔLE

1) En matière budgétaire

Le ministre fédéral des finances doit, dans l'année qui suit l'exécution du budget, présenter au Bundesrat (et au Bundestag) un compte retraçant toutes les recettes et les dépenses budgétaires, ainsi qu'un état des avoirs et des dettes, en vue d'obtenir le quitus du Gouvernement fédéral.

2) En matière européenne

Depuis 1988, le Bundesrat peut constituer une « chambre européenne », sorte de commission composée d'un membre titulaire délégué par chaque Land. Les décisions de cette chambre valent décision du Bundesrat. Cette chambre adopte donc des avis au lieu et place de l'assemblée plénière. Le nombre des voix y est exprimé de la même façon qu'au sein du Bundesrat.

C - RELATIONS AVEC LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

1) Mise en accusation du président

Elle est faite par le Bundesrat (ou le Bundestag) devant la Cour constitutionnelle fédérale pour violation délibérée de la loi fondamentale ou d'une autre loi fédérale, à la majorité des deux tiers des voix.

2) Vacance de la fonction présidentielle

En cas de vacance des fonctions du Président fédéral, l'exercice de ses pouvoirs est assuré par le Président du Bundesrat.

V - DISPOSITIONS DIVERSES

A - ÉTAT DE DÉFENSE

L'approbation du Bundesrat est requise pour la constatation par le Bundestag que le territoire fédéral fait l'objet d'une agression armée ou qu'une telle agression est imminente.

Dans ce cadre, les projets de loi du gouvernement fédéral qui ont été déclarés urgents sont transmis au Bundesrat en même temps qu'ils sont déposés au Bundestag. Les deux assemblées délibèrent immédiatement en commun sur ces projets.

La commission commune

Si la commission commune (composée pour les deux tiers de députés et pour un tiers de membres du Bundesrat représentant, chacun, un Land, et non liés par des instructions) constate à la majorité des deux tiers des voix exprimées, correspondant à la majorité des membres la composant, que des obstacles insurmontables s'opposent à la réunion en temps utile du Bundestag ou que celui-ci ne peut délibérer faute de quorum, elle se substitue aux deux assemblées et exerce l'ensemble de leurs prérogatives.

De lui-même ou à la demande du Bundesrat, le Bundestag peut, avec l'accord du Bundesrat, rapporter à tout moment les lois adoptées par la commission commune.

Les autres mesures prises par la commission commune ou le Gouvernement fédéral pour écarter le danger doivent être levées si les deux assemblées en décident ainsi.

Fin de l'état de défense

De lui-même ou à la demande du Bundesrat, le Bundestag peut, avec l'accord du Bundesrat, proclamer à tout moment la cessation de l'état de défense par une décision qui doit être promulguée par le Président de la république fédérale.

B - COMPÉTENCE RÉGLEMENTAIRE

L'approbation du Bundesrat est requise pour la plupart des règlements émis par le gouvernement fédéral et par certains ministres fédéraux. L'examen de ces projets, auxquels le Bundestag ne concourt que dans des cas exceptionnels, occupe grandement le Bundesrat. Dans ce contexte, la majorité des travaux se déroule au sein des commissions.

C - POUVOIRS DE NOMINATION

La moitié des membres de la Cour constitutionnelle fédérale sont élus par le Bundestag et l'autre moitié, par le Bundesrat.

Le Bundesrat délègue également des représentants auprès du conseil d'administration de l'Office fédéral pour l'emploi, ainsi qu'auprès d'autres organismes publics.

Il est investi d'un droit de proposition ou d'approbation pour le pourvoi de nombreux postes : nomination du procureur général auprès de la Cour fédérale de justice, procureurs généraux et présidents des directions régionales de la Bundesbank.

Dernière mise à jour : mai 2013