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CANADA : LE SENAT


Éléments de contexte :

L'organisation bicamérale du Parlement canadien est inscrite dans la Loi constitutionnelle de 1867. Le Sénat fédéral du Canada est une chambre intégralement nommée, mais qui a des pouvoirs législatifs presque aussi étendus que la Chambre des Communes élue au suffrage universel direct. Dans le système politique canadien, le Sénat a vocation à représenter les régions du Canada et défend souvent les intérêts des minorités.

Le Sénat canadien ressemble à la Chambre des lords britannique à cause de ses nombreuses procédures parlementaires semblables et du fait qu'il est une chambre non élue. Toutefois, le Sénat se distingue de la Chambre des lords, parce que le nombre de ses membres est fixe et qu'il n'est pas assujetti à des dispositions constitutionnelles comme les Parliament Acts de 1911 et de 1949, qui limitent fortement le pouvoir des lords concernant la durée pendant laquelle ils peuvent retarder des projets de loi.

I - COMPOSITION

Le Sénat du Canada est composé de 105 membres nommés par le Gouverneur général, sur recommandation du Premier ministre. Le détail de la composition du Sénat, en particulier les clés de la représentation régionale, est déterminé par les articles 21 à 36 de la Loi constitutionnelle de 1867, révisée.

La Constitution permet au Gouvernement, avec l'aval du Souverain, d'ajouter temporairement 4 ou 8 sièges au Sénat. Un Gouvernement peut recourir à cette mesure extraordinaire en vue de sortir d'une impasse législative (ce recours n'a été utilisé qu'une fois jusqu'ici).

Remarque : à l'origine, le Sénat comptait 72 membres, mais sa taille s'est élargie à mesure que le pays s'est étendu géographiquement et que sa population a grandi. Pendant les 40 premières années de la Confédération, une série d'accords visant à permettre la représentation du Manitoba, de la Colombie-Britannique, de l'Île-du-Prince-Édouard, de l'Alberta et de la Saskatchewan ont porté à 87 le nombre total de sièges au Sénat. Le nombre de sénateurs a été porté à 96 en 1915, à 102 en 1949, à 104 en 1974 et à 105 en 1999.

II - RÉGIME DE NOMINATION

A - LA REPRÉSENTATION DES TERRITOIRES

Pour procéder à la nomination des sénateurs, le pays est partagé en 4 divisions géographiques :

- l'Ontario ;

- le Québec ;

- les provinces Maritimes, qui comprennent la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick ainsi que l'Île-du-Prince-Édouard ;

- les provinces de l'Ouest, qui comprennent le Manitoba, la Colombie-Britannique, la Saskatchewan et l'Alberta.

Ces quatre divisions doivent être également représentées dans le Sénat :

- l'Ontario par 24 sénateurs ;

- le Québec par 24 sénateurs;

- les Provinces maritimes et l'Île-du-Prince-Édouard par 24 sénateurs, dont 10 représentent la Nouvelle-Écosse, 10 le Nouveau-Brunswick, et 4 l'Île-du-Prince-Édouard ;

- les Provinces de l'Ouest par 24 sénateurs, dont 6 représentent le Manitoba, 6 la Colombie-Britannique, 6 la Saskatchewan et 6 l'Alberta.

Outre ces quatre grandes divisions, il existe 3 autres territoires qui bénéficient d'un régime de représentation spécifique :

- Terre-Neuve, qui n'est entrée dans la Confédération qu'en 1949, a obtenu une représentation de 6 membres au Sénat ;

- conformément à la Loi constitutionnelle de 1975, Les territoires du Nord-Ouest et le territoire du Yukon ont obtenu le droit d'être représentés au Sénat par 1 membre chacun ;

- enfin, la Loi sur le Nunavut de 1993 a séparé le nouveau territoire du Nunavut des territoires du Nord-Ouest et lui a accordé le droit d'être représenté au Sénat par 1 membre.

B- LES CONDITIONS DE NOMINATION ET LES CARACTÉRISTIQUES DU MANDAT

Chaque sénateur doit résider et être propriétaire dans la région qu'il représente. En ce qui concerne la province de Québec, chacun des 24 sénateurs la représentant est plus précisément nommé dans l'une des 24 circonscriptions électorales de la province.

C'est le Gouverneur général du Canada qui détient le pouvoir de nommer les sénateurs ; toutefois, par convention, il n'effectue ces nominations que sur le seul conseil du premier ministre.

L'âge minimum pour être nommé sénateur est 30 ans. Le mandat n'a pas une durée déterminée. Il existe seulement une limite d'âge fixée à 75 ans (avant 1965, les sénateurs étaient nommés à vie ; en 1965, dans ce qui a constitué la première étape de la réforme du Sénat, la Loi constitutionnelle de 1867 a été modifiée afin que tous les sénateurs nommés après cette date soient tenus de prendre leur retraite à 75 ans). En conséquence, il n'y a pas un renouvellement périodique partiel ou intégral du Sénat, mais des nominations ponctuelles effectuées au fur et à mesure que des vacances de sièges surviennent.

Le Président (Speaker) du Sénat est nommé par le Gouverneur général, sur proposition du Premier ministre.

III - RÉGIME DES SESSIONS

La Constitution oblige le Parlement à se réunir au moins une fois l'an. En général, le Parlement siège environ 27 semaines par année. Les séances débutent en septembre et se poursuivent normalement jusqu'en juin. Le Sénat est convoqué en session par son Président.

Aux termes de son règlement, il peut se réunir du lundi au vendredi et aussi souvent qu'il le faut. Habituellement, le Sénat siège les mardi, mercredi et jeudi.

IV - RAPPORTS AVEC L'AUTRE CHAMBRE ET LE POUVOIR EXÉCUTIF

A - POUVOIR LÉGISLATIF

Les pouvoirs officiels du Sénat sont égaux à ceux de la Chambre des communes, sauf dans deux cas : a) l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 stipule que les mesures financières doivent émaner de la Chambre des communes et b) le paragraphe 47(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit que la Constitution peut être modifiée sans l'accord du Sénat.

1) Initiative législative

Il existe deux sortes d'initiatives législatives : les projets de loi d'intérêt public et les projets de loi d'intérêt privé :

- les projets de loi d'intérêt privé visent à accorder des pouvoirs, des droits spéciaux ou des dérogations à une ou plusieurs personnes, y compris à des personnes morales ; ils ne peuvent être introduits par un ministre et doivent faire suite à une pétition signée par les intéressés ;

- les projets de loi d'intérêt public portent sur des questions d'intérêt national ; ils peuvent être proposés par un ministre, auquel cas on les appelle des « projets de loi d'initiative ministérielle » ou des « projets de loi émanant du gouvernement » ; ils peuvent également être proposés par des parlementaires ne faisant pas partie du Cabinet et ce sont alors des « projets de loi d'initiative parlementaire ».

En matière de finances publiques, l'initiative parlementaire est rigoureusement encadrée. Seule la Couronne a, formellement, l'initiative des dépenses publiques : le Parlement peut seulement autoriser les dépenses recommandées par le gouverneur général. Cette prérogative, du nom d'« initiative financière de la Couronne », prend la forme d'une « recommandation royale ». Les règles applicables à la recommandation royale n'interdisent pas à un député de déposer une initiative en matière financière. Néanmoins, les projets de loi d'initiative parlementaire ayant trait à l'emploi des fonds publics, pour passer par le processus législatif, doivent impérativement obtenir qu'une recommandation royale soit présentée par un ministre avant que le projet de loi fasse l'objet de sa troisième lecture à la Chambre des communes. Si une recommandation royale n'est pas produite au moment où la Chambre est prête à prendre une décision sur la motion de troisième lecture, le Président doit interrompre le débat et déclarer le projet de loi irrecevable.

Dans tous les cas, les projets de loi requérant une recommandation royale doivent être déposés à la Chambre des communes.

2) Droit d'amendement

Les sénateurs disposent du droit d'amendement, mais l'exercice de ce droit est limité en matière de finances publiques : les amendements ne sont recevables que s'ils réduisent les taxes, les impôts ou les dépenses publiques. Aucun amendement proposant des hausses en ces matières n'est recevable. De plus, une recommandation royale porte non seulement sur les dépenses autorisées, mais sur leur objet : par conséquent, un amendement visant à élargir leur objet n'est pas non plus recevable au motif qu'il porte atteinte à l'initiative financière de la Couronne.

3) Procédure législative ordinaire

Les projets de loi peuvent être déposés indifféremment au Sénat ou à la Chambre des communes. Cependant, dans les faits, la plupart des projets de loi sont délibérés en premier lieu à la Chambre des communes, étant donné qu'ils contiennent des dispositions financières et que, conformément à l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867, les mesures budgétaires doivent examinés d'abord à la Chambre des communes.

La procédure suivie dans chaque chambre est la suivante :

- 1re lecture : c'est une étape formelle qui consiste à annoncer devant la Chambre le dépôt d'un texte ;

- 2e lecture : cette étape permet de mener un débat sur la portée générale d'un projet de loi ; le débat doit porter sur le principe du projet de loi et non sur ses dispositions particulières ; à la fin du débat, le Président met aux voix la motion « Que le projet de loi soit maintenant lu une deuxième fois et renvoyé au Comité » ; si la motion est adoptée, le projet de loi est renvoyé au comité compétent ; si elle est rejetée, le projet de loi est abandonné ;

- étape de l'examen en commission : le rôle du comité consiste à examiner le projet de loi et à l'approuver non pas dans son principe, mais dans le détail de son contenu, après l'avoir éventuellement amendé ; c'est à cette étape que des témoins peuvent être invités à comparaître devant le comité pour présenter leur point de vue et répondre aux questions des membres ; après les auditions, le comité passe à l'étude du projet de loi article par article, et c'est à ce stade que ses membres peuvent proposer des amendements ; pendant l'étude article par article, le ministre responsable ou son secrétaire parlementaire peut revenir pour s'adresser au comité ou répondre à ses questions ; le président met chacun des articles en délibération, un à la fois, dans l'ordre ; lorsque toutes les parties d'un projet de loi ont fait l'objet d'un vote, le projet de loi est alors soumis dans son intégralité à l'approbation du comité ; une fois le projet de loi adopté, ou adopté dans sa forme modifiée, le président demande au comité la permission d'en faire rapport à la Chambre ;

- étape du rapport d'un projet de loi : après qu'un projet de loi a été examiné en comité, la Chambre peut l'étudier à nouveau au cours d'une étape appelée l'étape du rapport ; les députés, particulièrement ceux qui ne sont pas membres du comité, peuvent alors proposer des motions visant à modifier le texte du projet de loi ; le débat porte sur les amendements, et non sur le projet de loi dans son ensemble ; pour éviter que l'étape du rapport ne fasse que reproduire l'étape de l'examen en comité, le Président est autorisé à regrouper les amendements présentés ; il peut également choisir de ne pas présenter des amendements qui ont déjà été examinés en comité ou des amendements jugés irrecevables en comité ;

- 3e lecture : lors de cette étape, les membres de la Chambre adoptent la forme définitive du texte avant sa transmission à l'autre assemblée ou à la Couronne ; les amendements visant à reporter l'étude d'un projet de loi de trois ou six mois sont autorisés ; un amendement visant à renvoyer de nouveau un projet loi à un comité, accompagné d'instructions visant à réexaminer certains articles, sera également recevable.

Après délibération par une Chambre, le texte est transmis à l'autre assemblée. Tout texte législatif doit être adopté dans les mêmes termes par le Sénat et la Chambre des communes.

Si la Chambre des communes n'est pas d'accord avec les amendements proposés par le Sénat, elle adopte une motion qui énonce les raisons de son désaccord, qu'elle communique par voie de message au Sénat. Si celui-ci décide quand même de garder les amendements, il renvoie un message à la Chambre, qui accepte ou rejette alors les changements proposés. S'il est impossible de s'entendre par voie de messages, la chambre qui est saisie du projet de loi peut demander la tenue d'une conférence, bien que cette pratique soit tombée en désuétude.

4) Procédures législatives particulières

Les projets de loi comportant des dispositions financières, au sens de l'article 53 de la loi constitutionnelle de 1867, sont d'abord étudiés par la Chambre des communes. Le Sénat peut les amender, mais son pouvoir d'amendement est néanmoins contraint : il peut modifier, en réduisant les sommes mentionnées, les textes qui renferment des crédits ou établissent des impôts, mais il n'a pas le droit d'augmenter ces sommes sans le consentement de la Couronne. Autrement dit, le Sénat peut seulement proposer de réduire les impôts ou les dépenses.

B - POUVOIR DE CONTRÔLE

1) Responsabilité du Gouvernement

Le Sénat ne peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement. Seule la Chambre des communes peut voter la confiance en certaines circonstances.

2) Le contrôle effectué par les commissions du Sénat

Ces commissions, composées de 12 à 15 sénateurs, ont pour tâche -outre leur compétence législative- d'approfondir les grandes questions d'intérêt public, de formuler des recommandations et d'examiner les dépenses du Gouvernement. Chaque comité permanent est spécialisé. Ils auditionnent ministres, fonctionnaires, experts et se font communiquer dossiers et documents.

3) Pouvoir du Sénat de mener des enquêtes

Tout comité permanent est autorisé à enquêter et établir un rapport sur toute question que le Sénat lui soumet.

4) Questions

Des périodes de questions ont lieu à chaque séance quotidienne du Sénat. Un sénateur peut poser sans préavis une question à un sénateur qui est aussi ministre ou au leader du Gouvernement ainsi qu'à un collègue président d'un comité sénatorial ; une réponse écrite peut être demandée. Le leader du gouvernement au Sénat y représente le Gouvernement et siège au Conseil des ministres. Ses fonctions consistent notamment à répondre lors de la période des questions et à assurer le suivi des mesures d'initiative gouvernementale. Il fait d'office partie de tous les comités permanents du Sénat.

V - DISPOSITIONS DIVERSES : MODIFICATION DE LA CONSTITUTION

L'initiative des procédures de révision appartient au Sénat, à la Chambre des communes ou à une assemblée législative provinciale. Toutefois la révision de dispositions relatives au pouvoir exécutif fédéral, au Sénat ou à la Chambre des communes appartient exclusivement au Parlement fédéral.

La procédure normale de révision de la Constitution du Canada suppose l'accord du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que des assemblées législatives d'au moins deux tiers des provinces dont la population confondue représente, selon le recensement général le plus récent à l'époque, au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces.

La loi constitutionnelle de 1982 précise, à son article 42, que cette procédure s'applique notamment à tout amendement touchant :

a) au principe de la représentation proportionnelle des provinces à la Chambre des communes ;

b) aux pouvoirs du Sénat et au mode de sélection des sénateurs ;

c) au nombre des sénateurs par lesquels une province est habilitée à être représentée et aux conditions de résidence qu'ils doivent remplir ;

d) à la Cour suprême du Canada (exception faite des dispositions relatives à la composition de cette dernière) ;

e) au rattachement aux provinces existantes de tout ou partie des territoires ;

f) à la création de provinces.

Une révision de la Constitution doit cependant recevoir l'approbation unanime du Sénat, de la Chambre des communes et de toutes les assemblées législatives provinciales lorsqu'elle porte sur des dispositions relatives à :

a) la charge de Reine, celle de gouverneur général et celle de lieutenant-gouverneur ;

b) au droit d'une province d'avoir à la Chambre des communes un nombre de députés au moins égal à celui des sénateurs par lesquels elle est habilitée à être représentée ;

c) à l'usage du français ou de l'anglais ;

d) à la composition de la Cour suprême du Canada ;

e) à la modification de la procédure de révision de la Constitution.

 

Dans le cas de dispositions applicables à certaines provinces seulement, la révision ne doit être approuvée que par le Sénat, la Chambre des communes et l'assemblée législative de chaque province concernée. Cela s'applique notamment aux changements du tracé des frontières interprovinciales et aux modifications des dispositions relatives à l'usage du français ou de l'anglais dans une province.

Dans le cas d'un amendement qui affecte seulement les institutions fédérales, l'amendement ne nécessite pas le consentement des provinces.

Lorsque la révision ne porte pas sur le pouvoir exécutif fédéral, le Sénat ou la Chambre des communes, il peut être passé outre au défaut d'autorisation du Sénat si celui-ci n'a pas approuvé la révision dans un délai de 180 jours suivant l'approbation de la Chambre des communes et si cette dernière, après l'expiration du délai, adopte une nouvelle résolution dans le même sens.

Dernière mise à jour : juin 2013