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Le bicamérisme en Afrique et dans le monde arabe


Table des matières






Février 2001

Le bicamérisme en Afrique
et dans le monde arabe

Au milieu du XXème siècle, le bicamérisme, comme mode d'organisation parlementaire, semblait largement décrié. La seconde chambre était volontiers présentée comme un regroupement de notables au rôle plutôt conservateur. Il en était naturellement ainsi dans les pays de tradition anglo-saxonne où le mimétisme constitutionnel avait conduit à reproduire un modèle des chambres aristocratiques. Il en était de même dans les pays francophones où les réticences des constituants français au lendemain de la seconde guerre mondiale à installer une seconde chambre aux côtés de l'Assemblée nationale étaient encore très présentes.

La pratique a largement prouvé que cette méfiance était aujourd'hui dépassée dans les pays d'Afrique et du Monde Arabe. Au contraire, le bicamérisme connaît un important regain dans les parlements contemporains de la zone depuis la dernière décennie puisque sur les seize chambres effectivement mises en place, onze l'ont été pour la première fois au cours des années 1990. Ainsi seize États ont un système bicaméral en fonction : l'Afrique du Sud, l'Algérie, le Botswana, le Burkina Faso, l'Égypte, l'Éthiopie, le Gabon, la Jordanie, le Lesotho, le Liberia, le Maroc, la Mauritanie, la Namibie, le Nigeria, le Swaziland et le Yémen. Il est à cet égard révélateur que l'institution des Sénats se soit inscrite dans le cadre des processus de démocratisation des pays africains et arabes.

Certes, ce regain du bicamérisme revêt parfois une certaine fragilité comme l'actualité le confirme au Zimbabwe ou encore plus récemment au Sénégal. Pour autant, cette remise en cause est plus souvent liée à une conjoncture politique hostile plutôt qu'à une remise en cause réelle de l'intérêt du bicamérisme lui-même. En effet, les pays en phase de transition peuvent voir le bicamérisme comme un instrument permettant d'instaurer à court terme une stabilité et de renforcer à long terme la démocratie, en jouant sur la panoplie de paramètres caractérisant la seconde chambre. Ainsi cinq États ont prévu le bicamérisme dans leur Constitution mais n'ont pas encore procédé à sa mise en place effective : le Cameroun, le Liban, Madagascar, le Mali, le Tchad et six autres États envisagent l'institution d'une seconde chambre : le Burundi, la République centrafricaine, la Côte d'Ivoire, le Ghana, Oman et Qatar.

Si les raisons qui président à l'établissement des premières chambres législatives sont souvent identiques et incontestables car ces institutions symbolisent l'émergence de la démocratie représentative, il n'en est pas de même en ce qui concerne les secondes chambres dont l'hétérogénéité est à l'origine de nombreuses critiques, pour la plupart injustifiées.

On ne peut oublier que ces secondes chambres ont un coût pour des pays africains, de l'Océan indien et du monde arabe, tous pays en voie de développement, mais ce coût demeure infime si la seconde chambre concourt à la stabilité et au respect de l'identité des États.

I - UN STATUT VARIABLE

1 - Une composition hétérogène

- des modes de désignation très divers

Le scrutin indirect, le plus souvent dans le cadre des collectivités locales et par le truchement des élus locaux, est pratiqué dans la plupart des pays de cette zone. L'Afrique du Sud et le Gabon fournissent des modèles différents de recours à ce mode de scrutin. Le cas de l'Afrique du Sud correspond à une élection par les assemblées législatives des provinces, système choisi par plusieurs autres États comme par exemple l'Éthiopie. Il s'agit le plus souvent de pays à organisation fédérale. Le Gabon, comme la Mauritanie et le Sénégal, a choisi le système de l'élection par les représentants des collectivités locales, communes et départements. Il devrait en être de même dans le futur Sénat tchadien.

Certains Sénats sont, par ailleurs, partiellement élus et partiellement nommés. Notons toutefois que, généralement, en dehors du Burkina Faso où 60 représentants sont élus sur 178, la proportion de sénateurs élus est bien supérieure à celle des sénateurs nommés. Il en est ainsi notamment en Algérie et en Égypte où les 2/3 de l'Assemblée consultative « Al Choura » sont élus. Il devrait en être de même au sein du futur Sénat de Madagascar où seul 1/3 des membres serait nommé par le Président de la République.

Enfin certains Sénats, comme le Sénat de Jordanie, sont nommés dans leur totalité.

- des effectifs et une durée de mandat variés mais généralement réduits

Sans faire de généralisation abusive, on peut affirmer que le modèle bicaméral correspond à des assemblées aux effectifs réduits. Ainsi les Sénats de Mauritanie, du Sénégal, du Gabon, d'Afrique du Sud, d'Éthiopie et du Nigeria rassemblent entre 56 et 109 membres. La chambre des chefs du Botswana ne comprend que 15 membres, le Sénat du Liberia et le Conseil national de Namibie 26, le Sénat du Swaziland 30, le Sénat du Lesotho 33 et le Sénat de Jordanie 40 membres. Il est à noter dans ce dernier exemple que le nombre de sénateurs ne peut excéder la moitié du nombre de députés. Par exception, la Chambre des conseillers du Maroc comprend 270 membres.

La durée du mandat des différentes secondes chambres est, elle aussi, très variable. Elle est fréquemment comprise entre 4 et 6 ans. Exceptionnellement comme au Maroc et au Liberia elle peut être de 9 ans. A l'inverse, la Chambre des Représentants du Burkina Faso dispose d'un mandat inférieur à 4 ans. Enfin on relèvera les cas d'hérédité au sein de la Chambre des Chefs du Botswana pour 8 de ses 15 sièges ou au Sénat du Lesotho pour 22 de ses 33 sièges.

Le renouvellement partiel qui vise à assurer une relative stabilité des assemblées, à éviter les à-coups politiques est fréquemment pratiqué : ainsi l'Egypte, le Maroc et la Mauritanie l'ont expressément retenu.

L'impossibilité de dissoudre les Sénats est une garantie fréquemment utilisée pour assurer la stabilité et la continuité de l'État. Seules certaines constitutions nationales prévoient un droit de dissolution comme en Jordanie ou au Maroc.

Le rang du président du Sénat, généralement 2ème ou 3ème personnage de l'Etat, mais aussi et surtout le rôle qu'il joue très fréquemment en cas d'empêchement du Chef de l'Etat témoignent aussi de cette volonté de faire des Sénats des éléments de continuité institutionnelle. De fait, le Président du Sénat assure l'intérim du Chef de l'Etat dans les pays suivants : Algérie, Gabon, Mauritanie, Liberia, Sénégal.

2 - Des pouvoirs diversifiés

- Entre bicamérisme égalitaire et bicamérisme inégalitaire

S'agissant des pouvoirs législatifs, c'est-à-dire du pouvoir de décider du contenu de la loi, le modèle dominant en Afrique et dans le monde arabe n'est pas le bicamérisme égalitaire ou quasi égalitaire tel qu'on le retrouve sur la planète.

Ainsi, en examinant les principales composantes du pouvoir législatif que sont le droit d'initiative, le droit d'amendement et la capacité de décision lors de l'examen des textes, le constat est partagé.

Le droit d'initiative est dévolu à la plupart des secondes chambres, même s'il est encadré par certaines conditions comme en Jordanie, ou limité en matières de lois financières ou fiscales, comme cela est souvent le cas dans les pays anglo-saxons, en particulier au Liberia et au Lesotho. Seules quatre chambres hautes ne disposent d'aucun droit d'initiative (Algérie, Éthiopie, Lesotho, Namibie).

Par contre et en dehors de l'Algérie, toutes les secondes chambres disposent du pouvoir d'amendement.

En ce qui concerne les pouvoirs de décision des Sénats lors de la procédure d'examen des textes, on constate que dans un grand nombre de cas, l'accord du Sénat est nécessaire à l'adoption définitive d'une loi. En ce sens, le bicamérisme est totalement égalitaire comme en Jordanie ou, sous réserve des matières déjà évoquées, au Liberia et au Lesotho.

Il convient néanmoins de souligner qu'une variante de ce bicamérisme égalitaire limite la similitude des pouvoirs à certains domaines. Ainsi en Afrique du Sud, le Conseil national des provinces a un droit de veto pour ce qui concerne les projets touchant les provinces, qui ne peut être levé par l'Assemblée nationale qu'à la majorité des 2/3. Notons enfin un cas atypique, celui de l'Algérie où le Conseil de la Nation doit adopter les projets délibérés par l'Assemblée nationale populaire mais ne peut le faire qu'à la majorité des ¾ de ses membres.

Pour autant une particularité de la zone tient probablement au nombre élevé de chambres consultatives. Ainsi la moitié des six chambres consultatives recensées sur la planète se trouve en Afrique et dans le monde arabe (Botswana, Burkina Faso, Égypte). Dans ces cas, la Chambre haute ne participe pas, à proprement parler, au vote de la loi mais donne des avis sur son contenu.

A l'inverse, les chambres fédérales (Éthiopie, Nigeria) ont des pouvoirs notables et un rôle important de médiation entre niveau fédéré et niveau fédéral. Le Sénat nigérian, inspiré du modèle du Congrès des États-Unis, est un cas particulier car il est doté de pouvoirs de contrôle particulièrement importants : procédure d'impeachment, audition des membres du Gouvernement, contrôle de l'exécution de la loi de finances, droit d'enquête, faculté d'être saisi d'une déclaration de politique générale. Il semble en être de même au Maroc où la Chambre des conseillers dispose de pouvoirs législatifs et de contrôle très étendus (bicamérisme égalitaire pour l'examen des lois organiques, système de navette, faculté de voter une motion de censure).

Les chambres d'Algérie, du Gabon, du Maroc, de Mauritanie, du Sénégal disposent de même, de pouvoirs de contrôle importants : questions écrites et orales, commissions d'enquêtes. En ce domaine, les pouvoirs les plus importants sont dévolus au Sénat de Jordanie : questions, pétition et même interpellations. En contrepartie, le Sénat peut être dissout par le Souverain.

Des restrictions existent néanmoins au pouvoir législatif de certaines secondes chambres. Elles se traduisent ainsi par des limitations spécifiques au droit d'initiative ou d'amendement. Il s'agit notamment des irrecevabilités financières que l'on trouve au Sénégal ou au Gabon.. Elles se traduisent également par la possibilité offerte aux premières chambres de trancher en dernier ressort. Au Sénégal et au Gabon, le dernier mot est applicable en toutes matières, sous réserve du domaine constitutionnel.

- des pouvoirs extra-législatifs substantiels

En dehors du vote des lois et de la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement, les Sénats disposent des pouvoirs extra-législatifs qu'il est possible de classer en trois catégories : la consolidation de la Constitution, la participation aux nominations des hauts responsables de l'État et l'exercice de pouvoirs juridictionnels.

- Les Sénats sont fréquemment conçus comme des stabilisateurs institutionnels. Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, qu'une large part du pouvoir constituant leur soit dévolue. De fait, ils jouent un grand rôle en ce domaine et, de deux façons : en premier lieu, ils participent souvent au processus de révision constitutionnelle. Leur accord est généralement requis pour qu'une révision aille à son terme et les constitutions exigent fréquemment un vote sénatorial à la majorité qualifiée pour leur modification ; en second lieu, les Sénats peuvent jouer un rôle en matière de contrôle de constitutionnalité soit qu'ils nomment une partie des juges constitutionnels, soit qu'ils puissent déclencher ce contrôle. Ainsi notamment au Gabon, en Mauritanie et au Maroc, la nomination partielle des juges constitutionnels est pratiquée. La saisine de la cour constitutionnelle est, elle aussi, assez répandue comme en Algérie, en Jordanie, au Maroc et en Mauritanie.

- Au delà des nominations des juges constitutionnels, les Sénats jouent un rôle important dans la désignation des hauts responsables de l'État. Ici encore, l'enjeu n'est rien d'autre que la stabilité de l'État par la stabilité de ses cadres. Ainsi au Liberia, le Président nomme avec l'accord du Sénat les diplomates, les juges de la Cour suprême et des cours inférieures, les administrateurs locaux, certains officiers de l'armée et de la police. Au Nigeria, le Contrôleur général de la Fédération est nommé par le Président sur la recommandation de la Commission fédérale de l'administration, sous réserve de confirmation par le Sénat.

- Il est fréquent que les Sénats participent avec l'autre chambre, ou seuls, au jugement de certains hauts responsables de l'État. Selon les cas, son rôle est de mettre en accusation ou de juger, ou de procéder à l'une et l'autre de ces opérations. Cette mission concerne généralement le chef de l'État, ou les membres du Gouvernement. Elle apparaît alors comme une variante de la mise en jeu de la responsabilité politique de l'exécutif, en particulier dans les régimes présidentiels. Tel est le cas au Nigeria avec la procédure d'impeachment. Au Liberia, en ce qui concerne le personnel politique ou judiciaire, le Sénat est exclusivement compétent pour juger des cas de mise en accusation, laquelle est de la compétence de la seule chambre des Représentants. Dans ces cas, la décision du Sénat doit recueillir les voix des 2/3 du nombre total des sénateurs. Les condamnations ne peuvent aller au delà de la destitution et de l'interdiction d'occuper des fonctions publiques, mais la personne mise en cause peut être jugée devant les juridictions ordinaires pour les mêmes faits.

II - UN VECTEUR DE L'ENRACINEMENT DE LA DÉMOCRATIE

1 - La représentation des territoires

La représentation des collectivités territoriales est le premier élément qui distingue la Chambre haute de la Chambre basse. Tout ou partie des membres des chambres de l'Algérie, du Gabon, du Maroc, de la Mauritanie et de la Namibie sont élus indirectement par des collèges électoraux de grands électeurs, dans le cadre des collectivités territoriales. La création et la délimitation de collectivités décentralisées est d'ailleurs un préalable qui parfois retarde la mise en place de certaines chambres (Cameroun, Mali). Les Sénats du Burkina Faso et du Liberia sont élus selon un mode de scrutin propre mais ils représentent également les collectivités territoriales.

Cette représentativité territoriale est parfois complétée par celle des citoyens établis à l'étranger (Mali, Mauritanie).

Pour autant cette représentation territoriale ne peut répondre aux seules exigences d'un mimétisme inadapté et poursuit, selon tel ou tel pays, des objectifs bien définis.

En Afrique du Sud et conformément aux souhaits du Président Nelson Mandela, le Conseil national des Provinces représente les provinces, protège leurs intérêts et leur donne la possibilité de s'exprimer au niveau législatif. C'est une action de garantie de l'unité nationale et de réconciliation nationale définie dans le préambule de la Constitution de 1996 comme « l'unité dans la diversité ».

En Algérie, « les membres du Conseil de la Nation sont élus pour les 2/3 parmi les membres des assemblées communales et des assemblées populaires de wilaya (préfecture) en dehors de toute considération démographique et à raison de deux représentants par wilaya » afin de constituer « un relais vivant entre les instances locales et les pouvoirs centraux »1(*).

Au Tchad, le comité technique constitutionnel qui a élaboré le projet de Constitution de mars 1996 a pris en compte une recommandation de la Conférence nationale souveraine de 1993 qui a préconisé la création d'un Sénat pour représenter les collectivités territoriales décentralisées.

Ce développement de la démocratie de proximité se doit de prendre une place tout à fait particulière en Afrique. Le risque de balkanisation et de prolifération étatique étant probablement plus limité, aussi paradoxal que cela puisse paraître, que dans d'autres régions, la prise en compte des intérêts régionaux par une décentralisation ou une nouvelle conception de sous-entités territoriales s'impose afin de renforcer l'Etat. Car dans un monde de plus en plus globalisé, le retour aux sources devient une priorité : comme l'affirme le Sénateur Josselin de Rohan, « la démocratie du XXIème siècle sera une démocratie de proximité »2(*).Le seconde chambre apparaît alors comme l'institution idoine de regroupement de ces spécificités et intérêts territoriaux. Il peut en aller de même en prenant en compte d'autres réalités sociales3(*)

2. La représentation des diversités régionales, culturelles, socio-économiques et religieuses en vue d'assurer l'unité nationale

L'originalité propre aux secondes chambres africaines réside probablement davantage dans la prise en compte de la diversité des paysages sociaux, et la nécessité de rétablir l'égalité, par des mesures spécifiques et des pratiques différentielles, dans des pays affectés par des déséquilibres sociaux, raciaux et culturels.

Ainsi la représentation des catégories socioprofessionnelles occupe une place importante au sein de l'Assemblée consultative d'Égypte et des secondes chambres du Burkina Faso et du Maroc.

Plus précisément en Afrique, cette représentativité du social passe quelquefois par la prise en compte des communautés traditionnelles et une douce transition vers l'instauration d'institutions modernes, comme c'est le cas au Botswana et au Burkina Faso.

De plus comme le rappelait le Secrétaire général de l'ONU à l'occasion de l'ouverture de la 4ème conférence des « démocraties nouvelles ou rétablies » à Cotonou le 4 décembre dernier, « une seule tête ne suffit pas pour décider » et la réalité du continent africain montre que « traditionnellement, du niveau du village à celui de la nation, les décisions concernant l'avenir de la communauté font l'objet d'un débat ouvert, au cours duquel chaque point de vue est soigneusement soupesé, jusqu'à ce qu'un consensus se dégage »4(*).

Dans cette logique, une seconde chambre adaptée aux réalités locales, garantissant aux collectivités locales dans leur diversité une représentation à l'échelon national dans l'appareil législatif, pourrait, mieux que tout dispositif institutionnel, répondre à ces aspirations, source d'authenticité et par conséquent de stabilité.

III - UN ÉLÉMENT FOCAL DE LA STABILISATION POLITIQUE

1 - La recherche de la résolution des conflits et la conciliation

Pour les pays qui ont connu des guerres civiles, ethniques ou religieuses, l'instauration d'une seconde chambre peut être un instrument visant à résoudre les conflits. L'intégration des chefs traditionnels dans la vie institutionnelle moderne répond à cet objectif, de même que la réconciliation des ethnies après l'Apartheid visée par le Conseil national des provinces sud-africain, ou encore la représentation des confessions envisagée par le Liban (les accords de Taëf prévoient l'institution d'une seconde chambre qui représenterait les « familles spirituelles »). Ainsi l'article 22 de la Constitution libanaise de 1990 dispose qu'« avec l'avènement de la première chambre des députés élue sur une base nationale et non communautaire, il sera créé un Sénat où seront représentées toutes les familles spirituelles et dont les attributions seront restreintes aux questions qui engagent le destin du pays ». Dans cette même logique, les récents accords de paix d'Arusha prévoient l'installation d'un Sénat au Burundi.

La plupart des membres des Sénats africains sont élus indirectement, à la différence de la Chambre basse (seuls le Conseil de la Fédération éthiopien et le Sénat nigérian, toutes deux chambres fédérales, ont une proportion d'élus au suffrage direct). Ils bénéficient d'un mandat d'une durée plus longue que le mandat de député. Ces deux éléments font de la Chambre haute une assemblée plus pérenne que la Chambre basse, à même de favoriser la stabilité.

Il peut paraître surprenant que six chambres comptent une proportion non négligeable de membres nommés (Algérie (1/3), Égypte (1/3), Lesotho (totalité), Madagascar (1/3), Swaziland (2/3)), alors que le bicamérisme est censé être signe de démocratisation. Les personnalités nommées peuvent en effet correspondre à un amoindrissement du rôle du Parlement lorsqu'elles le sont parmi les proches du Chef de l'État, mais elles peuvent aussi contribuer à renforcer son rôle lorsqu'il s'agit de faire siéger les chefs traditionnels. On peut comparer ce phénomène aux Sénats aristocratiques qui ont été les précurseurs des chambres occidentales actuelles, et se rappeler que la transition vers la démocratie peut paradoxalement passer par un mode de désignation non démocratique des parlementaires.

Les Sénats se doivent de former « des irremplaçables pôles de stabilité des institutions »5(*) car en Afrique et dans le monde arabe, comme partout ailleurs, le dialogue est le mode normal de résolution des conflits.

2. Le renforcement de l'autorité de la loi

Le renforcement de la norme d'intérêt général régulant la société en l'imposant à tous dans un ordre social établi conduit inévitablement à s'interroger sur la notion de pouvoir dans la zone et en particulier en Afrique. Certains chercheurs font ainsi reposer la notion africaine de pouvoir sur plusieurs principes fondamentaux et notamment sur la "fidélité à la mission" qui est confiée aujourd'hui aux secondes chambres africaines dans l'amélioration de la loi. Ainsi, elles concourent à la sauvegarde des valeurs démocratiques en prenant en compte les réalités coutumières nationales.

Plus largement, dans le monde arabe, comme en Égypte, la seconde chambre a été créée afin d'élargir la base de la représentation parlementaire en vue de consolider les principes et notions démocratiques en évitant la monopolisation de la législation par une assemblée unique. En Algérie, cette seconde chambre a permis d'améliorer et d'enrichir le dispositif légal par la contribution et la compétence de personnalités nouvelles permettant d'assurer un meilleur processus législatif.

Naturellement cette amélioration peut connaître quelques difficultés de mise en oeuvre.

Pour autant, le bicamérisme a enrichi le processus de démocratisation en développant l'approfondissement de l'État de droit par l'amélioration de la production législative. A cet égard, les Sénats se doivent d'être par leurs particularités et leurs compétences spécialisées des « sentinelles de la démocratie », selon l'heureuse formule du Sénateur Jean Arthuis.

Certaines chambres évoluent déjà dans ce sens. Ainsi la Chambre des chefs du Botswana est-elle consultée obligatoirement sur les textes portant révision de la Constitution, et ceux relatifs au droit coutumier, familial, civil. De même, l'avis favorable de la Chambre des représentants du Burkina Faso est désormais requis pour les textes relatifs à la citoyenneté, aux droits civiques, à l'exercice des libertés publiques, à la nationalité, à l'état et la capacité des personnes, aux régimes matrimoniaux, aux successions et aux libéralités. Le Conseil de la Fédération éthiopien est spécialisé dans les questions relevant du droit à l'autodétermination des peuples et ethnies et la Chambre des conseillers marocaine est saisie en premier lieu des textes à caractère économique et social.

CONCLUSION

Les secondes chambres doivent réfléchir sur leurs atouts et leurs défauts, et développer des stratégies afin d'affirmer leur rôle. L'importation directe de modèles occidentaux s'avère peu adaptée, car le modèle ne peut être transposé tel quel et il convient de prendre en compte les particularismes des sociétés africaines et arabes.

Parmi les motivations qui ont conduit à la création d'une seconde chambre, la fonction de stabilisation et conciliation semble primer sur les fonctions classiques du Parlement, c'est-à-dire les fonctions de législation et de contrôle de l'exécutif.

Mais l'on peut percevoir le bicamérisme en Afrique et dans le monde arabe comme se développant en deux étapes : la première étape, de stabilisation, vise à instaurer un Sénat intégrant les pouvoirs en place de manière équilibrée ; la seconde étape, d'affirmation du rôle législatif et de contrôle, vient qu'après ; elle peut passer par une spécialisation législative, voire pour commencer, par une spécialisation consultative, puis oeuvrer dans le sens d'une émancipation.

Il ne saurait y avoir un modèle unique de démocratie bicamérale, un prêt-à-porter démocratique. « Les Africains auraient beaucoup à apprendre sur ce qu'est la démocratie en puisant dans leurs propres traditions » et en faisant « bénéficier les autres de leurs enseignements »6(*). Exclure tout mimétisme, c'est ramener la société africaine et arabe à son ordre social désirable.





1 S.E.M. Bachir Boumaza, Président du Conseil de la Nation d'Algérie, lors du Forum des Sénats du monde, Paris, 14 mars 2000.

2 Sénateur Josselin de Rohan, « Quel rôle pour le Sénat au XXIème siècle ? » in « Sénat actualités », n°27, Paris décembre 2000

3 Kofi Annan, «Savoir écouter les minorités » in Le Figaro, 4 décembre 2000.

4 Kofi Annan, op. cit.

5 Professeur Dominique Chagnollaud, "L'expertise non technocratique" in "Sénat actualités" n° 27, Paris décembre 2000

6 Kofi Annan, op. cit.